我國民辦教育治理制度：變革與創新*

董 圣 足

(上海市教育科學研究院民辦教育研究所，上海 200032)

我國民辦教育治理制度：變革與創新*

董 圣 足

(上海市教育科學研究院民辦教育研究所，上海 200032)

經過近四十年改革發展，我國民辦教育治理制度得以逐步完善。實踐表明，各級各類民辦教育機構的成長壯大，與民辦學校內外部治理制度的變革緊密相關。當前和今后一個時期，民辦教育治理制度創新，將主要圍繞分類管理改革、政府職能轉變和法人制度建設三大主題展開。其中，推進分類管理，是完善頂層制度設計的重大舉措；轉變政府職能，是激發辦學主體活力的重要保障；健全法人制度，是實現民辦院校善治的關鍵所在。

民辦教育；治理制度；分類管理；政府職能；法人制度

自上世紀八十年代以來，歷經再生與重整，我國民辦教育從少到多、從小到大、從弱到強，已經成為教育事業的重要組成部分和重要增長點，被認為是“改革開放的一項標志性成果”。實踐表明，民辦教育之所以能得到健康發展，與其治理制度的變革與創新緊密相關。從早期的無為而治、放任自流，到九十年代初中期的有限開放、重在管制,再到1997年《社會力量辦學條例》提出“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的十六字方針，民辦教育在治理制度的不斷變革中得以逐步興起。2003年前后《民辦教育促進法》及其實施條例的頒布實施，則促使我國各級各類民辦教育走上了發展快車道。當前，教育法律的一攬子修訂完成，以及國家層面系列規范性文件的集中出臺，標志著民辦教育治理制度的日益完善，我國民辦教育必將在新的歷史起點上開創新的發展空間。縱觀民辦教育治理制度變革的歷程及趨勢可以發現，其核心主題聚焦在推行分類管理、轉變政府職能、健全法人制度三大方面，其中，遵循的基本邏輯則是夯實法治構架、實現政府善治和推動學校自治。

一、推行分類管理：夯實民辦教育法治構架

所謂“分類管理”，是指為更好促進和規范民辦教育發展，對經批準成立或注冊登記的各級各類民辦學校(含培訓教育機構)，按是否要求取得辦學收益，在立法上劃分為營利性法人和非營利性法人兩大類型，在行政管理上實行不同的規制措施，并對兩類學校采取有差別的扶持政策(全國人大常委會，2016)。①

(一)分類管理：破解民辦學校發展瓶頸

我國民辦教育是在舊有體制的夾縫中零星、松散式地生長起來的，從其誕生始，就面臨著身份的合法性問題。在很長一段時間，由于沒有相應的法律法規可以依循，民辦學校法人類屬問題一直懸而未決。因為，按照1986年《民法通則》的規定，法人類型只有企業法人、機關法人、事業單位和社會團體法人四種，而從相關法理分析看，民辦學校不屬于這四類法人中的任何一類。首先，未修改前的《教育法》規定，“任何組織和個人都不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”，民辦學校當然不能是以營利為目的的企業法人。其次，民辦學校不具有“公務法人”的任何特征，不是“主要從事國家行政管理活動”的組織，顯然不在機關法人之列。再次，民辦學校也不具備“事業單位”的基本特征，因為按《事業單位登記管理暫行條例》規定，事業單位“是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織”(董圣足，2010)。最后，根據《社會團體登記管理條例》的概念界定，雖有極少數民辦學校具備“社會團體”的部分特征，但顯然不能將其整體歸類為社會團體。

雖然《民辦教育促進法》明確規定“民辦學校應當具備法人條件”，而民辦學校究竟是何種類型的“法人”，卻很難在《民法通則》里找到相應答案。直到1998 年國務院頒布《民辦非企業單位登記管理暫行條例》并首次提出“民辦非企業單位”概念，這種尷尬的局面才得到一定改觀(董圣足，2010)。按照該條例的定義，“民辦非企業單位，是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的組織”。據此，教育領域的各種民辦學校如果具備了《民法通則》所規定的法人設立條件，并且從事學歷教育、文化補習、自考助學和學前教育等非營利性活動，則可經業務主管部門行政許可，在法人登記機關注冊為民辦非企業單位法人，從而獲得法人主體資格(李俊飛，2005)。

