構建我國海洋生態文明建設制度體系研究

毛竹，薛雄志

(廈門大學海洋與海岸帶發展研究院 廈門 361102)

構建我國海洋生態文明建設制度體系研究

毛竹，薛雄志

(廈門大學海洋與海岸帶發展研究院 廈門 361102)

文章根據對國家有關生態文明建設政策的解讀，明確海洋生態文明建設的主要內容，即以沿海地區經濟的發展維護海洋生態環境平衡、以海洋生態環境的平衡為沿海地區經濟發展開辟空間以及以沿海地區經濟的發展和海洋生態環境的平衡促進海洋文化的進步，同時明確生態優先和激勵約束并舉的建設原則。在此基礎上，結合我國海洋領域的法律、法規和政策，根據生態文明體制改革的總體精神，針對海洋生態環境資源方面的突出問題和需求，提出構建我國海洋生態文明建設制度體系的初步設想：兼顧物質文明和精神文明，海洋生態文明建設的核心制度應包含產業發展制度、生態環境資源發展制度和海洋文化發展制度，尤其是生態環境資源發展制度中應包括預防性制度、管控型制度和救濟性制度；各項制度相輔相成，共同促進我國海洋生態文明建設的發展。

海洋生態文明；生態文明體制改革；生態環境保護；基于生態系統的海洋綜合管理

1 我國海洋生態文明建設的政策依據

海洋生態文明建設作為生態文明建設的重要組成部分，其主要內容應符合生態文明建設的基本內涵和我國對生態文明建設的總體部署，尤其應符合我國對生態文明體制改革的總體要求。確定和理解海洋生態文明建設的內涵有助于構建更具有針對性的制度保障體系。

生態文明是人類遵循人與自然、人與社會和諧發展這一客觀規律而取得的全部物質成果和精神成果的總和，是以人與自然、人與人、人與社會的和諧共生、良性循環、全面發展以及持續繁榮為宗旨的文化倫理形態[1]。2015年9月，中共中央印發的《生態文明體制改革總體方案》(簡稱《方案》)明確了生態文明中和諧發展的具體內容，主要把生態文明體制機制改革落實在經濟發展、生態環境保護和資源空間管控3個方面。其中，經濟發展強調“綠色發展、循環發展、低碳發展”；生態環境保護強調“堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主方針”和“以解決生態環境突出問題為導向，保障國家生態安全”，尊重生態系統的整體性和系統性；資源空間管控強調自然生態的有價性、自然資源資產的公有性和產權制度建立的必要性[2]。

上述政策解讀表明，當前生態文明建設的理念是以生態優先的原則謀發展，激勵約束并舉。本研究以此為基礎構建我國海洋生態文明建設制度體系。

2 海洋生態文明建設的主要內容

根據生態文明的內涵，海洋生態文明是人類遵循人、海洋、社會和諧發展的所有物質成果和精神成果的總和，其重點在于處理人與海洋、人與人、人與社會之間的關系。建設海洋生態文明就是要本著生態優先、激勵約束并舉的原則，以沿海地區經濟的發展維護海洋生態環境平衡，以海洋生態環境的平衡為沿海地區經濟發展開辟空間，最終建立人海和諧、陸海和諧、社會和諧的地區文明。

2.1以沿海地區經濟的發展維護海洋生態環境平衡

以沿海地區經濟的發展維護海洋生態環境平衡，并不是傳統的先開發后治理或是用發展獲得的經濟利益被動地解決生態環境的各種問題，而是邊發展邊治理，甚至是先保護后發展。2012年國家海洋局公布的《全國海洋功能區劃》作為全國海洋資源環境空間管控的直接指導性文件，其指導思想就是堅持發展中保護、保護中發展，最終實現“規劃用海、集約用海、生態用海、科技用海和依法用海”[3]。

沿海地區經濟發展的成果并不僅限于沿海地區對海洋資源的直接利用，而是本著陸海統籌的思想以及尊重生態環境系統性和連通性的原則，包括所有對海洋生態環境要素完整和功能完整產生影響的涉海產業。陸地生態文明和海洋生態文明不可割裂看待。

2.2以海洋生態環境的平衡為沿海地區經濟發展開辟空間

海洋生態環境的平衡是包括海洋環境得到改善、生態系統功能得到保全、生態系統結構得到維持、生物多樣性得到保護和生態服務價值得到提升等含義的綜合狀態。沿海地區經濟發展所利用的海洋生物資源、礦產資源和空間資源等都是海洋生態環境整體的有機組成部分，海洋生態環境提供的生態服務正是沿海地區經濟發展的空間源泉。只有擁有足夠的發展空間，才有可能實現可持續發展。

