淺談行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題及對策

董莉莉

摘 要 從2006年開始，中央政府和財政部就提出績效預(yù)算概念。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議頒布了新的《預(yù)算法》，預(yù)算績效管理首次以法律的形式出現(xiàn)在我國公共財政預(yù)算收支要求當(dāng)中，并將其提升到預(yù)算管理的原則之一。各級行政事業(yè)單位高度重視預(yù)算績效管理工作，積極開展探索實踐，取得了初步成效。本文從預(yù)算績效管理的意義、主要內(nèi)容、存在問題等方面進(jìn)行了認(rèn)真研究分析，并結(jié)合我國的實際，對如何完善行政事業(yè)單位績效管理提出了若干對策、建議。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 預(yù)算績效管理 預(yù)算管理 績效評價

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，它是將績效理念融入預(yù)算管理的全過程，實現(xiàn)預(yù)算管理和預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一。財政部門是績效管理的職能部門，負(fù)責(zé)績效管理工作的組織實施。行政事業(yè)單位作為代表政府承擔(dān)社會公共事務(wù)的管理、監(jiān)督和服務(wù)職能的預(yù)算單位，是具體實施績效管理的主體，對本單位績效管理相關(guān)工作、財政預(yù)算資金使用績效負(fù)責(zé)。

一、行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理的意義

（一）加強(qiáng)預(yù)算績效管理有助于提升預(yù)算管理水平，提高財政資金使用效益

如何建立科學(xué)的預(yù)算績效管理制度，不斷提高財政資金使用效益，用有限的資金為社會大眾提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是各級行政事業(yè)單位一直在研究的課題。加強(qiáng)預(yù)算績效管理，建立健全預(yù)算績效評價體系，有助于解決長期以來財政資金管理使用中存在的“只重視收入和數(shù)量多少、如何分配，而忽視支出多少、質(zhì)量如何、怎樣管理”的現(xiàn)象和問題，真正做到把錢花在刀刃上。

（二）加強(qiáng)預(yù)算績效管理是提高財政透明度的迫切需要

推進(jìn)預(yù)算公開透明是改進(jìn)預(yù)算管理制度的一項重要任務(wù)。近幾年，隨著財政收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大，社會各界對預(yù)算信息公開的期望和呼聲越來越高。但由于現(xiàn)階段我國公開約束機(jī)制不夠健全、政府預(yù)算體系不夠完整、預(yù)算管理相關(guān)配套改革還不到位，使得信息社會化公開透明度與社會各界的期望值還有一定差距。實行預(yù)算績效管理，公開績效評價結(jié)果，將公開透明貫穿預(yù)算管理全過程，充分發(fā)揮預(yù)算公開透明對行政事業(yè)單位的監(jiān)督和約束作用，滿足了政府信息公開的迫切需要，有利于建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容

行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的內(nèi)容包括：第一，預(yù)算編制管理。預(yù)算編制時，行政事業(yè)單位要根據(jù)年度工作計劃，申報績效目標(biāo)，并按照規(guī)定配合財政部門實施事前績效評估工作。第二，預(yù)算執(zhí)行管理。緊緊圍繞年初績效目標(biāo)不偏不倚，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行管理，將績效目標(biāo)完成進(jìn)度與專項財政支出快慢掛鉤，有效避免部分行政事業(yè)單位年底突擊花錢現(xiàn)象。第三，績效評價管理。在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，各財政部門和行政事業(yè)單位要對績效目標(biāo)的設(shè)定情況、資金投入和使用情況、實現(xiàn)績效目標(biāo)制定的制度及采取的措施、績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度及效果等內(nèi)容進(jìn)行評價。第四，績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理。財政部門依據(jù)評價結(jié)果，編審財政支出預(yù)算、安排財政資金、制定和修改財政政策、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，并督促預(yù)算單位落實績效評價結(jié)果，并將績效評價結(jié)果與項目績效預(yù)期目標(biāo)申報制度相結(jié)合，與財政支出預(yù)算安排掛鉤，建立評價結(jié)果反饋、整改和處罰機(jī)制，對致使財政預(yù)算資金管理未能達(dá)到預(yù)算績效目標(biāo)管理要求的有關(guān)行政事業(yè)單位及其責(zé)任人員實行績效問責(zé)。

