我國商業航天發展面臨的法律問題及立法思考

中國空間技術研究院總體部 陳必發 余恒

隨著半個多世紀以來空間技術在科技和軍事領域廣泛且成功的應用,市場逐漸注意到太空豐富的資源及巨大的經濟價值,因此,從世界范圍來看,雖然目前航天活動仍以科技和軍事為主要目的,但商業化追求必將是不久將來各國航天活動的重要方向。

鑒于航天活動成本高、風險大、涉事主體多的特點,且商業航天雖然按照市場機制運行,但也并不是完全的自由經濟,所以加強活動立法,以法律調節商業航天活動秩序,維護國家安全和公共安全利益,提升其法治規范,便顯得愈發重要。

一、航天活動立法現狀

1. 國際法和國際條約

在聯合國通過的5個空間條約中,我國已加入4個,分別是《外空條約》、《營救協定》、《國際責任公約》和《登記公約》。此外,我國還簽訂了多個雙邊或多邊空間活動協定,如2001～2005年與阿根廷、巴西、加拿大、俄羅斯等國簽訂了《和平利用外層空間合作協議》, 2005～2006年與印尼和土耳其等9國聯合簽署了《亞太地區空間合作組織公約》等。

2. 國內相關政策

2013年10月,全國人大常委會正式將國家航天立法納入5年立法規劃;2014年以來,國防科工局組織開展國家航天立法的前期論證,全面啟動我國航天立法論證起草工作。除國家立法活動外,國防科工委、外交部于2001年公布實施了《空間物體登記管理辦法》,建立了我國空間物體登記制度;國防科工局2002年制定實施了《民間航天發射項目許可證管理暫行辦法》,規范民用航天發射項目管理。發改委、財政部、國防科工局會同有關部門于2015年聯合印發的《國家民用空間基礎設施中長期發展規劃(2015～2025年)》,進一步提出了支持民間資本投資衛星研制和系統建設,公益與商業兼顧類項目實行國家與社會投資相結合、商業類項目以社會投資為主,鼓勵并支持有資質的企業投資建設規劃內的衛星等內容。國務院先后發布的2份《中國的航天》白皮書也系統闡述了我國航天政策、立場和觀點,指明了我國航天事業未來發展方向,構成了我國空間立法主要政策基礎。

二、我國商業航天立法面臨的主要問題

經過60多年的發展積累,我國商業航天發展具備了獨有的條件和優勢:建立了較為完善的航天科研和工業體系,擁有龐大的市場需求空間,初步形成了一定的政策基礎,并具備一定的實踐經驗。但同時也必須對自身存在的風險和挑戰有清醒的認識,僅在政策和立法方面存在如下亟待解決的問題。

一是立法遲滯制約商業航天產業發展。我國目前尚無國家位階的空間立法,多領域存在立法空白,未形成統一規范的法律體系。商業航天行業更是如此,對于空間資源開發、航天活動商業化等諸多重要事項缺少完整明確的法律法規予以推動發展,空間立法落后于航天事業迅速發展的程度和實際需求。

二是諸多行業壁壘阻礙商業航天市場的開發和培育。相對而言,民營企業對開發和培育商業航天市場,推動航天技術商業化、產業化更具明顯的動力和優勢,但目前我國航天產業主要集中在個別國有企業,市場競爭薄弱,活力低下。民營企業逐鹿商業航天市場還存在經營許可、市場準入、項目爭取歧視等諸多方面的現實障礙。雖然現行個別部委規章在打破上述壁壘方面作出了努力,但還需要一系列更強有力的法律政策作為破局支撐。

三是鼓勵民間主體參與商業航天活動的商業政策缺失。隨著航天活動商業化發展趨勢越發明朗,鼓勵民間主體廣泛參與商業航天發展,既有利于促進技術創新發展,也有利于開發經濟發展新領域。但是,現行法律法規未關注到鼓勵民間主體參與商業航天的相關措施,若干配套政策仍屬空白,無法滿足我國商業航天的發展需求,與其它航天大國的相關規定也存在較大差距。

三、對于充分發揮立法促進商業航天發展的建議

1. 加快航天活動商業化立法，做好頂層設計和規劃引導

將商業航天發展能力納入國家航天發展總體規劃,在市場配置資源的規律條件下,建設先進、規范、完善,以及與我國商業航天發展實際相協調并具有前瞻性的法律體系,進一步優化航天活動商業化發展環境,釋放商業航天發展的空間,提升商業開發能力和全球市場競爭能力。

2. 創新市場化競爭機制，激發市場發展活力

通過立法途徑,在不斷提高現有產業發展能力與國際市場競爭能力的同時,推動航天技術向民用領域轉移轉化,提升航天項目民營企業的配套率;著眼完整產業鏈的打造,以創新商業模式,進一步保障民間主體參與商業航天發展的主體地位,以立法形式厘清政府和市場、不同監管部門之間的權責邊界和民間主體開展航天活動的權責范圍,逐步放寬市場準入,保障其財產權、經營自主權和平等競爭權,以市場杠桿調整各類市場主體。

3. 構建完善航天商業活動保險制度，免除商業航天發展后顧之憂

這是應對航天活動損害賠償國家責任原則帶來的風險的積極措施之一,也是降低民間主體參與航天活動責任成本的重要措施。目前,主要航天大國均已建立了比較成熟的航天商業活動保險法律制度,而我國并無專門性立法,相關規定散見于《財政部、國家稅務總局關于衛星發射保險業務有關問題的函》等有關法規及文件中,因此有必要在現行保險法規中增加航天商業活動保險的細化規定,或者制定一部針對航天商業活動保險的專門法律,或者制定一部關于航天商業活動綜合性法律,并在其中專章規定航天商業保險,明確保險內容,完善強制保險要求,奠定航天商業活動保險的法律基礎。

4. 出臺更多政策措施，引導民間資本參與商業航天發展

除保險制度以外,對民間資本參與航天活動給予更多的鼓勵政策,引導鼓勵軍民協同推進商業航天發展,允許符合一定條件的私營企業使用國家投資建設的設備設施,明確民間主體開展商業航天活動所產生資產權利的確權、轉讓、融資及保護相關制度,加強航天活動知識產權保護,擴大國際發射市場份額,優先發展商業航天資產證券化和PPP等,采取更多更優的政策措施,充分激發民間資本參與航天活動的熱情。▲ （朱天宜 編輯）