民辦教育政策推進為何緩慢？*
——基于組織行為決策視角的考察

閻 鳳 橋

(北京大學教育學院/教育經濟研究所，北京 100871)

民辦教育政策推進為何緩慢？*
——基于組織行為決策視角的考察

閻 鳳 橋

(北京大學教育學院/教育經濟研究所，北京 100871)

我國民辦教育是生長在公立教育體制之外的新生事物，民辦教育政策的制定和落實往往要涉及多個政府部門，是一個多政府部門合作決策的行為。因此，民辦教育政策制定和落實的有效性，在一定意義上取決于多個政府部門之間的配合程度，并且受到既有規則能否及時做出調整的影響。民辦教育政策的這一屬性，適合從組織行為決策模式視角進行分析。合理回報、獨立學院和分類管理三個民辦教育政策的緩慢推進，是組織行為決策模式的典型事例。

民辦教育；政策滯后；組織行為決策模式；規則慣性

2000年，我國的二級學院剛剛興起，這是在其他國家很少見的一種辦學形式。二級學院的辦學體制屬于“混合體制”(hybrid)，其穩定性和持續性如何?如何從理論上對其進行解釋?在當時都是值得關注的研究問題。在《民辦教育促進法》的立法過程中，政策制定者與辦學者在營利性問題上存在著明顯的分歧，在2002年頒布的法律中，“合理回報”作為一個特別的條款被寫進法律文本。另外，2003-2008年，教育部就二級學院的發展去向問題制定了若干政策，將它轉變為今天的獨立學院，但是過程曲折復雜，實際發展進程與政策制定者的理想目標之間差異顯著。2009年，在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》制定過程中，來自學界、政界和民辦教育領域的人士對于民辦教育營利問題有不同見解，意見難以調和，寫在綱要文本中的“分類管理改革試點”也是妥協的產物，并且在后來實施過程中進行得并不十分順利。雖然2016年全國人大常委會表決通過了《民辦教育促進法》的修改，允許營利與非營利教育機構同時存在，但是這個法律文件的實施情況究竟如何，尚需要時間加以觀察。

民辦教育政策所有問題的焦點，都集中在營利性問題上。意見的分歧表現為，是從中國實際情況出發給民辦教育營利行為一個合法地位，還是借鑒西方國家特別是美國的作法，在組織和制度上，對于營利和非營利性組織做出區分，從而保證部分民辦教育的非營利性。上述分歧看上去可以通過后者予以調和，但由于它并不是一種“帕累托改進”，并且在實際操作中會對一些民辦教育機構辦學者的利益產生不利影響,因而受到了冷遇。在這個問題上，不僅過去沒有達成共識，估計今后一段時間里也難以形成一致看法。

本文的著眼點并不在于從應然角度出發去厘清民辦教育之營利性或非營利性孰是孰非，而在于從實然角度去分析政策制定過程的緩慢推進背后的原因。本文首先概括性地勾畫三個相關案例，然后提出擬討論的問題，最后嘗試采用決策理論對相關問題進行理論上的解釋。

一、幾個典型的民辦教育決策過程

(一)合理回報

《民辦教育促進法》的立法經歷了很長的時間。立法從1996年啟動，直至2002年結束，先后經歷了七年多的時間，全國人大常委會幾次表決都沒有通過，最后是在時任全國人大常委會委員長李鵬做說服工作后才勉強通過的(程化琴，2012；邵金榮，2015)。立法過程之長和共識度之低，在以往教育立法程序中是比較鮮見的，主要是由于人大常委會的代表們在民辦教育的營利性問題上形成了對峙性的意見(邵金榮，2010；葉齊煉，2012)。贊成營利的人認為，從中國民辦教育的實際情況出發，應該對民辦教育機構舉辦者的勞動付出和利益訴求予以承認和保護；持反對意見的人則認為，根據《教育法》以及發達國家的實踐經驗，民辦教育應該符合公益性原則，我們不應該允許民辦學校舉辦者在經營學校過程中牟取個人經濟利益。雖然《民辦教育促進法》最后勉強通過了全國人大常委會的表決，但是問題的復雜性為后來難以真正落實其中“合理回報”的內容埋下了伏筆。

