基于特殊性的高?？蒲薪涃M管理制度研究

陳芳

摘要：現行科研經費管理制度與科研項目實際執行中存在的矛盾愈加激烈，嚴重損害了科研人員從事科學研究的積極性和創造性。文章從科研項目的特殊性出發，針對目前科研經費管理中存在的問題，提出相應的研究對策。

關鍵詞：高校 科研經費 特殊性 對策研究

近年來，科研經費管理制度一直飽受學界爭議，也成為全國兩會關注的焦點之一。一邊是由于科研經費擠占挪用、非法列支引發社會關注的科研腐敗；另一邊是科研人員認為科研經費制度制訂不合理、不科學，導致科研資源浪費、效率低下。究其原因，在于目前科研經費管理未考慮科研項目特殊性，仍按照一般經費的管理框架進行管理。

一、科研項目特殊性

（一）可變性

科研經費泛指各種用于發展科學技術事業支出的費用，用以解決特定的科學和技術問題。目前我國科研項目分為基礎研究和應用研究，自然科學類和人文科學類。不同類別的科研項目在成本構成、研究目標、產出效益等方面均有很大不同。如基礎研究項目主要為探索性研究，應用研究則注重創造性；在基礎研究中，自然科學類的項目經費支出的方向側重于儀器設備、實驗耗材的購置，社會科學類的主要成本多為數據收集整理和調研發生的費用。

在實際研發過程中，有些項目由于研發方向的失誤或研究條件的限制，不僅沒有實現預設的科研目標，反而進展緩慢，甚至失??；有些項目由于研究過程中遇到新的問題而需要重新變更研究內容等。因此，科研活動的時間進度、成本預算以及質量很難把握，執行中有許多未知因素，結果往往難以預料。

（二）責任主體一致性

不同于一般經費項目，目前科研項目的立項申報遵循“誰申報，誰負責”的原則，項目負責人為第一責任人，對項目實施過程中經濟業務發生的真實性及票據的合法性負責，并享有一定額度內的經費支出審批權限。項目負責人既作為經費報銷的經辦人，又在一定權限內為經費支出的審批人。

（三）人力資本主導

科研項目不僅要注重產出成果，更重要的是要實現科技成果的轉化。國務院總理李克強在近年的《政府工作報告》中指出，要打通科技成果轉移轉化的“最后一公里”，必須以利益分配為導向，充分調動科研單位和科研人員的積極性，讓創新主體自主轉讓科技成果，與經濟對接，與市場共舞，發揮其創造驅動作用，以勃發的生機促進經濟增長?？萍汲晒男纬珊娃D化依賴于科研人員的智力勞動，這種個體的復雜勞動區別于一般勞務，是極為繁雜繁重的腦力和體力勞動，甚至是以犧牲大量休息時間進行的勞作，不能簡單以一般勞務定論。

二、高校科研經費審批的現狀

（一）行政化主導

目前我國科研經費的審批制度依然是采用一般經費的行政化主導審批模式。這種行政化所體現的管控色彩，在經費支出中體現在科研經費的層層審批上。根據《會計法》和《高等學校財務制度》的相關規定，科研人員報銷必須由單位出具發票，發票必須符合《會計法》及其配套性規則所列舉的科目要求，一方面導致科研人員只要能提供按現行會計科目所對應的發票，就可以據以報銷，套取經費據為己有，滋生科研腐?。坏硪环矫?，在項目執行過程中確實存在諸如戶外調研或零星辦公用品購置過程中無法開具發票的情況，只能由科研人員先行墊付資金，再另尋渠道開具虛假發票用以彌補開支，因而加重了監管層對科研人員更為嚴重的不信任，不得不制定更加嚴苛和復雜的監管和報銷制度，比如近幾年來各高校實施的公務卡報銷制度。

另外，項目負責人雖享有一定額度內的支出審批權，但是隨著國家出臺針對三公經費的嚴格管理規定，涉及到經常發生的出差調研、會議、國際交流等活動則需通過層層審批，并且須詳細列明指定的地點、包含的人員、具體的會議議程等，且這些票據必須具有完整性和關聯性，否則便不能報銷其中任何一張發票。這種層層審批的流程既降低了科研工作的效率，也抹殺了科研人員進行科研的積極性。

（二）預算科目分類少，執行嚴格

經費支出的合理性取決于經費預算的編制，過度嚴格的預算編制在很大程度上制約了經費的有效使用。目前科研經費預算編制實行列舉式，即對有限的幾個科目做出規定，如設備購置、會議費、差旅費、國際交流合作、勞務費、專家咨詢費等，而對預算科目之外的費用難以歸集列支。此種方法無法展現現實科研活動中存在的可能性，預算科目也無法覆蓋現實科研活動中實際發生的所有費用，一些與科研活動相關但無預算科目的開支無法在經費中列支，往往導致經費支出過程與預算偏離，要么無法正常結項，要么頻繁調賬，迫使科研人員不得不浪費大量時間在經費報銷及調賬上，也在一定程度上激化了科研人員與財務人員之間的矛盾。即便是這樣，科研人員依然無法正常使用和報銷其項目中的部分科研經費。

