改革開放以來政府法治建設的綜合分析

李振良

[摘 要]改革開放以來，國家的民主法制建設取得了舉世矚目的成就，政府法治建設也取得了突破性進展。通過對目前政府法治建設的現狀進行全面分析，總結和發揚其中的經驗，發現和糾正其中的問題，將對全面推進法治中國建設產生積極的影響。

[關鍵詞]法治政府；依法行政；執法體制

十八屆三中全會決定指出：建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。法治政府建設在其中起著核心性的作用。筆者就此進行分析論述。

一、法治政府建設的主要成果和經驗

當前隨著經濟社會不斷發展和依法治國方略的逐步推進，政府法治建設也發展迅速，并在理論和實踐兩個層面都取得了一些可喜成績，其經驗也值得總結和推廣。

（一）法治政府理論建設成績突出

1、逐步形成了中國特色的政府法治理論體系

經過改革開放三十年來的實踐和理論探索，政府法制建設已初步形成了理論體系。在初期，理論研究主要集中于政府的職能定位，認識到市場經濟是法治經濟，作為市場經濟規制主體的政府也必須受到法律的限制。[1]隨后，研究的側重點也轉向了政府和社會的關系問題。法治政府、責任政府、服務政府等日漸成為研究重點，并形成了行政主體法、行政行為法和監督行政法為框架的理論體系，為法治政府建設奠定了基本的理論基礎。

2、對法治政府的基本理論研究日益成熟

目前對法治政府的基本內涵，特征和價值選擇基本上有了定論。政府有法律產生、政府有法律控制、政府依法律辦事、政府對法律負責、政府與公民法律地位平等是法治政府的核心精神。[2]可體現為以下幾個特征：法治政府是服務型政府；法治政府是誠信型政府；法治政府是能力型政府；法治政府是責任政府。

3、對依法行政基本問題和基本原則的認識趨于一致

雖然對行政法的本質和政府法制建設的宗旨和目標在理論上還存在“管理論”、“控權論”、“平衡論”等的論爭，但對一些基本的問題和基本原則已大體上達成了共識。行政法的基本原則是行政法的根本準則，體現了行政法的精神和理念。它貫串在行政法的立法、執法、司法等的全過程，是行政主體和行政相對人在從事一切行政活動時都必須遵循的基本準則。[3]目前，對合法性原則和合理性原則的基本地位和基本含義的看法更趨于一致。對其他原則如信賴保護原則、比例原則等的認識也逐步深化。

4、更加注重把依法行政和政府體制創新研究相結合

依法行政和管理體制創新是相輔相成的關系。現代行政管理更多的參入了民主的因素，而且強制管理的色彩有所淡化，更加注重柔性的管理，諸如行政指導、行政合同等理論的深入研究就順應了這種管理的需要。

5、社會主義法治理念的深入研究推動了依法行政的進程

社會主義法治理念是執政黨對中國法治經驗的理論追求和升華，是中國特色社會主義理論在法治建設上的體現。依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導，五個方面相輔相成，體現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。政府法治建設也體現著社會主義法治的理念。推進依法行政只有把社會注主義法治理念貫串其中才能走上良性發展之路。

法治政府建設的實踐不斷推進，取得了可喜的成就，體現在以下幾個方面：

1、依法行政的意識和水平有了顯著提高。

改革開放以來，黨和政府非常重視行政機關工作人員特別是領導干部依法行政的觀念和能力的培養。在此方面也進行了相關的宣傳和培訓活動。行政機關工作人員和領導干部依法決策、依法辦事的自覺性明顯增強，已形成了依法行政的濃厚氛圍。

2、行政立法機制日益完善、立法水平不斷提高

根據憲法，我國制定立法法。根據憲法、立法法和國務院組織法的有關規定，通過了行政法規制定程序條例。政府立法逐漸趨于科學化和民主化。政府更加注重社會管理和公共服務方面的立法，高度重視民生立法。國家的政治生活、經濟生活和社會生活的主要方面都已經做到了有法可依。政府立法已從重點關注有法可依向以提高制度建設質量為核心轉變。