民辦教育的產生，伴隨著中國社會結構的變化(閻鳳橋，2004)。1992年，中國正式確立了市場經濟體制，在公有經濟仍然占主導地位的前提下，私營經濟和相應的社會階層獲得了長足的發展，民辦教育也有了發展的必要性和可能性。在民辦教育逐漸壯大的過程中，民辦教育創辦者也逐漸發展成為一個社會利益集團，并且試圖通過一定的方式表達自身的利益訴求。1996年，民辦教育已經不像八十年代剛剛興起時那樣弱小，而是成為有一定政治影響力的社會團體。1996年，全國有各級民辦教育機構3萬多所，在校生300多萬(孫霄兵主編，2003)。到2001年，即《民辦教育促進法》頒布前一年，各級民辦教育機構數達到55,401，在校生人數達到8,084,069，差不多翻了一番(教育部發展規劃司等編，2003)。①

多數民辦教育機構都是在缺少公共投入的條件下以學生繳納的學費作為辦學經費“滾動”發展起來的，辦學者的作用和貢獻成為民辦學校不斷發展壯大的一個重要因素，因此，他們有一定的理由提出個人的利益訴求，并為社會所認可。在這一點上，民辦學校舉辦者與私營企業家的情況有些相似。他們直接或者通過其代言人間接地表達利益訴求，這種訴求反映在立法過程中就是，主張對民辦教育辦學者利益的保護。贊同者的理由在于，保護民辦教育辦學者的利益，在某種意義上就有利于促進民辦教育的發展。與此相反，也有為數不少的人認為，民辦教育問題叢生，亟待規范，如果放任自流，民辦教育就會成為暴利行業。在意見存在分歧的情況下出臺的《民辦教育促進法》，同時承擔了“規范”和“促進”雙重責任。但是，對于辦學者利益訴求的肯定，在某種意義上就意味著對于教育公益性(《教育法》中有教育“不得以營利為目的”的說法)的背離。于是，作為一種折中，就有了立法條款中“合理回報”的說法(邵金榮，2010)。②

如何實施“合理回報”？勉強通過的人大立法并沒有來得及將其說清楚。在國務院隨后頒布的《民辦教育促進法實施條例》中，也沒有對這一說法給出清晰的詮釋。“回報”怎樣才算是“合理”的呢？回報之“合理”與“不合理”的界線在哪里？對其界定和監督的主體是市場還是政府？顯然，這些問題都是不容易回答的。有關人士曾經一度將銀行貸款利率的若干倍作為“合理回報”的參考標準，這顯然也缺少充分的合理依據，難以服眾和實施。結果是，在民辦教育促進法頒布后的十幾年時間里，“合理回報”條款形同虛設，沒有對民辦教育產生任何明顯的影響(閻鳳橋等，2013)。

(二)獨立學院

獨立學院是從所謂的“二級學院”演變過來的(劉光臨，2009)。二級學院是20世紀90年代后期中國高等教育供求關系失衡及公立高校辦學經費不足狀況下的產物，其雛形是收費與不收費同時并存的“學費雙軌制”。大學收費的雙軌制做法，與社會對公平的訴求構成一對矛盾。為了調和這對矛盾，一些公立高校設立了所謂的“校中校”——二級學院來接納繳費生。由于二級學院頒發母體學校的學位，在一定程度上影響了母體學校學生的利益，所以二級學院的設立仍然沒有徹底解決公正性的問題(Yan,2002)。獨立學院就是在二級學院合法性受到質疑的情況下產生的。2003年，教育部發布了《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》(簡稱“8號文”)，要求按照民辦性質對二級學院予以改造，并冠以“獨立學院”的名稱，使其與母體高校相對分離，從而直接進入本科院校之列。在隨后幾年時間里，由于官方的正式認可，獨立學院的數量有了較快的增長，2005年為295所，2006年為318所，2007年和2008年均為322所。④