通過行政法規，將民辦學校歸類為民辦非企業單位法人，雖然對避免學校盲目發展、加強政府統一管理有利，但也產生了一系列問題和矛盾，造成了民辦學校與公辦學校兩類學校法人地位事實上的不平等，從而導致《民辦教育促進法》有關“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”的規定難以真正落實。同時，將所有民辦學校都歸入“非營利法人”，還制約了社會力量出資辦學的熱情，抑制了我國民辦教育的更大發展(董圣足，2008)。

其一，雖然名義上是“民辦非企業單位”，但在現實當中民辦學校則往往被當作企業對待，在校園用地、基本建設、信貸融資和稅收減免等方面，很難也很少能夠享受到與公辦學校同等的優惠政策。這不僅加重了民辦學校的經濟負擔，增加了其運行成本，也在很大程度上挫傷了舉辦者的辦學積極性。

其二，學校法人屬性不清，還導致民辦學校教師身份不明、待遇不公，影響了民辦學校的師資隊伍建設。

其三，現有定位下，民辦學校產權制度缺損，缺少對投資者權益的有效保護，也制約了更多社會資源轉化為教育資源。舊《民辦教育促進法》未對學校剩余財產的處理做出明確、具體規定，只是說“按照有關法律、行政法規處理”，這導致民辦學校舉辦者(出資人)對投入學校資產的最終歸屬產生了疑慮，加上政策層面遲遲未能出臺具有可操作性的具體辦法，使得舉辦者投資辦學的信心和熱情受到很大影響。

其四，現有民辦學校的法人定位，既將民辦學校納入形式上的“非營利法人”序列，又允許出資者從辦學結余中獲取合理回報，而且對于舉辦主體的規定很模糊，這造成了行政管理上的混亂。譬如，舊《民辦教育促進法》規定“捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優惠政策”，而實際上稅務部門則按《企業所得稅條例》要求民辦學校繳納所得稅。

(二)分類管理：從“四分法”到“兩分法”

在2016年11月7日《民辦教育促進法》修訂完成之前，對民辦學校能不能、要不要以及怎樣進行法人分類，各界人士眾說紛紜、莫衷一是。在2002年《民辦教育促進法》出臺前后，一種意見認為，鑒于我國是社會主義國家，而且教育事業具有很強的公益屬性，故不應在立法上允許營利性學校存在，也即所有民辦學校都應是完全非營利法人。另一種意見認為，鑒于我國正處于并將長期處于社會主義初級階段以及“窮國辦大教育”的基本國情，不僅要大力支持社會捐資辦學，也應積極鼓勵各類營利性教育機構的發展。囿于當時的現實條件、認識水平、立法資源等因素的制約，先后經全國人大常委會四次會議審議才于2002年12月28日獲得通過的《民辦教育促進法》，最終在民辦學校法人分類問題上采取了折中辦法，即在該法總則里確立民辦教育也是社會主義公益性事業，在此前提下，將民辦學校細分為捐資舉辦、出資舉辦且不要求經濟回報、出資舉辦但要求取得合理回報的民辦學校，以及在工商行政部門登記注冊的經營性培訓教育機構等四種類型。這就是所謂的“四分法”。

然而，由于對民辦教育的所謂“四分法”及其相關政策設計與現行法律法規及行政規章之間，缺乏銜接配套，存在諸多不一致、不協調之處，在《民辦教育促進法》頒布施行十多年來的實踐中，并未得到各級政府相關部門的普遍認同和自覺遵循，這也導致該法的一些規定形同虛設，缺少強制力和執行力。為此，在廣泛協商和多方論證基礎上，為了破解民辦教育改革發展中的重重障礙，國家相關部門提出要探索實施營利性和非營利性民辦學校的分類管理。這就是所謂的“兩分法”。對此，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》專門做出部署，提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”；而隨后發布的《國家教育事業發展第十二個五年規劃》進一步明確，要“逐步建立民辦學校分類管理制度”，按照“學校自愿選擇、政府分類管理”原則，開展營利性和非營利性民辦學校分類管理試點，逐步建立分類管理制度和監管機制。

