浙江實(shí)踐：財(cái)政支持創(chuàng)投不做“萬金油”

趙君

通過市場化制度設(shè)計(jì)帶動(dòng)社會(huì)資本推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，其實(shí)驗(yàn)具有樣本意義。

調(diào)研手記：

浙江民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，造就了中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獨(dú)有路徑，但中小企業(yè)居多、創(chuàng)新動(dòng)力不足的特點(diǎn)也使其長期面臨產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型壓力。

在這種情況下，打破財(cái)政資金分配使用的舊模式，通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金來進(jìn)行市場化運(yùn)作，引導(dǎo)社會(huì)資本支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新顯得尤其重要。浙江省的做法是，設(shè)立200億元規(guī)模的省級政府產(chǎn)業(yè)基金，計(jì)劃3年撬動(dòng)上萬億元。

政府產(chǎn)業(yè)基金在我國還處于探索階段，在制度設(shè)立上仍有諸多空白。浙江省財(cái)政廳“摸著石頭過河”，出臺(tái)了一系列政府產(chǎn)業(yè)基金的市場化管理辦法和制度。僅僅一年多時(shí)間，浙江省政府產(chǎn)業(yè)基金撬動(dòng)社會(huì)資本投資合計(jì)5052億元。

目前產(chǎn)業(yè)投資基金已發(fā)展成為各級政府爭相推進(jìn)的一種產(chǎn)業(yè)投融資方式和金融創(chuàng)新形式，但如何管理、政府介入程度以及績效管理等問題都尚存爭議，浙江省通過市場化制度設(shè)計(jì)帶動(dòng)社會(huì)資本推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，其實(shí)驗(yàn)具有樣本意義。

長期以來，“浙江模式”一直代表著市場導(dǎo)向的創(chuàng)新和活力，它摒棄了固有的區(qū)域要素依賴型發(fā)展模式，通過主動(dòng)尋找市場和整合全球資源捕獲增長機(jī)會(huì)。這種發(fā)展思維同樣創(chuàng)造了浙江近年來的新經(jīng)濟(jì)奇跡。

從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的創(chuàng)新邏輯看，創(chuàng)投機(jī)構(gòu)對積聚增長要素和提升企業(yè)價(jià)值作用巨大。在中國，資金和資源要素大量集中在政府部門，如何引導(dǎo)和撬動(dòng)這些資源，至為重要。

浙江省產(chǎn)業(yè)基金起步較早，從2009年起，陸續(xù)成立7.5億元規(guī)模的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金、10億元規(guī)模的海洋產(chǎn)業(yè)基金等。

十八屆三中全會(huì)提出，財(cái)政專項(xiàng)資金要逐步退出競爭性領(lǐng)域。在這一背景下，浙江省財(cái)政廳拉開了專項(xiàng)資金改革的大幕，將235項(xiàng)省級專項(xiàng)資金整合歸并為54項(xiàng)，并利用清理資金設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金。

2015年，浙江省產(chǎn)業(yè)基金快速發(fā)展，設(shè)立了總規(guī)模為200億元的省級產(chǎn)業(yè)基金，包含省級轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金150億元、農(nóng)業(yè)發(fā)展投資基金50億元。同時(shí)還設(shè)立了5000萬規(guī)模的天使夢想基金，支持夢想小鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。2016年，整合并擴(kuò)大了規(guī)模20億元的創(chuàng)新強(qiáng)省產(chǎn)業(yè)基金，并納入省級產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作，至此省級政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模達(dá)到220.5億元。

作為省金控公司（浙江省金融控股有限公司）的政府基金管理平臺(tái)，浙江金控投資（浙江金控投資管理有限公司）受托管理了上述省級政府產(chǎn)業(yè)基金。

數(shù)百億基金的有序運(yùn)營，制度保障非常關(guān)鍵，對于政府產(chǎn)業(yè)基金的管理，浙江更多采用了市場化的做法。例如搭建了“四級組織管理架構(gòu)”劃分權(quán)責(zé)，省政府建立的省產(chǎn)業(yè)基金領(lǐng)導(dǎo)小組、省轉(zhuǎn)型升級基金管委會(huì)和省農(nóng)業(yè)基金管委會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和決策基金相關(guān)重大事項(xiàng)，省金控公司代行出資人職責(zé)，組建浙江省產(chǎn)業(yè)基金有限公司為基金法人，浙江金控投資負(fù)責(zé)基金具體的運(yùn)作管理。

除此以外，與社會(huì)資本合作設(shè)立子基金、通過市場篩選投資項(xiàng)目、適度讓利社會(huì)資本等市場化手段，都在浙江金控投資受托管理中得以實(shí)踐。