但是，該政策對于獨立學院的設置標準定得較低，低于普通本科甚至民辦專科高校的設置標準，而收取的學費卻比普通民辦高校高。獨立學院與普通民辦高校不在同一條起跑線上競爭。這種情況，引起了普通民辦高校的公開反對。教育部于2008年頒布了設置標準更加嚴格的《獨立學院設置與管理辦法》(26號令)，規定學校占地面積要達到500畝，注冊資金不低于5000萬元，總資產不少于3億元，凈資產不少于1.2億元，等等。除此之外，還要求獨立學院有真正的投資者，要有獨立的財務、獨立的資產、獨立的師資隊伍等，要求沒有獨立資產賬戶的獨立學院進行資產過戶。“26號令”要求，獨立學院在五年時間里達到這一設置標準。無疑，獨立學院設置標準的提高，多少緩解了公正性的問題，減少了來自普通民辦高校的抱怨，但是，獨立學院設置標準定得過高，與這類學校的實際辦學情況又相距甚遠。而且，從辦學質量和公益性角度看，反而是不達標的某些獨立學院(如公私混合形式的獨立學院，或者說“校中校”)更適合發展的實際情況和社會需要(陳學飛等，2011)。對于投資者與公立高校合作舉辦的部分獨立學院而言，母體公立大學與投資者之間存在的利益分歧，嚴重影響了學校的發展。

從總體上講，“26號令”頒布至今已經有9年時間，但實際上仍然存在著為數不少未達標的獨立學院。在“26號令”的政策壓力和引導下，一些獨立學院進行了轉設，變為了普通民辦高校。政策本身的問題、獨立學院的觀望姿態以及地方保護主義，都加大了這項政策落實的難度。

(三)分類管理

由于2002年《民辦教育促進法》中“合理回報”的內容難以付諸實施，在2009年開始的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要2010-2020》制定的前期調研階段，有專家學者借鑒國外經驗，提出了將民辦學校區分為營利性組織與非營利性組織(“分類管理”)的設想和建議。其實，這個想法并不是新提出來的，在《民辦教育促進法》制定過程中它就已經是一個重要議題，只是由于“合理回報”的提法占了上風而沒有被采納。在2009年時，這個提法又被重新拿出來，去應對沒有得到解決的問題(Cohen & March，2000)。從道理上講，用“分類管理”這種思路引導和改造中國民辦教育的走向，不僅可以避免之前出現的“合理回報”難以操作的問題，而且有利于將中國民辦教育改造成為純粹的公益事業，使得財政經費可以正當地流向民辦學校，從而有利于進一步消除對民辦教育的歧視。于是，“分類管理”成為規劃綱要制定前期研究的一個亮點，并被寫入專題研究報告。在專題研究報告完成后，教育部有關負責人與民辦教育協會及部分民辦教育辦學者就此內容進行了溝通和交流，征求他們的意見和建議。在交流過程中，雙方的意見分歧很大，民辦學校辦學者從自身利益出發，希望回到落實《民辦教育促進法》促進民辦教育發展的內容上。最后，作為雙方妥協的產物，在《綱要》中以“分類管理改革試點”的形式加以表述。隨后，在浙江等地開展了改革試點工作，但是效果不夠理想，多數民辦學校舉辦者從自利出發，選擇了非營利組織范疇，只有極少數選擇了營利性機構。問題的關鍵還不在于民辦學校辦學者對于機構屬性的選擇，而在于難以對兩類民辦學校的辦學行為進行嚴格的監督和區別對待。在政府監管跟不上的情況下，民辦學校的分類與不分類效果差別不明顯。放在改革試點之外的全國范圍看，民辦學校辦學者在總體形勢不明朗的情況下，自然愿意留在非營利組織的范疇內，以享受稅費減免等優惠待遇，即使想要營利，也不愿冒險去選擇營利性組織這一類型。