生態服務可分為供給性服務、支持性服務、調節性服務和文化娛樂性服務4個類型，彼此相輔相成。其中，供給性服務和支持性服務的質量取決于生態系統功能和結構的完整程度；保全生態系統功能、維持生態系統結構和保護生物多樣性有助于提升海洋經濟發展所需的生物資源和礦產資源的豐度和質量，尤其豐富的水產資源是沿海經濟發展的重要支撐點之一；功能和結構完整的生態系統具備更加堅實的生態環境承載力，可為沿海經濟發展提供切實保障。調節性服務是指生態系統凈化生態環境、控制有害生物入侵從而應對氣候變化、降低災害風險等，為沿海地區生產生活提供安全保障，發揮防災減災的作用。調節性服務包含的生態環境凈化以至生態景觀改善等功能正是文化娛樂性服務升級的根源，海洋旅游業正在整個沿海地區經濟中扮演越來越重要的角色，其依賴人文價值創造經濟價值的作用不可替代，是海洋生態文明建設的重要環節。

綜上所述，應尤其針對具有重大生態服務價值和對外界刺激十分敏感的生態脆弱區開展嚴格的生態保護和修復，通過綜合利用法律手段、行政手段和經濟手段，集約節約利用生物資源、礦產資源和空間資源，對資源的開發方式、開發邊界和開發總量給予嚴格管控，實現資源豐度、結構和質量的良性轉變。

2.3 生態優先和激勵約束并舉

具體來說，就是對有利于海洋生態環境的各類活動方式方法給予必要的激勵，包括通過構建海洋生態保護市場和環境治理市場的經濟激勵，也包括有關政策性激勵，刺激相關產業和企業主動實施產業結構轉型和設備改造；同時對危害海洋生態環境的各類活動方式方法給予必要的約束，包括行政干預和司法保護，對破壞生態環境的行為通過強制手段予以制止。通過激勵和約束并舉，在沿海地區確立綠色經濟、循環經濟和低碳經濟的示范產業結構和生產方式，并設置產業負面清單；由示范地區分享和推廣成功經驗，進而構建沿海經濟發展的良性循環模式。

此外，還應強調以沿海地區經濟的發展和海洋生態環境的平衡促進海洋文化的進步，以物質文明實現精神文明，最終構建全面的海洋生態文明制度體系。

3 構建我國海洋生態文明建設制度體系的建議

綜上所述，結合《國家海洋局海洋生態文明建設實施方案》[4]，海洋生態文明建設既要有物質文明也要有精神文明，其核心制度應包含海洋生態文明產業發展制度、生態環境資源發展制度(包括預防性制度、管控性制度和救濟性制度)和海洋文化發展制度，都應堅持生態優先和激勵約束并舉的原則。

3.1 產業發展制度

從法律層面，制定海洋綠色經濟、循環經濟和低碳經濟的專項法律法規，對《中華人民共和國可再生能源法》和《中華人民共和國節約能源法》等已有法律法規進行進一步完善，將分散在環保、能源、氣候和生產方面的相關條款有機統一，規范發展海洋經濟的技術細節，理清相關責任，保證違法成本高于違法收益。

從經濟層面，構建海洋綠色經濟、循環經濟和低碳經濟的市場激勵制度，繼續實行有差別的綠色信貸政策，傾向生態健康型和環境友好型企業，對積極開展綠色技術、循環技術和低碳技術研發的企業給予資金補貼；構建碳交易和排污權交易市場，通過市場調節機制淘汰高碳排放和超標排污的企業；構建具備高新科技資源信息整合和共享、高新技術擴散和轉化以及產業孵化能力的公共服務平臺；構建區域涉海產業高新技術產權交易市場，并針對涉海產業的高新技術產權交易和成果轉化制定政策和管理辦法；創新投融資激勵機制。

3.2 生態環境資源發展制度

構建符合生態基本規律、環境要素整體演化規律和社會發展規律的海洋生態環境資源類制度體系，處理好人與海的關系、海洋生態系統各部分的關系、環境資源開發和保護的關系以及世代間的關系[5]。生態環境協調發展應是通過一系列政策實施后達到的效果，而不是以這個原則直接指導沿海地區經濟發展，在實踐中一定要處理好開發和保護優先級的問題[6]。生態優先是由生態文明中生態系統的有價性和環境容量的有限性共同決定的，而“保護”只是海洋生態環境資源發展的層面之一，應“在保護中發展，發展中保護”。因此，生態優先的原則應體現在3個方面：①不被開發或未經開發的海洋生態環境功能得到有效保護，生態環境問題得到有效預防；②已有的生態環境資源開發活動得到有效管控，生態環境未出現惡化；③已出現的生態環境資源損害得到有效的救濟和修復。因此，構建海洋生態文明中海洋生態環境資源方面的制度體系按性質應分為預防性制度、管控性制度和救濟性制度。

(1)預防性制度應包括：①海洋事業有關規劃制度(如海洋功能區劃、海洋主體功能區規劃和海域污染防治規劃等)，通過規劃對可能產生的海洋生態環境資源損害予以預防。②用海項目環境影響評價、安全評價和風險評估制度，對即將建設的項目可能造成的海洋生態環境資源損害風險予以規避。③海洋生態環境資源審計制度，對開發和利用生態環境資源的臺賬進行審計，查擺問題。④海洋環境信息公開制度，社會和公眾通過有關部門對海洋環境信息的公開，了解海洋生態環境資源發展現狀，對責任單位進行實時監督。⑤海洋自然保護區制度，將對生態損害十分敏感或有重大生態服務價值的海島或海岸帶典型生態功能區域納入嚴格保護的范疇。