預(yù)算績效管理有別于傳統(tǒng)意義下的預(yù)算管理形式，它更加關(guān)注資金的分配如何實現(xiàn)政策目標(biāo)并取得相應(yīng)的績效，即一筆預(yù)算資金能夠達(dá)到什么樣的結(jié)果，這種結(jié)果帶來的社會效益是怎么樣的。在這種新型的預(yù)算管理理念下，要求利用預(yù)算績效信息設(shè)定統(tǒng)一績效目標(biāo)，合理配置財政資源，安排優(yōu)先順序，以幫助管理者改進(jìn)預(yù)算編制和執(zhí)行。預(yù)算績效管理的根本目的在于績效的改進(jìn)，使行政事業(yè)單位提高政府公共服務(wù)水平。績效改進(jìn)的關(guān)鍵是提高行政事業(yè)單位及其工作人員的能力和素質(zhì)。而績效管理過程中所建立起來的一套績效指標(biāo)（目標(biāo)）體系，正是對公務(wù)人員的一種職責(zé)規(guī)定和行為規(guī)范。通過績效評價則可以不斷完善這一套績效指標(biāo)（目標(biāo)）體系。

三、行政事業(yè)單位績效管理存在的問題

（一）績效管理保障機(jī)制不夠完善

預(yù)算績效管理工作作為一項系統(tǒng)工程，需要地方財政部門及各預(yù)算單位的密切配合和積極探索，直至完善。財政部和省財政廳出臺的管理制度一直沒有上升到政府層面，僅停留在財政部門層級，對作為預(yù)算單位的行政事業(yè)單位約束力不強(qiáng)。面對各方利益博弈和多種阻力，財政部門在協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系方面存在一定難度，影響績效管理發(fā)揮作用。各行政事業(yè)單位作為績效評價的主體，雖已初步樹立績效理念，能夠按要求逐步開展績效管理工作，但卻把績效管理作為額外工作負(fù)擔(dān)，認(rèn)為其是找麻煩的思想依然存在，“重分輕管、重支輕效”的現(xiàn)象依然比較突出，工作及時性、規(guī)范性難以保證，影響了全方位推進(jìn)績效管理工作。

（二）績效指標(biāo)體系設(shè)計不健全，指標(biāo)設(shè)計過于簡單、缺乏合理性

績效指標(biāo)體系是由一系列相互關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充的指標(biāo)所組成的統(tǒng)一整體，具有系統(tǒng)性。績效評價指標(biāo)體系分為共性指標(biāo)體系和個性指標(biāo)體系。從近幾年的績效考核實踐來看，各級財政部門設(shè)置的個性指標(biāo)占比較低，不能很好地體現(xiàn)預(yù)算項目特點。在目前的績效管理中，作為績效指標(biāo)具體化的績效標(biāo)準(zhǔn)大多依據(jù)的是計劃標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)，非常缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗數(shù)據(jù)，導(dǎo)致績效評價缺少可借鑒的績效標(biāo)準(zhǔn)。評價指標(biāo)設(shè)計重投入、輕效果，多以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，重微觀、輕宏觀，定量指標(biāo)與定性指標(biāo)未能有效結(jié)合，不能綜合反映行政事業(yè)單位績效目標(biāo)的完成情況以及財政支出所取得的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)影響。

（三）專業(yè)人員配備不足，缺乏對績效管理必要的培訓(xùn)

預(yù)算績效管理是項技術(shù)性很強(qiáng)的工作，既要求熟悉預(yù)算安排和財政業(yè)務(wù)，又要了解項目業(yè)務(wù)、財務(wù)、效益等方面的知識，還要熟悉國家相關(guān)政策。由于預(yù)算績效管理工作開展時間較短，加上缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)，目前行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理人員專業(yè)知識缺乏、業(yè)務(wù)能力較低、專業(yè)化品質(zhì)不強(qiáng)，很難適應(yīng)新形勢下的工作需要和改革的需要，致使預(yù)算績效管理工作滯后。