創(chuàng)投“國十條”提出，要發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)有條件的地方按照“政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作”原則推動(dòng)設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和聚集放大作用，引導(dǎo)民間投資等社會(huì)資本投入。浙江省產(chǎn)業(yè)基金的系列市場化探索試驗(yàn)，能給其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)基金帶來哪些啟發(fā)？

不久前，在相關(guān)部門的支持下，《財(cái)經(jīng)國家周刊》、瞭望智庫聯(lián)合中國創(chuàng)投委組成“創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新+創(chuàng)投協(xié)同發(fā)展”專題調(diào)研組，與浙江金控投資董事長杜金良及其團(tuán)隊(duì)進(jìn)行了深入交流。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：產(chǎn)業(yè)投資基金在我國發(fā)展歷史較短，產(chǎn)業(yè)投資基金的法律框架和監(jiān)管體系還未完全建立，并且還存在著較大的爭論，你認(rèn)為產(chǎn)業(yè)基金管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)在哪？

杜金良：產(chǎn)業(yè)基金是符合中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀需要的金融創(chuàng)新工具之一，但不能把它當(dāng)作解決所有經(jīng)濟(jì)問題的“萬金油”。我認(rèn)為在產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)營當(dāng)中，核心就是“以市場方式實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控目標(biāo)”，要遵循私募股權(quán)投資的基本原則與理念，設(shè)立之初就需要明確適合做什么、不適合做什么，并且提前想好退出的問題。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：浙江省政府產(chǎn)業(yè)基金如何實(shí)現(xiàn)“四兩撥千斤”，帶動(dòng)社會(huì)資本參與熱情？

杜金良：因?yàn)檎a(chǎn)業(yè)基金所受限制較多，優(yōu)秀市場化投資機(jī)構(gòu)各方面能力都較強(qiáng)，合作的顧慮比較多。但浙江省委省政府明確合作政策、權(quán)責(zé)分明、適度讓利，再加上浙江有良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、創(chuàng)業(yè)氛圍濃厚，為社會(huì)資本參與營造了良好的生態(tài)軟環(huán)境。

浙江金控投資也將提供更好的服務(wù)作為核心，踐行“以優(yōu)質(zhì)服務(wù)、促高效投資”。對于合作機(jī)構(gòu)，我們都會(huì)定期拜訪，了解基金運(yùn)作過程中有哪些困難和問題需要解決。政府和政府部門是堅(jiān)強(qiáng)后盾，浙江金控投資為市場化機(jī)構(gòu)提供有針對性的服務(wù)，以資本為紐帶，通過這樣一個(gè)結(jié)合有效地實(shí)現(xiàn)政府對經(jīng)濟(jì)的支持，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：社會(huì)資金參與浙江省產(chǎn)業(yè)基金有哪些方式？

杜金良：浙江省政府產(chǎn)業(yè)基金主要通過與市縣政府、社會(huì)資本合資設(shè)立或以增資方式參與現(xiàn)有基金設(shè)立等各種“子基金”，對少量全省性重大項(xiàng)目實(shí)行“直接投資”等兩種模式運(yùn)作，以此撬動(dòng)社會(huì)資金的參與。截至2016年底，浙江各級政府產(chǎn)業(yè)基金通過設(shè)立子基金和投資項(xiàng)目兩級撬動(dòng)，投資實(shí)體企業(yè)項(xiàng)目2000多個(gè)，累計(jì)帶動(dòng)社會(huì)資本5052億元。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：對于社會(huì)資金參與政府產(chǎn)業(yè)基金，如何實(shí)現(xiàn)適度讓利？

杜金良：以天使夢想基金為例，該基金總規(guī)模只有5000萬，但在適度讓利方面最具代表性。天使夢想基金施行“資助+期權(quán)+激勵(lì)”模式，通過評審的投資項(xiàng)目，按每家20萬元的標(biāo)準(zhǔn)予以資助，并通過談判與創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)簽署資助協(xié)議，約定資助款的轉(zhuǎn)股行權(quán)條件等；浙江金控投資以“創(chuàng)業(yè)苗圃+孵化器+加速器”的模式為創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)提供“保姆式”增值服務(wù)，在引進(jìn)首次社會(huì)股權(quán)融資時(shí)，根據(jù)資助協(xié)議行權(quán)；如果投資成功，引進(jìn)新一輪股權(quán)融資時(shí)，浙江金控投資通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式退出所持股權(quán)，退出變現(xiàn)的股權(quán)溢價(jià)稅后收益，其中70%部分一次性獎(jiǎng)勵(lì)給創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)，其余股權(quán)溢價(jià)稅后收益和20萬元股本金轉(zhuǎn)入“浙江省天使夢想基金”專戶循環(huán)使用，用于支持新的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。