在2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要2010-2020》頒布時，國務院又出臺了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》。根據國務院的精神，教育部試圖聯合其他多個部委，出臺一個鼓勵和引導民間資金進入教育領域的政策文件。教育部先后多次召開座談會，組織人員起草和修改政策文件，與其他部委協商政策內容，但是由于新的政策設想與現有的做法相距甚遠，而沒能達成共識。在這種情形下，教育部于2012年發布了《關于鼓勵和引導民間資金積極進入教育領域，促進民辦教育健康發展的實施意見》，在教育部的職權范圍內，對于引進民間資金進入教育領域給出了若干優惠和支持條件。2015年，中央全面深化改革領導小組通過了民辦教育分類管理改革的意見。2015年，修改后的《教育法》將教育“不以營利為目的”的條文刪除，為“分類管理”寫入《民辦教育促進法》掃清了法律上的障礙。2016年4月18日，中央全面深化改革領導小組第二十三次會議審議通過了《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見(試行)》、《民辦學校分類登記實施細則》、《營利性民辦學校監督管理實施細則》。2016年11月7日，全國人大常委會三審通過修改后的《民辦教育促進法》，為營利性和非營利性教育機構并存奠定了法律基礎。2017年9月1日，《民辦教育促進法》正式實施。由于分類管理問題的復雜性，在實施方式上采取了“一省一規，一校一策”的指導思想。從目前的情況看，地方上仍存在著觀望的心態。

二、研究問題的提出

在中國民辦教育發展過程中，雖然政策制定往往滯后于實踐活動，并且有些政策效果并不明顯，但是人們仍然對國家制定的法規和政策寄予厚望。由于民辦教育是公立教育體制之外的新生事物，政策制定涉及調整既有制度和新生利益群體之間的復雜關系，所以常常表現得矛盾集中，分歧明顯，過程曲折。在民辦教育法律和政策的制定過程中，上述三個典型案例，一直為相關人士所不滿。從上述案例描述中，我們提煉出以下幾個研究問題。

第一，2002年全國人大通過了《民辦教育促進法》，將當時難以明確操作的“合理回報”交給國務院制定實施細則，但是直至2016年底新修改的《民辦教育促進法》通過之前，仍然沒有見到下文。為什么會出現這種情況？

第二，針對獨立學院中的“亂象”以及獨立學院對于普通民辦高校的影響，教育部于2008年出臺了《獨立學院設置與管理辦法》，要求在五年之內，所有獨立學院都要達到規定的辦學要求，包括要至少有500畝土地的獨立校園，要有投資方等。但是，由于實現難度大，雖然政策規定的時間節點已過，卻仍未見教育行政部門嚴格執行。為什么政策制定者不能有效地履行其做出的規定？

第三，2010年，國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要2010-2020》指出，要對民辦教育試行“分類管理”改革試點。國務院于同一年公布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》。根據國務院的精神，教育部擬與國務院下屬的其他幾個部委聯合出臺一個針對教育領域的相關政策，并借機將“分類管理”的精神融入其中，重點扶持非營利性民辦教育機構。但是，由于部委之間各執其政，聯合文件難以形成，教育部不得不于2012年單獨發布了《關于鼓勵和引導民間資金積極進入教育領域，促進民辦教育健康發展的實施意見》。為什么不同政府部門之間難以協調制定出統一的政策？

綜上所述，三個問題都不同程度地反映了民辦教育政策制定過程中存在的一個問題，就是舊規則持久地發揮作用造成新政策遲遲不能落實和執行。如何從理論上對上述現象做出解釋和討論呢？

