公共治理在地方政府債務(wù)管理中的作用

魏琦

【摘要】公共治理是政府與公眾之間，在公共利益和共同認(rèn)知的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)等手段，通過(guò)合作、協(xié)調(diào)的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理。在地方性債務(wù)問(wèn)題上，公共治理發(fā)揮著極其重要的作用。借助有效的公共治理手段，可以充分調(diào)動(dòng)中央和地方政府以及社會(huì)公眾的積極性，促使他們相互配合，通過(guò)科學(xué)化的債務(wù)管理，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

【關(guān)鍵詞】公共治理；地方政府債務(wù)

2009年歐洲部分國(guó)家爆發(fā)的主權(quán)債務(wù)危機(jī)為我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題敲響了警鐘。我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題由來(lái)已久，并且呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)。雖然《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方政府不允許舉債，但不允許舉債并不意味著不存在事實(shí)債務(wù)，事實(shí)上，地方政府債務(wù)普遍存在且規(guī)模不小。多年來(lái)地方政府構(gòu)建了大量的投融資平臺(tái)，舉借了大量的債務(wù)，由于管理不規(guī)范，運(yùn)作不科學(xué)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇，不僅惡化了政府的信用，而且對(duì)銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量和金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行造成了嚴(yán)重威脅，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。因此，必須加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的公共治理，充分發(fā)揮公共治理在地方債務(wù)管理中的作用，運(yùn)用有效的公共治理手段，調(diào)動(dòng)地方政府及社會(huì)公眾的積極性，促使他們相互配合，通過(guò)科學(xué)化債務(wù)管理，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、公共治理在地方債務(wù)管理中的作用

（一）通過(guò)有效的公共治理措施，可以規(guī)范地方政府舉債行為

政府債務(wù)管理必須規(guī)范化，融資管理是第一個(gè)環(huán)節(jié)。要設(shè)定嚴(yán)格的舉債程序，從編制債務(wù)計(jì)劃，到審批決策，再到具體實(shí)施，都必須有理有據(jù)。如果政府舉債不規(guī)范，就無(wú)法控制債務(wù)危機(jī)的源頭。通過(guò)有效的公共治理措施，規(guī)范政府的舉債行為，可以縮減債務(wù)規(guī)模，減少不合理債務(wù)的產(chǎn)生，提高債務(wù)資金的利用率。

（二）通過(guò)有效的公共治理措施，可以控制好地方債務(wù)的規(guī)模

政府債務(wù)危機(jī)的一個(gè)重要問(wèn)題就是債務(wù)規(guī)模過(guò)大，所以必須控制好債務(wù)的規(guī)模，這也是政府債務(wù)管理的一個(gè)重要目標(biāo)。通過(guò)有效的公共治理手段，科學(xué)設(shè)定地方政府債務(wù)指標(biāo)，及時(shí)減少債務(wù)存量，可以有效控制債務(wù)規(guī)模，促進(jìn)地方財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

（三）通過(guò)有效的公共治理措施，可以促進(jìn)地方債務(wù)管理運(yùn)作透明

地方政府受社會(huì)公眾委托，利用公共資源，管理地方事務(wù)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地公開(kāi)信息，以保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在政府債務(wù)管理的過(guò)程中，通過(guò)有效的公共治理，可以拓寬政府信息披露平臺(tái)，促使政府及時(shí)公開(kāi)政府性債務(wù)信息，包括債務(wù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職能、舉債權(quán)限、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)償還資金來(lái)源等，保障債務(wù)管理運(yùn)作的透明化。

（四）通過(guò)有效的公共治理措施，可以有效控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

政府債務(wù)管理的最終目標(biāo)，就是要化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。所謂風(fēng)險(xiǎn)就是存在發(fā)生的不確定性，而債務(wù)管理就是要把這個(gè)不確定性控制在一定范圍內(nèi)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要采取相應(yīng)的公共治理措施，強(qiáng)化預(yù)防，設(shè)定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)時(shí)監(jiān)控相關(guān)數(shù)據(jù)，一旦發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)，要及時(shí)化解。這樣，把風(fēng)險(xiǎn)防控貫穿于債務(wù)資金舉措、使用、償還的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了債務(wù)管理的科學(xué)化。