2011年初以來，配合營利性與非營利性民辦學校分類管理改革試點的推進，國家有關部門啟動了教育法律的一攬子修訂工作。②幾經周折和反復，2015年12月27日召開的全國人大常委會第十八次會議先期審議通過了《教育法》和《高等教育法》修訂案，取消了對于舉辦營利性學校的禁止性規定。雖然《民辦教育促進法》修訂案(草案)由于各方面意見分歧較大沒能在這次會議上付諸表決，但這已為探索營利性與非營利性民辦學校分類管理掃清了最大障礙(全國人大常委會，2015)。之后，2016年3月十二屆全國人大四次會議審議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》也提出，“建立分類管理、差異化扶持的政策體系，鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務”。而2016年4月18日中央深化改革領導小組第二十三次會議，則審議通過了《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》(中央全面深化改革領導小組，2016)。據此，《教育部2016年工作要點》(教政法〔2016〕6號)再次明確提出：“推進民辦教育分類改革……有序實施民辦學校分類管理。”(教育部，2016)幾經波折，根據中共中央有關對民辦學校實施分類管理改革的精神，十二屆全國人大常委會第二十四次會議最終于2016年11月7日審議通過了《關于對<中華人民共和國民辦教育促進法>進行修改的決定》(以下簡稱“新法”)，從法律層面明確了營利性與非營利性民辦學校的分類標準，確立了兩類學校各自適用的政策體系。隨后，國務院于2016年12月29日印發《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》(以下簡稱“若干意見”)。與新法及若干意見相配套，2016年12月30日，教育部等五部委頒布了《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》。至此，國家層面對民辦學校實施分類管理的大局落定，方向更加明確，路徑逐步清晰。

(三)積極穩妥推進民辦學校分類管理

按照新法第十九條規定，“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理。”同時，新法新政本著優先鼓勵和重點支持非營利辦學的原則，對非營利性民辦學校作了更為有利的政策安排。這既符合國際慣例，也體現了國家層面的價值導向。

對民辦學校實施營利性與非營利性分類管理，無疑是我國民辦教育宏觀治理上的一次重大創新，同時又是一項極為復雜的系統工程，牽涉到方方面面的利益調整和制度重構。圍繞著營利性和非營利性民辦學校分類管理改革，根據國家層面的授權和要求，當前各地正在緊鑼密鼓進行深入調查研究，以期在2017年9月1日新法生效前后，制定出臺省級層面的實施意見及相關配套措施。從我國基本國情出發，出于更好吸引社會力量辦學、促進民辦教育健康發展的考量，當前和今后一個時期，各地在制定相關配套制度、實施民辦學校分類管理時，需要正確把握并妥善處理以下五大方面問題。

其一，存量學校產權界定及其歸屬問題。產權問題事關舉辦者(出資人)的核心利益，需要謹慎處置。根據新法授權，各地在研究制定現有民辦學校終止清算剩余財產的補償獎勵辦法時，應緊密結合現階段具體國情，綜合考慮初始出資、資產增值及行業屬性等多種因素，作出既有利穩定又有利發展的規定，以保護和調動舉辦者的辦學積極性。與此同時，應在建立最低注冊資本金及風險保證金制度的前提下，借鑒民辦醫療和養老機構分類管理改革的做法及經驗，在非營利性民辦學校存續期間，允許非營利性學校以“融資租賃”、BOT等方式，適當租賃(借入)部分土地、校舍、設備以及必要的流動資金，降低辦學成本，提高辦學效益(董圣足，2017)。

其二，兩類學校配套政策及適用問題。在制度層面，對于營利性和非營利性民辦學校要一視同仁，都應有鼓勵措施，當然政策可以各有側重。就目前情況看，相關法律規定及政策文本，對于非營利民辦學校政策問題作了較為清晰的規定，有利于促進真正非營利民辦學校的發展，而對于營利性民辦學校的鼓勵措施則需要進一步明確和具體化。如按現行稅收政策，營利性學校完全按企業標準納稅，則未來稅負將相當沉重；而營利性學校的建設用地，如果完全采取“招拍掛”方式取得，也將導致辦學成本大幅攀升。對此，各地在制定配套制度時應有具體回應并作出恰當安排。

其三，行業準入及退出問題。總體上看，宏觀政策更多是鼓勵和引導民辦學校走非營利性辦學道路。這個方向是對的，必須堅持。但是，無論從“法無禁止皆可為”角度講，還是從現實教育服務供需情況看，在大力鼓勵和扶持非營利性學校優先發展的同時，還應該開放相應領域，允許并鼓勵營利性民辦學校適度發展，給予其合理的生存空間。考慮到特殊國情，不論舉辦者是否主張辦學收益，對于修法前成立的民辦學校，依據法律規定程序，還應準許其進行舉辦者變更、資產置換乃至啟動終止清算，以促進要素流動，盤活教育資源。