三、理論解釋

民辦教育政策制定是公共政策制定的一個具體方面。對于上面三個案例所反映出來的現象進行理論解釋，側重于從共性角度出發，將民辦教育政策制定過程視為公共政策制定的一個具體表現，尋找相同或相似的解釋邏輯。因此，可以采用公共政策的相關理論，對于民辦教育政策問題加以分析和解釋。對于上面三個案例，從現實角度看，法律和政策的推進不利、相互掣肘，是我們所不愿意看到的。但是，從理論角度看，上面的看法緣于特定的理論視角，如果變換一下看問題的理論視角，則有可能對上述問題產生新的理解，即在討論這些所謂“不合理”現象的過程中，解釋其在特定條件下可以被理解的合理性的一面。下面，從“有限理性”(bounded rationality)這個基本觀點出發，對相關的理論進行分析。

我們可以從決策理論角度討論政策制定問題。簡單情形下的決策容易做出；相反，復雜情形下的決策則難以做出。具體地說，在簡單情形下，決策者可以通過理性方式，處理好目標和手段之間的關系；而在復雜情形下，決策者無法發揮其充分的理性官能，不得不退而求其次，按照“滿意原則”而非“最佳原則”進行決策(西蒙，1988；布勞 & 梅耶，2001)。顯然，我們上面陳述的三個民辦教育政策案例都屬于復雜決策，目標不明確，牽扯的利益關系多樣，政策受眾價值偏好不一致，政策效果不易評價。

根據不同情形下的決策特征，學者們將決策區分為理性決策模式和有限理性決策模式(周雪光，2004)。所謂理性決策，是將決策過程抽象為如下過程，即目標是明確的，決策者可以獲得所有可能的備選方案，并且具備比較各種備選方案成本效益的充分信息，具有有效地處理充分信息的能力，從而能選擇出最佳的決策方案。與之不同，有限理性決策模式則勾畫出與上述條件不相符合的決策情形(西蒙，1988；馬奇，2007；周雪光，2003)。上面列舉的三種情況，正是有限理性決策的具體表現形式。

政策制定者是我們的研究對象。政策一般由國家行政機構制定。我們可以將國家視為一個科層體系，其運行主要依靠權力和命令。科層制具有提高效率的一面，也有降低效率的一面。“科層制一旦建立，便總是運用其權力維護其地位，而不是促進變遷與革新。”(布勞，梅耶，2001)科層制意味著絕對保守與靜止，西方意義上的科層制抵制突變，傾向于漸變(布勞，梅耶，2001)。我國民辦教育相關法律和政策要么由全國人大制定，要么由國務院及其教育行政部門制定，而民辦教育法律和政策的執行，則主要通過行政系統完成。

在上述分類的基礎上，學者又從決策者構成的角度出發，進一步將決策區分為三種具體的模式，它們分別是：理性行動體模式、組織行為模式和政府政治模式(艾莉森，澤利科，2015)。理性行動體模式將政府視為一個行為協調一致、有目的的整體，認為它可以按照最優標準進行決策。組織行為模式將政府視為一個半獨立的松散聯盟，這個聯盟根據各自的標準運作程序進行決策，因而使得過于理想的政策目標難以實現(艾莉森，澤利科，2015)。對于科層制內的操作人員而言，決策是由于遵循規則和實現身份而產生的(馬奇，2007)。政府政治模式將政府決策視為一個開放的、多個團體參與其中并且相互博弈的過程。在民主力量的作用下，政策制定過程越來越傾向于采取一種開放式的過程，吸收不同利益團體的人員參與并發表意見。綜上所述，在組織行為模式和政府政治模式視域中，作為政策制定者的國家或者政府并不是一個統一的整體，而是一個“碎片化”的離散體，政治邏輯和行政邏輯都會作用于政策制定過程。在現實中，與理性行動體模式相比，組織行為模式和政府政治模式是更常見的。