二、有效的公共治理手段

（一）加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算硬約束

我國(guó)政府財(cái)政采用預(yù)算會(huì)計(jì)制度。要解決地方債務(wù)問(wèn)題，必須要加強(qiáng)預(yù)算管理。首先，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況以及規(guī)劃，設(shè)定債務(wù)目標(biāo)：第二，要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，對(duì)于出現(xiàn)的預(yù)算外資金需要嚴(yán)格審批，不得隨意更改：最后，通過(guò)編制預(yù)算執(zhí)行情況表，找出預(yù)算管理中的不足，并分析其原因，提出改進(jìn)措施。通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算硬約束，可以隨時(shí)了解債務(wù)使用情況，有效控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）提高財(cái)政透明度，及時(shí)公布債務(wù)信息

政府作為社會(huì)公眾的“代言人”，有義務(wù)向社會(huì)公眾及時(shí)公布債務(wù)信息，提高財(cái)政透明度。及時(shí)、可靠、高質(zhì)量的政府財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)信息既是外部利益相關(guān)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策的重要依據(jù)，又是政府控制自身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。

（三）實(shí)行政府財(cái)務(wù)報(bào)告獨(dú)立審計(jì)制和問(wèn)責(zé)制

對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)，可以提高政府的公信力。實(shí)行政府財(cái)務(wù)報(bào)告獨(dú)立審計(jì)制度，可以保障政府財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性、合法性和合理性，并進(jìn)一步暴露其中的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)政府資產(chǎn)、負(fù)債、績(jī)效等進(jìn)行審計(jì)，形成審計(jì)報(bào)告，并針對(duì)結(jié)果進(jìn)行問(wèn)責(zé)，可以逐步消除政府債務(wù)管理中存在的違法違規(guī)行為，促進(jìn)債務(wù)管理規(guī)范化。

（四）建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和管理機(jī)制

現(xiàn)有的政府財(cái)政管理制度只注重短期指標(biāo)，沒(méi)有從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮問(wèn)題，在一定程度上損害了社會(huì)公眾的利益，影響代際公平。因此，必須重視財(cái)政可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和管理機(jī)制，引導(dǎo)政府官員從長(zhǎng)期來(lái)考慮財(cái)政問(wèn)題，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）完善地方政府官員政績(jī)考核機(jī)制，加快政府職能轉(zhuǎn)變

過(guò)去，地方官員政績(jī)考核主要圍繞GDP展開(kāi)，各類(lèi)“政績(jī)工程”層出不窮，地方債務(wù)劇增。要改變這一情況，必須完善地方官員政績(jī)考核機(jī)制，把債務(wù)考核作為考核政府官員的一個(gè)重要方面，以此來(lái)引導(dǎo)政府行為的轉(zhuǎn)變。另外，要加強(qiáng)對(duì)地方官員的離任審計(jì)，把舉債、償債以及資金使用情況納入審計(jì)內(nèi)容，直接與官員的提拔任用掛鉤。同時(shí)，還要評(píng)價(jià)官員任內(nèi)政府債務(wù)資金使用的效果，督促其提高債務(wù)資金使用效率。

在完善地方官員考核機(jī)制的同時(shí)，要加快政府職能轉(zhuǎn)變。科學(xué)界定政府和市場(chǎng)的邊界、政府和企業(yè)的邊界，明確政府責(zé)任，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主體地位，從根本上抑制地方政府舉債搞建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力。

（六）建立事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)等的財(cái)政管理體制

地方政府債務(wù)問(wèn)題從根本上來(lái)說(shuō)是由于中央和地方在事權(quán)和財(cái)權(quán)上分配不合理造成的。因此，必須深化稅收制度改革，合理劃分中央和地方財(cái)政收支范圍，形成科學(xué)合理的稅收分配格局，以達(dá)到事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。另外，要完善政府轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，縮小專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；引入監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的透明度，提高轉(zhuǎn)移支付資金的運(yùn)行效率，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在防范與化解地方債務(wù)中的作用。

公共治理在地方政府債務(wù)管理發(fā)揮著極其重要的促進(jìn)作用，需要我們不斷探索和完善，采取最有效的公共治理手段，對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行科學(xué)化管理，有效的化解地方債務(wù)危機(jī)。