其四，學校治理及控制問題。教育是育人的活動，教育服務是一類特殊的“商品”。對各級各類民辦學校的舉辦及運營，都不能放任自流，而應建立起相應的行政監管措施。為此，不同于一般工商企業登記注冊實行“先照后證”制度，對各級各類民辦學校包括培訓教育機構的設立，則應依法實行前置行政許可制度，也即“先證后照”。同時，在充分保障學校依法自主辦學的前提下，相關政府部門要切實加強民辦學校辦學活動的有效監管，完善民辦教育質量評估督導制度，建立健全民辦學校危機預警及干預機制，最大程度規避并管控好可能出現的各類辦學風險。

其五，存量學校的轉設及過渡問題。我國地區差別很大，各地民辦教育發展階段、特點、水平各不相同，很難用一把“尺子”加以統一規范和調整，因此，對民辦學校實施分類管理也不能搞齊步走、一刀切。在營利性與非營利性民辦學校分類轉設問題上，應按“新校新辦法，老校老辦法”原則，在法律授權下，允許存量學校實施長期過渡(一般以5年-10年為宜)。在民辦學校法人類型選擇上，應充分尊重舉辦者意愿，并盡可能簡化相應的轉設程序，最大程度降低制度性交易成本。此外，有條件的地區還可對現有部分存量學校，實施政府(國企)贖買制度，探索混合所有制辦學，嘗試建立教育資產信托制度(基金會)。

二、轉變政府職能：建構民辦教育良治生態

按照十八屆三中全會的總體部署，近期以來，各級教育行政部門致力于推進教育治理體系和治理能力的現代化，根據教育發展的自身規律和教育現代化的基本要求，以構建政府、學校、社會新型關系為核心，以推進管辦評分離為基本要求，以轉變政府職能為突破口，著力建立系統完備、科學規范、運行有效的教育制度體系。政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的教育治理格局初步形成，民辦教育宏觀治理正朝著“權力清單”、“責任清單”和“負面清單”的方向穩步邁進。

(一)民辦教育外部治理取得的進步

1．政府行政管理職能有效轉變

隨著各級政府自身改革步伐的加快，在教育事務上，相關部門在切實履行統籌規劃、政策引導、監督管理和提供公共服務職責的同時，不斷樹立服務意識，切實改進管理方式，逐步完善監管機制，已從以往直接管理學校的單一方式，向綜合應用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施等多種方式轉變，不同程度精簡了對包括民辦學校在內的各級各類學校的行政審批事項，切實減少了對學校微觀事務諸多不必要的行政干預。譬如，對于專科層次民辦高等學校的設置，國家教育行政部門多年前已授權省一級人民政府審批；民辦學校校長的任職，也已由原來的核準制改為備案制；民辦院校冠名更加自由、自主，不再要求校名必須加上“民辦”二字。此外，相關部門還取消了設立民辦本科學校資產審計項目，不再要求申請人提供資產審計報告；同時，許多針對民辦學校的歧視性政策和不合理的檢查評比活動等，也得到了較好清理。尤為可喜的是，各級政府都空前重視民辦教育的改革與發展，民辦教育事業被視為教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量，被自覺納入到了國家及地方經濟社會發展規劃和教育事業發展規劃，各種針對民辦教育的鼓勵和扶持措施也不斷涌現。

2．民辦學校自主辦學得到更大保障

各級教育行政部門在切實轉變宏觀管理職能的同時，進一步落實和擴大了民辦院校的辦學自主權。目前，民辦高校按照國家法律法規和宏觀政策，能夠比較自主地開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務，相對自主地設置和調整學科、專業。其中，民辦高職院校在自主設置和調整專業方面的權限顯著增加，專業方向可由學校自行確定，無需備案或審批。各級各類民辦學校都能自主制定學校規劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產和經費。民辦高中階段學校在辦學模式、育人方式、資源配置、人事管理、合作辦學、社區服務等方面的自主權也有所擴大。此外，《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》和《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》都明確規定，“營利性民辦學校收費實行自主定價，非營利性民辦學校收費政策由地方政府按照市場化方向根據當地實際情況確定”。據此，已有湖北、江西、山東、貴州、湖南、上海、江蘇、陜西、云南等十多個省市，全面或部分放開了對民辦院校的收費管制。所有這些，都為民辦學校面向市場、靈活經營、創新發展創造了寬松環境。