除此之外，在項目執行過程中購置的固定資產涉及政府采購的，也需按政府采購的流程申報辦理，除提供的設備型號陳舊、價格高于市面外，還受采購時間的限制，造成資源浪費，科研業務效率低下。

（三）人力資本被忽略

科研經費使用中最重要也是最被忽略的便是智力勞動，雖然各類項目在經費預算中均設立了“勞務費”科目，并且規定了不同的比例限制，但是，幾乎所有的經費管理辦法均規定勞務費是用于支付給沒有工資性收入的相關人員和課題組臨時聘用人員的勞務性費用，即表明項目負責人及有工資性收入的項目組成員是不能支取勞務費的，違背了《勞動法》中“按勞分配，多勞多得”的分配原則。科研人員也有著提高收入待遇改善生活質量的基本訴求，面對科研經費中無償的勞務付出甚至還需墊付自有資金，而得不到合理補償的情況下，科研人員很難有申請課題、全身心投入研究的內在動力。即便是申請的項目，其目的也不是為了科研，而是為了職稱晉升。在現行的以票據代替事實的報銷制度下，科研人員不惜鋌而走險，設法收集一些允許報銷的發票套取資金，貼補已墊支的費用和勞動付出補償。

（四）報銷時點集中，突擊花錢

由于科研經費來源的廣泛及投入規模的擴大，科研經費尤其是縱向科研經費在促進科研單位發展的同時，也加大了管理難度。近幾年來，財政部門和科技主管部門對科研管理尤其是科研項目預算執行率方面出臺了相應的政策和控制措施，預算執行率的優劣成為很多高校重點關注的目標，有些高校為此也專門制訂了科研項目預算執行的剛性計劃。因此，為滿足預算執行率的硬性指標，使得項目能夠順利通過中期考核或年度驗收，科研人員不得不突擊花錢，造成年末財務部門排隊報銷長龍現象。

三、適應科研項目特殊性的高校經費管理制度構建

（一）健全科研經費相關管理辦法

在項目經費使用中允許科研人員以個人名義提取一定比例的智力勞動經費，也可規定在項目其他明細科目節省的經費中獲取必要的報酬，作為科研人員提供智力勞動和創造性成果的補償。這部分項目經費，可以再按比例分期分批支付給科研人員，如按月發放，并留存部分項目經費（如40%）在項目驗收通過后支付給科研人員。目前高校的科研經費已在間接經費中計提一定比例的績效獎勵經費，作為對成果優秀的科研人員的績效獎勵。

除此之外，要相應修訂《會計法》及其會計準則，在會計科目中增設能夠反映科研人員智力勞動報酬的科目，有別于“勞務費”中以簡單的提供勞務獲取報酬的特點。

（二）適當放寬審批權限，采用經費包干制代替票據報銷制

這種做法在一定程度上避免了由于票據缺失或無法取得發票導致的開支無法報銷的問題，并且節省了票據收集、分類、粘貼、審核的時間。如廣州的科研人員去上海調研，為期6天，可以按照現行的國家差旅費報銷的有關規定，核定往返交通費、食宿費、市內交通費等6天的包干的經費額度，假定為6 000元，那么，只要科研人員能夠提供確實去上海出差的證明，就可以支取6 000元差旅費。事實上，這也是美國等西方國家常用的報銷方法。采用經費包干制，不僅可以省去報銷帶來的耗時長、手續多等麻煩，還可以減少由于開虛假發票帶來的不合理花費。

對放寬審批權限及經費包干制帶來的監管問題，財政部門和科技主管部門可以事后加大審計核查力度，采取定期抽查的方式，加大懲罰力度。尤其是需避免科研人員采用關聯交易的方式，將科研經費轉移到私人公司或關聯賬戶，一旦發現虛假行為，嚴懲不貸。

（三）橫向經費和縱向經費區分管理

縱向經費一般為財政撥款，應嚴格按照國家的有關制度執行。橫向經費主要不是由政府部門（或受政府部門委托）下達的，主要采用技術合同管理為主要手段，本質上屬于民法上的承攬合同。在合同中通常約定了科研人員的科研任務、完成期限、項目驗收標準、支付條件和方式等內容。此種經費屬于企事業單位撥付的合同經費，因此，應按照合同的有關規定進行使用。

在項目合同的洽談中，應對協作方的資信、合作內容、技術指標等內容詳盡了解，學校的科研部門應對合同進行法律認定。只要合同合法、有效，那么，學校財務部門即可按合同約定進行支付。

（四）建立項目驗收責成機制

放寬科研經費審批權限，不代表錢可以亂花，必須要有合格的科研成果拿出來。目前學術界普遍存在“重立項，輕管理”的現象，科研項目的驗收成果不甚理想，因此，管理部門需把目光放在科研成果審核、驗收力度上。在驗收環節加大評審力度，可以聘請海外專家進行匿名評審，項目無成果或成果不達標的，責成研究人員退回部分甚至全部科研經費。

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