江蘇財政廳：政府投資基金探路

劉宏剛

頂層設計先行，以“靠管理辦法說話，依市場規則行事”為基本考量。

調研手記：

“讓市場發揮決定性作用，更好發揮政府作用。”這是黨的十八屆三中全會提出的改革原則。在政府投資領域，貫徹這一原則的一個重要的制度創新，是政府投資基金。

政府投資基金近來獲得迅猛發展。數據顯示，截至2016年底，國內股權投資類政府投資基金（包括創業投資基金、產業投資基金等）共901支，總目標規模3.2萬億元，已到位資金1.1萬億元。

然而，由于財政支持產業政策尚處于轉換期，規模龐大的政府投資基金大多管理效率并不高，突出表現為所啟動的項目不多，由此導致其拉動社會資本擴大投資效果并不明顯。

與有些一哄而上然后一地雞毛的政府投資基金形成對照的是，江蘇省財政廳不求大干快上，而是頂層設計先行，以“靠管理辦法說話，依市場規則行事”為基本考量推出了自己的政府投資基金，其中經驗值得借鑒。

謀定而后動。為了設計政府投資基金，圍繞如何“規范基金運作管理、提高基金配置效率”的問題，江蘇省財政廳醞釀了一年。

以如何做好經營財政為思考原點，江蘇省財政廳經過深思熟慮，出臺了《江蘇省政府投資基金管理辦法》（下稱《辦法》），對政府投資基金運行的各個方面做出了清晰的規定。該《辦法》于2015年9月25日獲得江蘇省政府批復同意，江蘇省政府投資基金也于當天宣告成立。

盡管談及《辦法》，江蘇省政府投資基金相關人士表示，“不能說我們完全想通了，我們仍然在探索”，但不可否認的是，《辦法》中所提出的一系列原則和做法在當時頗具前瞻性。對江蘇省政府投資基金做出的探索，同行們也是贊賞有加。

更為重要的是，在《辦法》發布后不久，財政部于2015年12月印發《政府投資基金暫行管理辦法》，2017年1月14日，國家發改委印發了《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》，這些辦法中均有《江蘇省政府投資基金管理辦法》的影子。

這無疑是對江蘇省所做探索的肯定，也讓江蘇省所確立的一系列原則及做法更加廣為人知，比如，對市場化原則的貫徹、合伙制主體、母子基金模式等等。可以說，在政府投資基金制度的優化設計上，江蘇省財政廳扮演著探路者的角色。

先進不先進，成績說了算。2016年11月15日，在江蘇省政府投資基金成立并運行一年后，江蘇省政府在南京召開其運行情況新聞發布會。

斯時，江蘇省財政廳廳長劉捍東介紹，截至日前，省政府投資基金完成對外投資82.65億元（實繳出資30.9億元），基金總規模達450多億元。隨著產業投資基金的招募和設立運作，將拉動社會投資1550億元、可影響資金規模達4000億元，較好地體現了財政資金的引導撬動作用，符合政府投資基金設立的預期目標。

可以拿來和上述數據進行對照的，是去年6月底國家審計署發布的審計工作報告中的一段內容——

至2015年底，中央財政出資設立的13項政府投資基金募集資金中，有1082.51億元（占30%）結存未用。抽查創業投資基金發現，通過審批的206個子基金中，有39個因未吸引到社會資本無法按期設立，財政資金13.67億元滯留在托管賬戶；已設立的167個子基金募集資金中有148.88億元（占41%）結存未用，其中14個從未發生過投資。地方政府投資基金也存在類似現象。

對于政府投資基金運行中存在的問題，創投“國十條”提出要發揮財政資金的引導和聚集放大作用，引導民間投資等社會資本投入，要進一步提高創業投資引導基金市場化運作效率，促進政策目標實現，維護出資人權益。

在解決這些問題上，江蘇省政府投資基金的經驗值得總結。為此，2016年12月，《財經國家周刊》、瞭望智庫聯合中國創投委組成“創業創新+創投協同發展”專題調研組來到南京，與江蘇省財政廳廳長劉捍東、江蘇省政府投資基金秘書處處長項林、副處長熊潔及經濟建設處處長周鰲粱等進行了深入交流。

《財經國家周刊》：江蘇省政府投資基金的管理構架是怎樣的？

劉捍東：省政府投資基金實行管理委員會領導下的基金管理辦公室負責制。基金管理委員會主任由省政府分管領導擔任。基金管委會下設管理辦公室，辦公室設在省財政廳，作為基金管理常設機構，目前由我兼任辦公室主任。為提高基金管理和投資決策的科學性、有效性，保障基金營運安全，另設監督委員會和咨詢委員會。

《財經國家周刊》：從財政改革的角度看，以財政資金出資設立省政府投資基金的初衷是什么？

劉捍東：財政改革的一個重要方面，就是如何解決政府出資更加有效的問題。政府出資方面，以前都是實行財政直接支付，現在看來，這一做法存在三個方面的問題：一是效率缺失，根據財政專項資金的管理辦法，專項資金的使用要經歷申報，評審，支付等多個環節，周期較長；二是會造成相對不公平，會爭取可能能拿到，不會爭取可能拿不到；三是在使用效果上不好把握。