(二)民辦教育外部治理存在的問題

1．現有宏觀管理體制不夠靈活

盡管政府相關部門在職能轉變上開展了不少工作并取得了一定成效，但相比于民辦學校的實際訴求及發展需要，現有教育管理體制和行政管理方式，仍有許多不適應之處，仍不同程度存在“越位、錯位、缺位”現象，這制約了民辦學校優勢和活力的發揮。現行的具有典型計劃經濟特征的教育權力體制，過分強調政府對教育的控制，因而對教育事業的管理主要表現為一種以命令與服從為主要特征的高度集權方式(勞凱聲，劉復興等，2003)。各級政府及其相關部門，幾乎包攬了絕大部分本應由社會或學校來承擔的事務，而在一些需要政府統籌協調和出面解決的問題上(如制度供給、規則制定、秩序維護和服務提供等)，則又存在政府職能缺位和不作為的情況。一些政府部門受舊有觀念和傳統思維影響，仍沿襲公辦教育管理方式，將民辦學校視同政府部門的附屬機構，而不是平等的市場行為主體，缺少相應的協商對話機制和互動合作平臺。不少地方政府部門對于民辦學校的管理，很多時候仍停留于直接指揮和行政命令，并沒有很好地轉到宏觀調控、間接管理上來，也較少使用法律、經濟、市場等手段。

2．政府部門放權力度有待增強

在自主招生上，雖然教育部依據《民辦教育促進法實施條例》的規定，曾專門發文要求各地不得對民辦學校跨區域招生設置障礙③，然而不少地方對義務教育階段的民辦學校仍依照公辦學校管理方式，統一下達招生計劃、確定生源比例、劃定招生范圍、規定錄取標準。在收費定價上，目前真正放開民辦學校收費管制的地方仍然偏少，一些地方民辦學校的收費標準多年維持不變，而且很少體現市場導向、優質優價的原則。在專業設置上，目前多數民辦學校的專業設置仍與公辦學校執行同一標準，不能超越教育部門統一制定的專業目錄范疇；更有甚者，在民辦職業院校專業課程設置上，一些地方沒有很好執行“備案制”，還存在變相審批現象。在合作辦學上，相關部門對民辦學校在中外合作辦學和引進國際課程等事項的審批與管理上，門檻過高、要求過嚴、限制過多，與公辦學校相比，民辦學校獲批的難度更大、周期更長、概率更低。

3．社會參與程度仍然十分有限

長期以來，在教育治理尤其是在民辦教育治理上，基本上都是政府一家在唱“獨角戲”，各類行業協會、中介組織以及其他社會力量在教育決策、教育管理和教育服務等方面，所能參與的程度及所能發揮的作用十分有限，這在一定程度上影響了民辦教育的更大發展。目前全國各地專門為民辦教育服務的中介組織少之又少，而且僅有的教育中介組織功能也很不健全，普遍存在以下問題：一是中介組織主體單一，多數為教育行政機關或事業單位所創辦，其獨立性、公正性受到影響；二是中介組織人員素質不高，不少未達到規定資質要求，且兼職及退休人員過多，導致專業性不強；三是社會信譽不高，一些中介組織功能有限，作用不明顯，服務水平和質量參差不齊，社會認可度偏低；四是法規不健全，造成教育中介組織性質及地位不甚明確，日常運行行為不夠規范。

(三)創新民辦教育宏觀治理方式

1．堅持市場先導與適度管制相結合

本著“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”相結合的原則，各級政府要加快制定“負面清單”，逐步開放準入領域，適度放松市場管制，以更好地激發各類市場主體辦學的積極性、能動性，增強各類教育資源配置的針對性、有效性。但凡市場這只“無形的手”能夠有效發揮作用的地方，政府這只“有形的手”就不能伸得太長，要盡可能防止和杜絕越位、錯位現象。同時，要以恰當的方式方法，在恰當的時間地點，管好、管對應該由政府管理的事務，做好“補臺”和“堵漏”工作。其一，全面做好民辦教育發展規劃、辦學條件、質量標準等制訂工作，與公辦教育統籌考慮、同步落實。其二，在義務教育階段等基本公共服務領域，切實履行好政府對民辦教育的投入扶持責任，建立健全政府補貼、購買服務、學生貸款、基金激勵、捐資獎勵等制度。其三，針對民辦教育發展中存在的諸多失范行為，建立起必要的規范化管理制度，明確工作分工，確保監管到位。