3、行政管理體制不斷推進，政府創新建設不斷提高

政府的職能也開始發生變革，由管制向管理再向服務轉變。行政審批制度的改革也日益推進。這有效地推動了政府職能的轉變。行政管理方式也發生了新的變化，從更多依仗權力向更加注重規則轉變。新的高效、便民的服務方式不斷涌現。政府的社會管理和公共服務職能也逐漸強化，這突出體現在政府應急管理能力的提高上。

4、執法體制和機制的完善為依法行政提供了組織保障

從國務院到地方各級政府都進行了改革創新，以進一步理順行政執法體制。行政執法責任制的產生和發展也體現了行政執法的進一步改進，它的實施在很大程度上理順了執法關系，規范了執法行為，提高了行政執法的水平和質量。

5、行政監督監察體制不斷完善，成果突出

我國行政監察監督體制逐步完善。行政監督從以具體行政行為為重點向具體行政行為與抽象行政行為并重轉變。法制建設的快速發展，對抽象行政行為的監督日益迫切。已初步確立了我國的法規規章的審查和備案制度。各級地方政府在國務院指導下，積極探索規范性文件監督管理制度，逐步建立起了“四級政府、三級監督”的規范性文件備案審查制度。

二、目前法制政府建設存在的問題和不足

雖然法制政府建設取得了相當的成績，但依然存在一些問題和不足。就理論研究而言，其體現在以下幾個方面：

1、法制政府的理論創新不足

目前，政府法制的基本理論研究依然薄弱，諸如行政法的基礎、管理方法創新、行政糾紛解決的體制機制、信息公開等理論急需加強研究。創新是理論保持生命力的重要保證，我國的法制政府理論研究雖取得了相當的成績，但仍然不適應法制政府建設的實踐需要，這就要不斷創新理論研究。

2、行政組織法研究薄弱

行政組織法主要是關于行政組織的設置權、編制權、行政權限、國家公務員錄用權和管理權的規則。在政府法制理論三大內容即行政組織法、行政行為法、行政監督救濟法三個方面，相比較而言，組織法的研究相對不足。研究上的滯后嚴重地影響和制約了行政組織法的發展，例如行政組織法律法規極不健全，許多方面無法可依不能適應行政管理體制改革和創新的需要等。

3、行政程序法的研究不足，不能適應改革實踐需要

行政程序法是行政行為的基本法，是規定行政主體實施行政行為的方式、過程、步驟、時限，調整行政主體與行政相對人在行政管理過程中發生的關系的法律規范系統。我國行政程序法的研究不能適應行政法實踐的需要，目前亟待加強。就程序立法而言，有關行政程序的規定存在模糊性，缺乏系統性、操作性，反映了相應的理論儲備不足，不利于行政程序的法制化。此外在對部門依法行政方面的研究也比較薄弱。

在政府法制建設實踐層面，也存在一些問題：一些體制和機制尚不能適應市場經濟發展的需要；有的行政決策程序和機制尚不夠科學和民主；行政問責制還不夠健全；行政監督的體制和機制還不完善；一些行政執法人員的依法行政觀念和意識還很薄弱；有的政府職能轉變尚未到位；行政管理方式亟待創新。行政執法體制和相應的監督機制還需要進一步完善。

三、法治政府建設的思考和對策

1、以科學發展觀為指導，不斷加強政府法治建設的理論研究

為了搞好政府法治建設，就必須加強政府法治理論研究。不僅要深入研究政府法治的一般性理論問題和共性的問題，還要深入研究具體的理論問題，以進一步夯實理論基礎。應注意不能脫離我國的具體國情和發展階段；要堅持科學發展的精神；要倡導以人為本、關注民生的理念；要遵循統籌兼顧的基本方法。