這也是財政部門長期來面臨的一個困擾，所以要考慮進行一些改變，探索無償改有償、資金改基金的方式。后來考慮到無償改有償仍然避免不了前面提到的各種弊端，那我們就從財政資金中切出一部分，借鑒基金的運作模式，成立政府投資基金。這一做法就變成了一種經營財政的思路，就要考慮資金回收問題，考慮滾動發展了。相應地，對其管理原則、運作方式等也要進行重新思考和設計。

《財經國家周刊》：在為省政府投資基金進行頂層設計時，你認為最應該遵循的原則是什么？如何貫徹這一原則？

劉捍東：經過一年多的醞釀，我們將基金運作管理原則確定為“政府引導、市場運作、規范管理、滾動發展”。這其中，市場化是最重要的原則，不把這個原則定下來，以后所有的機制，所有的東西就搞不清楚。市場化首先是要有市場化的身份，為此我們以“江蘇省政府投資基金（有限合伙）”之名進行工商登記，采用有限合伙制方式運作，這在國內是首家。

在基金具體運作上，我們也堅持市場化原則，這體現在面向全國招募優秀的基金管理機構，并由被選中的市場化專業管理機構結合宏觀和中觀訴求，從微觀角度梳理最合適的資源匹配到最合適的地方。可以說，基金的市場化運作，江蘇走在全國前列。

《財經國家周刊》：如何吸引社會資本積極參與，從而更好地發揮財政資金的引導作用和乘數效應？

劉捍東：運作上我們采取“母-子基金”投資方式，子基金分直投子基金和設立市場化子基金。直投子基金從母基金中安排不超過40%的資金，按市場化原則采取直接投資方式運營。在市場化子基金中，同股同權的條件下，我們會根據基金募資難度和投資風險程度，通過讓渡部分收益的措施吸引社會資本投入。基金實現預期投資績效和政策目標之后，省政府投資基金在回收資本金和門檻收益基礎上，可以采取適當方式給予其他出資人一定的讓利。

《財經國家周刊》：在選擇子基金管理人方面一般都有哪些考慮？

劉捍東：省政府投資基金面向全國招募優秀的基金管理機構和有產業背景的機構投資人，與其共同開展投資活動，選聘專業管理機構以實現政府的產業發展的最終目標為出發點。首先，對基金所在地區開展政策和產業的調研，尤其是重點產業和企業；其次，針對區域發展特點進行投資咨詢和規劃，依據投資規劃制定投資策略，篩選和引入資源匹配的子基金管理人，最終專業管理機構不僅在資金層面幫助入選的子基金，還在具體產業項目上協助其對接，從而達到資金又快又準投入實體企業中，改善投資結構、增加有效投資，支持實體經濟發展，助力創業企業發展。

《財經國家周刊》：對江蘇省政府投資基金如何考核？

項林：江蘇省政府投資基金（有限合伙）是用企業的模式在運作，這就決定了，對它的考核，在績效要求和機制流程上要有別于對政府部門的考核。

在績效要求上，政府投資基金是要“滾動發展”的，但盈利不是最終的，也不是唯一的考核指標，我們的考核目標要更豐富，比如對發展實體經濟的促進，對相關產業的拉動支持等等。在這方面，我們正在建一個投資的數據庫，這個數據庫不只是反映一個量的東西，還要反映質的東西。

在流程機制上，管理辦法規定：基金管理辦公室制定投資基金績效考核制度和績效考核評價辦法，并組織對政府投資基金實施的政策目標、政策效果及其資產情況進行評估考評，績效評價報告在每年度結束后的4個月內向基金管理委員會提交。基金監督委員會受管理委員會委托，對基金重大投資運營管理情況和績效考核情況，開展專項監督，向管理委員會提出完善建議。

《財經國家周刊》：對于盛世投資、江蘇厚積這樣的子基金管理人又該如何考核？

項林：對于子基金管理機構，我們要求其建立完善的投資管理制度和投資項目風險管理體系，對項目的內部控制、工作流程等進行規范。投資項目嚴格按照要求開展盡職調查，并形成書面的盡職調查報告報基金管理辦公室。子基金管理機構按季度及時向基金管理辦公室提供準確、完整的有關經營情況信息。

此外，我們還在合伙協議中規定子基金管理機構要按一定比例進行跟投，這樣可以有效防范風險，確保投資質量與資產安全。

《財經國家周刊》：財政支持產業政策正處于從管資金到管基金的轉換期，從掌管農業處到參與政府投資基金的管理，你最大感觸是什么？

項林：在以前的財政直接支付制度下，往往是誰報的本子更好，更能滿足相關規定，就更容易撥給誰，這種資源分配是很浪費的。相比之下，政府投資基金的方式是對政府直接支持市場主體，特別是支持實體經濟一個有效的嘗試，我覺得一年來我們在這方面的探索很有必要，很有價值。

工作崗位從農業處到政府投資基金秘書處，工作內容從審批無償的財政直接支付變為管理有償且要適當考慮回報的政府投資基金，我覺得后者做的是更有意義的事，也更忙一點，更有壓力一些。但作為政府部門來講，就應該有這個壓力，管這么多納稅人的錢，難道不應該有壓力嗎？