2．全面落實民辦學校辦學自主權

總的原則應該是，凡是學校自主自治范圍的事項，都應放權、還權于學校。具體而言，在收費定價方面，放松對各級各類民辦學校學費標準的管制，逐步由市場自行調節；考慮到一些學段可能存在資源供給不足和“行業寡頭壟斷”現象(如學前教育)，可輔以必要的政府指導價管理；對營利性民辦學校則應隨行就市，允許其自主確定收費標準。在招生管理方面，允許民辦學校與所在地公辦學校同期面向社會自主招生，對于一些優質學校甚至可以允許提前招生，相關部門及轄區不應對民辦學校跨區域招生設置障礙；支持民辦高校參與高等學校招生改革試點，并視生源情況調整招生批次，在核定的辦學規模內自主確定招生范圍和年度招生計劃。在專業設置方面，進一步擴大民辦高校和中等職業學校專業設置權，鼓勵和支持學校按照區域產業發展需求，突破專業目錄，自主設置和調整學科專業。在合作辦學方面，適當降低門檻，鼓勵和支持民辦學校多渠道引進國外優質教育資源，包括引進國際教師、開設國際課程、研發雙語教材等，優先審批民辦院校與境外院校的合作辦學項目。

3．加快培植社會組織及中介力量

在加快推進政府機構改革和職能轉變，深入厘清“權力清單”和“責任清單”，進一步上移民辦教育管理重心的同時，將一些不該管、管不好的事項逐步轉移出去，賦權或讓渡給行業協會等社會組織。如，對民辦學校審批標準的制定、辦學資質的審核、辦學質量的評估以及對學校的分等評級等專業性很強的工作，可以也應該交由獨立的中介機構來承擔。借鑒國外經驗，聯系我國實際，今后要重點加強三類教育中介組織建設。一是研究咨詢型中介組織。主要功能是為教育決策提供服務，接受政府或學校委托開展辦學狀況調研，對民辦學校的設立組織評議工作，提出咨詢意見。二是鑒證型中介組織。主要功能是評價教育機構或個體是否達到既定標準，并授予合格機構或個體鑒證證明，可按相關規定并接受委托，制定民辦學校鑒定與評估標準，開展具體評鑒工作。三是行業協會型中介組織。主要功能是通過制定同業守則，促進行業自我協調、自我約束和自我管理，致力于解決學校的共性問題，避免彼此惡性競爭，維護行業共同利益(胡衛，2000；丁笑炯，2005)。

三、健全法人制度：提升民辦學校自治水平

世界私立教育的發展經驗表明，構建起一套完備的學校法人制度，是實現民辦教育良善治理、維系民辦學校穩健運行的關鍵所在和基礎要件。同樣地，要從根本上推動和促進我國民辦教育事業又好又快發展，在改進和完善包括宏觀管理體制在內的民辦教育外部治理制度時，還必須建立健全學校內部法人治理制度，逐步形成由利益相關者多方參與的共同治理局面。

(一)加快民辦學校法人制度建設的必要性

隨著我國民辦教育事業發展進程的不斷推進，各級各類民辦學校的組織形態及內部治理得到了不同程度的改善。從最初個人或家族辦學，到后來多人合作或合資辦學，再到2000年前后大規模興起的企業投資辦學，民辦學校尤其是民辦高校的治理形態也不斷從“人治”走向“法治”，逐步朝著現代學校制度方向演變。但是，從微觀運行角度看，當前我國民辦學校在自身發展及內部治理上，仍然面臨不少問題和矛盾。主要表現在：

其一，辦學行為欠規范。實際中，一些民辦院校在招生宣傳上夸大其詞，在錄取環節上違規操作，在收費項目上不明不白，在教學安排上偷工減料，在就業統計上弄虛作假，在文憑發放上欺騙學生，由此而導致的一些負面事件，已不同程度損害了民辦學校的整體形象，影響了民辦學校的社會聲譽。

其二，組織制度不健全。有的學校董事會形同虛設，舉辦者與辦學者之間矛盾尖銳；有的學校董事會不按章程規定和教育規律行事，不恰當地介入校務當中，造成學校管理混亂；不少民辦學校領導班子年齡老化，學校缺少生機和活力；相當一部分民辦學校法人財產權尚未落實，學校穩定運行缺少保障。

其三，黨的建設不到位。不少民辦學校黨的機構不健全或被虛置化，與董事會、校行政關系不協調，黨組織的政治核心和監督保障作用難以有效發揮，致使有的民辦學校違規違紀辦學，乃至發生一些偏離社會主義辦學方向的錯誤行為。