上述我國民辦教育政策的三個典型案例，都超越了理性行動體模式的解釋范圍，適合用組織行為模式和政府政治模式進行分析和解釋。無論是合理回報、獨立學院還是分類管理，都有多方團體的參與。《民辦教育促進法》的制定過程涉及多方利益關系，既有公共利益，也有個體利益，符合政治模式所描述的決策情形。④而《民辦教育促進法》中的“合理回報”內容難以落實，則主要是由于人大與政府部門、政府部門之間協調和配合不適造成的，符合組織行為模式所描述的情形。獨立學院政策雖然是由教育部制定的，但是其實施涉及其他政府部門，如國有資產管理部門、財政部門、土地部門、勞動人事部門等，這也符合組織行為模式所描述的決策情形。與之相似，《規劃綱要》中“分類管理”精神的落實，也涉及多個政府部門，符合組織行為模式所描述的決策情形。在組織行為模式和政府政治模式視域下，合理回報、獨立學院和分類管理中出現的決策懸而未決、推進不利等現象，可以被政府部門之間的掣肘關系解釋為一種自然結果。下面，將分別予以詳細闡述。

《民辦教育促進法》的制定過程是一個多方參與的過程，既有全國人大教科文衛專門委員會、法制工作委員會，也有國務院下屬的法制辦公室、教育部等(葉齊煉，2012)。在立法歷經數年沒有通過的情況下，如果該立法不能在本屆人大通過，就意味著它將在下一屆人大重新開始立法程序。在時間約束條件下，立法通過本身就變成了一個目的。全國人大常委會委員長通過做工作促使該法通過了人大常委會的表決，但是其中隱含的問題卻沒有得到解決。于是，國務院又制定了相應的實施條例。國務院的運行，建立在執行現有法律和法規的基礎上。要執行一個與現行法律、法規準則不同的新法律，首先要求改變既有法律和法規體系，而這又是難以實現的。于是，我們看到既有規則繼續發揮作用，并且具有很大的慣性，從而阻礙了新法律的推行。“合理回報”難以落實就屬于這種情況，因為在稅務部門看來，只有營利和非營利兩種商業行為，要么免稅，要么征稅，非此即彼。而“合理回報”從某種意義上看，是介于上述情形之間的模糊處理方式，稅務部門難以操作。教育部門、審計部門和財政部門也同樣難以執行，因為它們都沒有準確地掌握民辦學校運行的經濟和財務狀況，而這又是實施“合理回報”的基礎和核心。在此基礎之上制定出來的法律條文，就難以落到實處。

對于獨立學院相關政策而言，政策制定者——政府也同樣不是一個統一體，而是一個松散聯盟。政府部門之間的溝通和協調對于獨立學院政策的落實顯得十分關鍵。比如，獨立學院要實現資產過戶，就需要繳納一定比例的費用，教育部無權免除此項費用，但教育部可能是在沒有預計到此種問題的情況下制定出了獨立學院的相關政策。因此，執行中遇到的問題是非預期的，要解決它就需要與資產管理部門協商，而資產管理部門需要執行既有的規則，不能隨意免除資產過戶費。再如，按規定獨立學院至少占地500畝，要達到這個標準，需要得到獨立學院所在省的土地管理部門配合才行，對于位于省會城市的獨立學院而言，土地短缺和價格高無疑增加了達到這一標準的難度。另外，地方政府與獨立學院關系更近，獨立學院有利于地方的招生，地方政府同情獨立學院的辦學境遇，所以地方政府有庇護獨立學院的傾向，常常對中央政府頒布的政策采取觀望的態度，這也是造成教育部政策難以落實的一個原因(彭華安，2013)。