2、進一步擴大政府立法的民主性，提高公眾的參與度

立法是創制法律規范的活動和過程，公眾參與是立法工作的題中之義，是保障人民群眾對立法工作的知情權、參與權、監督權的重要措施。需進一步提高政府立法工作的透明度和公眾參與程度，完善公眾參與的機制、程序和方法，拓寬公眾參與渠道，逐步建立立法聽證會、采納公眾意見。政府立法應當維護公平競爭.要重視發揮專家學者的作用，法律專家的參與有利于提高行政立法的民主化程度，同時也有利于提高立法質量。當前，要緊緊圍繞黨和國家的工作大局和工作重心，要把改善民生、推進社會建設、環境保護等立法放到更加突出的位置。

3、認真貫徹落實國務院有關文件精神，推動基層政府依法行政工作

目前應充分認識加強市縣政府依法行政的重要性和緊迫性。要大力提高市縣行政機關工作人員依法行政的意識和能力，完善市縣政府行政決策機制；建立健全規范性文件監督管理制度、嚴格行政執法；強化對行政行為的監督；增強社會自治功能；加強領導，明確責任，扎扎實實地推進市縣政府依法行政。其他行政機關也要按照本決定的有關要求，完善制度，強化責任，保證各項制度嚴格執行，加快推進本地區、本部門的依法行政進程。

4、推動行政許可、行政審批、行政管理體制等的創新

行政許可法的實施為改革行政審批制度提供了法律前提。要嚴格執行行政許可法，使政府職能更趨合理，管理方式更加規范，高效、便民，管理手段更加多樣化，更具透明度。要繼續清理行政審批項目，嚴格限制新的行政許可審批項目。要轉變行政管理的理念，加強社會化管理；要以便民、高效為原則創新行政審批方式，要探索相對集中的行政許可制度，摸索和積累網絡行政許可方式。當前，要實現政府職能優化和行政管理體制的創新，就必須注重政府職能轉變的核心職能，必須注重政府職能轉變的質量，注重實現政府職能轉變的強約束性和轉變過程的法治化。

5、規范行政執法、搞好行政執法體制建設

要改革現行的行政執法體制。要適當下移行政執法重心，減少行政執法層次。繼續推進相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作，建立健全行政執法爭議協調機制，從源頭上解決多頭執法、重復執法、執法缺位問題。要完善行政執法經費保障機制。加強行政執法隊伍建設，實行行政執法主體資格合法性審查制度。健全行政執法人員資格制度，進一步整頓行政執法隊伍，嚴格禁止無行政執法資格的人員履行行政執法職責。健全紀律約束機制，加強行政執法人員思想建設、作風建設，確保嚴格執法、公正執法、文明執法。強化行政執法責任追究，全面落實行政執法責任制，健全民主評議制度，加大責任追究力度。

6、完善行政監督體制、機制和制度建設

要充分發揮社會監督的作用，更加注重接受社會輿論和人民群眾的監督。要完善群眾舉報投訴制度，拓寬群眾監督渠道。加強行政復議和行政應訴工作。積極推進政府信息公開。政府及其部門要加強對政府信息公開條例的學習宣傳，切實做好政府信息公開工作。要建立健全本機關政府信息公開工作制度，要嚴格按照政府信息公開條例規定的內容、程序和方式，及時、準確地向社會公開政府信息，確保公民的知情權、參與權、表達權、監督權。

7、進一步提高公務員尤其是領導干部的依法行政的意識和能力

公務人員尤其是領導干部應牢固樹立依法行政的觀念，提高依法行政的能力。這是實施依法治國基本方略，發展社會主義市場經濟的需要，也是轉變政府職能，建設廉潔、勤政、務實、高效的法治政府的需要。依法行政，從嚴治政，可以有效防范腐敗的發生，更為建設廉潔、勤政、務實、高效的政府提供有力的人員素質保障。

截至目前，政府法治建設雖然還存在一些問題和不足，這些問題和不足還阻礙著法治政府建設的前進步伐，但我們相信，只要積極應對，采取合理措施，不斷開拓創新，法治政府的實現必將早日到來。

參考文獻：

[1]石泰峰：《社會主義法治論綱》，中央黨校出版社2000年版，第186頁。

[2]肖陸軍.服務型政府的法治構架.《行政與法》.2007.（3）.

[3]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社2002年版，第38-39頁。