截至2016年底，已有171家企業(yè)獲得資助資格，行使期權(quán)并退出的企業(yè)1家，正在辦理行權(quán)的2家。同時(shí)，有40多家企業(yè)正在和投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行天使輪或者Pre-A輪融資談判。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：浙江省政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模迅速擴(kuò)大，在管理體系上有哪些安排以確保基金的規(guī)范運(yùn)營？

杜金良：浙江省產(chǎn)業(yè)基金都采用公司制，在管理制度上搭建了基金管委會(huì)—投資決策委員會(huì)—基金法人機(jī)構(gòu)—基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)的架構(gòu)。此外，浙江省財(cái)政廳先后出臺(tái)了一系列有關(guān)政府產(chǎn)業(yè)基金的制度辦法，初步形成了浙江政府產(chǎn)業(yè)基金管理的制度體系。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：產(chǎn)業(yè)基金日常運(yùn)營當(dāng)中的權(quán)責(zé)如何劃分？

杜金良：以省級轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金為例，管委會(huì)由常務(wù)副省長擔(dān)任主任，省政府分管副秘書長和省財(cái)政廳廳長任副主任，省發(fā)改委、經(jīng)信委等部門負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)基金重大事項(xiàng)的決策和協(xié)調(diào)。管委會(huì)辦公室設(shè)在省財(cái)政廳，負(fù)責(zé)基金決策機(jī)構(gòu)的日常工作。

省金控公司代行出資人職責(zé)，出資組建浙江省產(chǎn)業(yè)基金有限公司作為基金法人，按《公司法》規(guī)定要求設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，不設(shè)日常經(jīng)營機(jī)構(gòu)。

浙江金控投資負(fù)責(zé)省轉(zhuǎn)型升級基金的日常經(jīng)營管理，按照委托協(xié)議約定負(fù)責(zé)省轉(zhuǎn)型升級基金的具體投資和運(yùn)作。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：浙江省政府產(chǎn)業(yè)基金在滿足省創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略前提下，有哪些環(huán)節(jié)體現(xiàn)了市場化運(yùn)營？

杜金良：一、在符合政策導(dǎo)向的前提下，政府出資部分完全按照契約執(zhí)行，做合格LP；二、按照“專業(yè)的人做專業(yè)的事”原則，子基金委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作和管理；三、采取市場化征集投資項(xiàng)目的方式，向社會(huì)公開征集項(xiàng)目投資意向。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：與市場化機(jī)構(gòu)合作過程中，如何有效滿足投資收益與政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的雙重要求？

杜金良：近期我們與攜程形成了戰(zhàn)略合作協(xié)議，這是一個(gè)典型的例子。攜程正在打造開放共享的旅游平臺(tái)，包括交換旅游、酒店聯(lián)盟等新旅游形式。但攜程在業(yè)務(wù)開發(fā)中并不熟悉本地區(qū)域特色、也不具有投資經(jīng)驗(yàn)，我們可以聯(lián)合市場化投資機(jī)構(gòu)，幫助攜程了解各市縣資源，以特色小鎮(zhèn)和古村落為目的地的特色旅游為主題，為旅游資源豐富的地區(qū)提供規(guī)劃編制、路線設(shè)計(jì)及運(yùn)營管理支持，整合本土產(chǎn)業(yè)。既能實(shí)現(xiàn)投資收益要求，也能幫助落后地區(qū)脫貧致富、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，并且后續(xù)還能不斷實(shí)現(xiàn)新項(xiàng)目的培育整合。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：在提高產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作效率方面，浙江金控投資有哪些嘗試？

杜金良：浙江金控投資發(fā)揮平臺(tái)優(yōu)勢和業(yè)務(wù)協(xié)同優(yōu)勢，以“政府基金投資推進(jìn)會(huì)”、“創(chuàng)融橋”、“專題投資推介”、“第三方智力支持平臺(tái)”等服務(wù)板塊，解決投融資信息不對稱問題，撮合政府基金、投資機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、大型央企民企資源等加快投資。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：對于加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金績效管理方面，你有哪些建議？

杜金良：在政府產(chǎn)業(yè)基金績效考核中，應(yīng)當(dāng)明確產(chǎn)業(yè)基金的定位，兼顧社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益雙重考核。

另外，針對產(chǎn)業(yè)基金特點(diǎn)，在考核上應(yīng)該區(qū)別對待。例如產(chǎn)業(yè)基金通常是周期長、資金分階段投放，容易被誤認(rèn)為專項(xiàng)財(cái)政資金統(tǒng)籌后仍然沒有得到有效利用，形成了“二次沉淀”。因此，相關(guān)考核政策有待進(jìn)一步完善。