對于民辦教育的“分類管理”政策而言，教育部從2010年開始就擬協同其他幾個部委，根據國務院的精神，共同制定吸引民間資金進入教育領域的政策。為此，教育部多次召集由多個中央部委負責人參加的溝通和工作會議，涉及稅務、土地規劃、財政、民政等部門。⑤但是，不同部委有不同的運行規則。過去的行政規則不廢除，“分類管理”這個新規則就難以有用武之地。同樣作為國務院下屬的職能部門，教育部難以協調其他部委的工作。這個事例再次證明了，上位的法律和政策精神，在落實過程中會遇到意想不到的具體問題，科層制及其既有規則體系某種意義上構成了新政策制定和實施的障礙。

四、結語

我國民辦教育是公立教育體制外的產物，如果從改革開放開始算起，它僅有三十多年的發展歷史。如同其他公共政策一樣，民辦教育政策的制定具有“劇變”(而非“漸變”)和“理想導向型”(而非“問題導向型”)的特點。這容易使新政策與現實之間產生較大的差距。本文描述的民辦教育政策制定過程中的合理回報、獨立學院和分類管理三個典型案例，其政策出發點和目標都比較理想化。“合理回報”這一提法看似巧妙卻難以實現，“獨立學院”政策試圖折中處理公立高校與私營投資者之間的復雜利益關系也沒明顯效果，“分類管理”的設計方案借鑒發達國家多年形成的慣例但與我國現實相去甚遠。

民辦教育政策的一個特點是，其制定和執行往往要涉及多個利益團體和多個政府部門，甚至要調整業已存在的法規和制度。在同一個政府部門內部容易達成共識，形成統一的規則；相反，當政策制定涉及多個政府部門，特別是在缺少統一權威的情況下，政府的組織統一性常常被“有組織的無政府”屬性所替代。另外，既有規則就像是一個巨大的網絡，具有很大的慣性。當新政策的推動力小于舊政策的阻力時，新政策就會變得難以推行。民辦教育政策的制定和落實涉及教育部門之外的許多其他部門，如稅務、財政、國土資源、民政、審計等，在科層體制下，教育部難以單方面推進某一項涉及多部門的教育政策的落實。上述情況說明，對于我國民辦教育政策的分析，不太適用于理性行動體模式；相反，組織行為模式和政府政治模式具有較強的解釋力。

以往的一些文獻將科層制與保守性武斷地聯系在一起，這種論斷雖然不錯，但是可以做進一步的討論。對于后發外生型的中國而言，政策變革常常是由官方提出的，而且每一項政策的改革都追求新意和亮點，因此，政府有時不僅不保守，反而是變革的積極推動者。但是，我們也常常發現，政府頒布的政策的新意和亮點并不能完全兌現，其實現程度是打折扣的，甚至出現政策失靈的情況。這些情況往往是由科層組織運行狀況不良造成的，科層組織內部的慣性和阻力，阻礙了新政策的實施及其效果的體現。因此，討論科層制的保守性特點，要區分意圖與運行結果，顯然政府的改革意圖是一回事，改革效果又是另外一回事。

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注釋：

①根據《2002年中國民辦教育綠皮書》中原始數據計算得到。

②在《民辦教育促進法》“扶持與獎勵”一章第51條中規定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定。”

③教育部網站：http://www.edu.cn/tjsj_9330/，2016年7月6日。

④在我國，2008年成立的民辦教育協會，除了扮演行業協會的角色外，在某種意義上，也扮演著一種利益代言人的角色(Cai & Yan, 2011)。教育部在制定與民辦教育相關的政策時，經常要征求該協會的意見,其意見也影響著民辦教育政策的部分內容。

⑤本人曾經參與相關文件的起草工作，前后參加過若干次教育部召集的由多個部委人員參加的工作會議，聽取各個部委負責人的意見。該項政策起草工作歷時幾年，幾易其稿。但是，最后仍然沒有取得實質性的共識。

10.16382/j.cnki.1000-5560.2017.06.002

2015年度國家社科基金教育學重點項目“民辦院校辦學體制與發展政策研究”(編號：AFA150012)。

(責任編輯胡巖)