其四，教師權益無保障。不少民辦學校工會組織薄弱，教職工代表大會等民主管理和民主監督制度形同虛設，這導致教職員工的合法權益得不到有效保障，教職工缺少組織認同感和集體歸屬感，從而造成人心思走、隊伍不穩。

其五，學校發展缺后勁。不少民辦學校缺乏科學規劃，盲目求全求大，定位存在偏差，發展缺少依托，在辦學上搞低水平重復建設，大量舉債、盲目擴張，導致學校債臺高筑、危機四伏、難以為繼。

分析表明，民辦學校之所以存在上述種種問題，與其內部法人治理制度建設滯后有很大關系。由于產權關系不清，法人財產權沒有落實，相當一部分民辦學校在治理結構上以及內部各類權力主體之間，普遍存在“分工不明、關系不順、程序不清”的現象，這導致決策機制不夠健全、執行機制出現扭曲、監督機制嚴重缺位，從而造成不少民辦學校重大決策的盲目性、隨意性，內部管理的無序性、低效性和辦學行為的功利性、短期性。這種狀況，嚴重影響了民辦學校的良性運行和健康發展，已經到了非解決不可的地步。

(二)民辦學校法人治理制度的構建原則

理論上，民辦學校兼具非政府性和公益性雙重特點，公益性使之不同于一般企業，非政府性使之不同于公辦學校。同時，現階段民辦教育主要由民間資本投資舉辦的現實，又決定了我國民辦學校具有不同于西方純粹捐資舉辦的私立學校的諸多特質。因此，在構建我國民辦學校法人治理制度時，既要有效借鑒境外先進經驗，又要堅持從具體國情出發。在中國現實環境下，構建民辦學校法人治理制度，應遵循以下基本原則。

其一，兼顧學校法人特殊屬性的原則。修法后，盡管營利性民辦學校將會獲得一定程度的發展，但從政策導向看，我國民辦學校的主體仍將是非營利性法人。作為以育人為宗旨的特殊法人，民辦學校辦學目標既不同于營利性法人，也不同于一般非營利性法人，必須遵循教育基本規律，突出教師主體性，重視維護廣大受教育者的切身利益。因此，在治理上要強調共同治理，注重各方代表性，正確處理不同利益相關者之間的關系。

其二，保持公益性和市場性相統一的原則。與公辦教育多由政府舉辦和管理不同，民辦教育因應市場而生，在內部治理上強調市場機制，須協調處理好教育活動公益性與經營管理市場性之間的矛盾。因此，非營利民辦學校法人治理制度的建構，毫無疑問首先應當確立公益理念，但同時又要注重發揮自身體制機制優勢，增強市場意識和成本觀念。這是由民辦學校獨特的生存環境所決定的。

其三，維護民辦學校法人人格獨立的原則。沒有獨立的法人人格，就不可能有完善的法人治理結構。民辦學校法人也必須具備一般法人獨立人格的基本元素，即以獨立財產為基礎，冠以獨立的名稱，進行獨立的意思表示，并獨立地承擔民事責任(彭宇文，2006)。構建民辦學校法人治理制度，既要在落實民辦學校法人財產權等要素上下功夫，也要在推進教育管理體制改革、落實學校辦學自主權方面花力氣(后者已在前文詳述)。

其四，強調權力分治及相互制衡的原則。雖然非營利法人治理結構與公司治理結構不盡相同，但其決策權力機構、執行管理機構和監督保障機構一般都必須分設，且決策權、執行權與監督權應該彼此分立并相互制衡。基于此，民辦學校在構建內部法人治理結構時，應凸顯權力分治及相互制衡原則，建立健全自身的決策、執行和監督機制。

其五，堅持自律與他律相結合的原則。他律和自律從不同角度形成對學校辦學活動的監督和制約，二者均不可或缺，且必須有機結合、相互支撐(彭宇文，2006)。對于學校來說，其群體及其個體行為，具有更高自覺性和更強自我約束力。在內部治理上，應更加凸顯內部自律作用，但同時也要積極發揮外部他律作用。基于教育的公益屬性，政府及社會適度加強對民辦學校內部治理活動的監管，不僅是必要的也是可行的。

(三)民辦學校法人治理制度的基本構架

借鑒國外私立學校治理經驗，結合我國民辦學校實際情況，推進民辦學校法人治理制度建設，重點是要建立學校法人產權制度、健全內部法人治理結構、完善法人外部治理環境。就學校層面而言，健全的法人治理制度體系，總體框架應由以下四項制度構成(董圣足，2010)。