四、完善行政事業(yè)單位績效管理的建議

（一）建立科學(xué)的績效管理體系

出臺有關(guān)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理制度規(guī)定，形成較為完善的制度體系，規(guī)范管理流程，使績效管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價等各個環(huán)節(jié)，從制度上保障預(yù)算績效管理工作能夠順利開展。研究制定績效跟蹤和結(jié)果應(yīng)用管理辦法，強(qiáng)化執(zhí)行管理和績效評價結(jié)果的約束性。指導(dǎo)各部門出臺分部門、分行業(yè)的預(yù)算績效管理制度，提高績效管理工作的針對性。建立良性預(yù)算管理工作機(jī)制，完善財政部門與預(yù)算部門在預(yù)算編制、執(zhí)行、評價等方面的工作機(jī)制，強(qiáng)化部門的績效預(yù)算管理職責(zé)，提升財政服務(wù)水平，密切財政部門與預(yù)算部門的分工協(xié)作關(guān)系。理順財政內(nèi)部與績效預(yù)算管理相關(guān)的機(jī)構(gòu)職責(zé)，明確劃分職責(zé)分工，減少交叉重復(fù)，形成工作合力，提升管理質(zhì)量和工作效率。

（二）實行科學(xué)的評估方法體系，建立具體化的考核指標(biāo)體系

科學(xué)設(shè)計績效評估體系，轉(zhuǎn)變“粗放式”管理方式，加強(qiáng)“精細(xì)化”管理的環(huán)節(jié)。財政部門要督促指導(dǎo)各行政事業(yè)單位在項目實施過程中，注重可用指標(biāo)的積累，根據(jù)具體績效評價對象的特點，及時歸納總結(jié)適用于本行業(yè)、本部門、本單位的項目績效指標(biāo)，逐步建立涵蓋各類各項支出、符合目標(biāo)內(nèi)容、突出績效特色、細(xì)化量化、便于操作考核的統(tǒng)一規(guī)范的績效評價指標(biāo)體系。切實提高指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性、及時性和規(guī)范性，逐步完善具有鮮明特色的績效指標(biāo)體系，形成體現(xiàn)行業(yè)、專業(yè)等各方面特點的評價標(biāo)準(zhǔn)，從而便于指標(biāo)的橫向、縱向比較，使指標(biāo)更具規(guī)范性，評價結(jié)果更具公允性。穩(wěn)步推進(jìn)績效評價工作，選取重點支出、重點事項、大額專項資金進(jìn)行評價，注重評價實效。積極探索引入第三方評價機(jī)制，對參加績效評價的社會中介機(jī)構(gòu)實行資質(zhì)準(zhǔn)入制度，完善以財政部門為主導(dǎo)、預(yù)算部門為主體、社會中介機(jī)構(gòu)和專家廣泛參與的工作機(jī)制，提高評價結(jié)果的權(quán)威性和公正性。

（三）健全評估反饋體系，充分應(yīng)用績效考核的結(jié)果

完善評價結(jié)果的反饋整改機(jī)制和結(jié)果報告制度，針對每個重點評價項目，提出結(jié)果應(yīng)用的相關(guān)建議并督促落實；妥善利用公示、公開，推動績效自評結(jié)果在部門內(nèi)部的公示，試行重點項目和政策評價過程和結(jié)果向社會的公開；通過政府績效管理平臺，選擇部分自評抽查績效較差的項目，試行績效約談制度；加強(qiáng)目標(biāo)審核結(jié)果分析，建立和落實項目預(yù)算績效目標(biāo)審核結(jié)果的雙向反饋機(jī)制，重點加強(qiáng)審核結(jié)果與實際預(yù)算、執(zhí)行等結(jié)果的對照分析，了解和掌握產(chǎn)生差異性的主要原因，進(jìn)一步完善績效目標(biāo)審核工作。

五、結(jié)語

近幾年來，我國各行政事業(yè)單位不斷強(qiáng)化績效管理理念，立足實際，進(jìn)行了積極的探索和實踐。全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，切實加強(qiáng)財政收入的組織和支出管理，把有限的資金用在刀刃上，真正發(fā)揮財政資金的使用績效；全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，不斷改進(jìn)政府工作、降低行政成本、提高政府效能，打造高效、責(zé)任、透明政府；全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，不斷提高財政管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，是各行政事業(yè)單位共同的奮斗目標(biāo)。

（作者單位為蒼南縣公安局交通警察大隊）

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