1．建立獨立完整的產權制度

擁有獨立完整的財產，是法人之所以為法人的一項基本特征，也是法人存在的前提條件之一。在財產權上，沒有無權利的主體，也沒有無主體的權利。作為具有獨立法人地位的法人，民辦學校要具備獨立享有民事權利、承擔民事義務的能力，就必須在理論上、立法上和實踐中被賦予各種財產權利，包括對各方面投入所形成的學校資產的占有、使用、處分和收益等權能，這些財產權利也即通常所說的法人財產權。這項制度，需要結合民辦學校分類管理的實施和推進，積極穩妥地加以確立。

2．建立民主科學的決策制度

完善學校章程，健全決策機構，優化決策機制，規范決策程序，從而實現決策的民主化、科學化，是完善民辦學校法人治理結構、構建民辦學校法人治理制度的核心內容。理論和實踐表明，建立民主科學的決策制度，重點在于推進民辦學校董事會(或理事會)制度建設，關鍵是要優化人員結構，明確職能權限，完善議事規則，形成一個內外結合、多方參與、程序規范、運行高效的決策體系。其中，尤其要加強民辦學校黨的建設，進一步完善黨組織在學校決策和辦學中的政治保障作用。這是當前和今后一個時期，推進民辦學校內部法人治理制度建設的重點和難點。

3．建立專業高效的執行制度

建立健全董事會(或理事會)領導下的校長負責制，推動校長隊伍職業化發展，提高以校長為核心的行政管理團隊的執行力和戰斗力，是維系民辦學校穩健運行和科學發展的重要載體，也是構建民辦學校法人治理制度的重要內容。在普遍存在“委托—代理”關系的現實條件下，加強民辦學校執行機構的建設，一方面要依法保障校長獨立行使教育教學和行政管理權，另一方面要著力完善校長的激勵與約束機制。在這方面，不能單靠學校舉辦者自身的覺悟，還需借助政府力量和相關規制加以穩步推進。

4．建立多元制衡的監督制度

監督制度的作用，旨在通過逆向控制和行為約束，增強組織自我控制、相互制衡的能力，引導和規范組織行為朝著目標機制指引的方向高效運行。對民辦學校任何權力的配置和運用，也應建立起相應的監督機制。因此，作為法人治理制度不可或缺的重要組成部分，民辦學校監督制度的建立，除了要普遍設置監事會等獨立的內部監督機構外，還要從實際需要出發適時建立起強有力的外部公共問責制。在這點上，相關部門可以探索建立民辦學校獨立監事制度，并進一步完善向民辦院校派駐黨組織負責人兼任政府督導專員制度。

總之，通過多年的理論和實踐探索，我國民辦教育治理制度的變革與創新，已經取得了重要進展、積累了豐富經驗、收到了良好成效。當前和今后一個時期，對民辦學校實施營利性與非營利性分類管理并采取有差別的扶持政策，進一步加快政府宏觀管理職能轉變、全面落實民辦學校辦學自主權，建立健全民辦學校法人治理制度、深入推動現代學校制度建設等一系列重大舉措的實施，會使我國民辦教育內外部制度環境得到更大改善，各級各類民辦學校的辦學活力將會得到更大迸發。

(本文寫作得到了潘奇、劉榮飛、公彥霏等同仁在資料整理、文獻標注和文字校對方面的支持和幫助，特此鳴謝！)

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注釋：

①全國人大常委會法工委公布的《民辦教育促進法》修正案(草案二次審議稿)擬規定：“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學；營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定分配。”

②教育法律一攬子修訂，最早涉及五部法律，即《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》《教師法》和《學位條例》，最終提交全國人大常委會審議的則只剩三部法，也即《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》。

③《教育部關于明確義務教育階段民辦學校招生有關問題的意見》(教政法函〔2013〕15號)強調指出，《義務教育法》的面試入學原則適用于義務教育階段的所有學校，……就近入學原則，不適用于義務教育階段民辦學校招生，民辦學校可以根據自身辦學特色和需要自主、合理設置招生范圍。

10.16382/j.cnki.1000-5560.2017.06.003

國家社會科學基金教育學一般課題“民辦學校分類管理配套制度及過渡措施研究”(課題批準號：BGA160031)。

(責任編輯胡巖)