(2)管控性制度應包括：①海洋生態環境資源權屬制度，是管控性制度中的基礎制度，主要包括海域和海島確權登記制度以及海域自然資源有償使用制度等；尤其明確有關資源的占有、使用、收益、處分和監管等權利的歸屬和權責，適度擴大使用權的出租、抵押和擔保等。②海洋生態環境資源許可制度，如海上污染排放許可制度和海洋資源開發許可制度等，對可能造成海洋生態環境資源損害的海洋開發利用活動的對象、用途、時限、范圍和方式給予管控。③海洋環境標準制度，如海域水質標準和海上工程污染標準等，通過硬性的標準規范倒逼沿海產業結構的調整和海上工程技術的提升。④海洋生態總量控制制度，如入海排放總量控制制度、海洋生態紅線制度和圍填海總量控制制度等，與環境標準配合作用，使沿海生產活動壓力不超過生態環境資源系統的承載能力。

(3)救濟性制度應包括：①海洋生態補償制度，海洋生態補償的實質是考慮生態服務價值、生態保護成本和因生態保護而損失的機會成本等方面，對各利益相關者之間的關系進行干預和調整，包括損益性補償(針對破壞行為)和增益性補償(針對保護行為)[7]；完善我國海洋生態補償制度的關鍵在于明確海洋生態補償的范圍、主體、對象以及具體標準和方式等，通過建設海洋生態補償示范區開展先行先試。②海洋環境公益訴訟制度，環境公益訴訟是指為保護環境和自然資源免受污染和破壞，與案件訴訟請求沒有法定利害關系的單位和個人，依法對污染和破壞環境和自然資源者以及違法或不履行環境與資源保護法定職責的行政機關提起的訴訟[8]，分為海洋環境民事公益訴訟和海洋環境行政公益訴訟；目前《中華人民共和國環境保護法》將《中華人民共和國民事訴訟法》中規定的環境污染公益訴訟擴展到生態破壞公益訴訟，應充分確認索賠主體和賠償范圍，并設立相關制度以保證損害評估鑒定機構的獨立性。③海洋生態修復制度，目前我國在海洋生態修復方面缺少具有實踐操作意義的具體指導，由于不同地區海域、海島和海岸帶的重點生態系統特點不同，應因地制宜建立地區級的海洋生態修復規范，這些規范應充分建立在海域、海島和海岸帶生態學研究的基礎上。

3.3 海洋文化發展制度

產業發展制度和生態環境資源發展制度為建設海洋生態文明提供物質基礎。沿海地區經濟的發展體現在產業結構調整和增長方式轉變，最終會使沿海地區居民的消費需求和生活思維發生變化。然而公眾建立海洋生態意識是十分緩慢的過程，需要海洋生態文明宣傳和教育來培養，并通過媒體輿論進行有效引導。因此，海洋文化發展制度應包括海洋生態文明教育制度、宣傳制度和輿論引導制度等。

具體而言，教育部門應把海洋生態環境資源及其保護方面的知識融入義務教育和高等教育中；地方政府應充分動員高校院所和非政府環境組織，利用“世界海洋日暨全國海洋宣傳日”和高校“海洋科學開放日”等重要時機，通過展覽和講座等各種形式，將面向公眾的海洋知識科普活動變為常態化工作；宣傳媒體應對破壞海洋生態環境資源的事件予以堅決曝光，對生態環境資源保護帶來的居民生活質量的提高進行跟蹤報道，對沿海綠色、循環和低碳產業等進行充分宣傳，對綠色消費和生活方式給予大力倡導，通過各種媒體渠道引導公眾樹立海洋生態文明理念。

4 結語

習近平總書記提出的“五位一體”的偉大戰略布局要求將生態文明納入國家的經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設等各方面，而作為生態文明支柱的海洋生態文明是實現“五位一體”偉大戰略布局的關鍵之一。要實現海洋生態文明建設的規范、有序、平穩和高效，需要有系統嚴格的制度框架保障。本研究對海洋生態文明建設制度框架體系進行初步探討并提出建議，而細節建設仍需更多的實踐和經驗積累。國家海洋局印發的《海洋生態文明建設實施方案》提出的4大類、20項重大工程項目指出當前工作的重點和突破點，建設海洋生態文明，惠及當代，造福子孫。

[1] 劉家沂.構建海洋生態文明的戰略思考[J].今日中國論壇，2007(12)：44-46.

[2] 中共中央國務院.生態文明體制改革總體方案[Z/OL].(2015-09-21)[2017-02-20].http：//www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm.

[3] 國家海洋局.全國海洋功能區劃(2011-2020) [Z/OL].(2012-04-18)[2017-02-20].http：//www.soa.gov.cn/zwgk/fwjgwywj/gwyfgwj/201211/t20121105_5255.html.

[4] 國家海洋局.海洋生態文明建設實施方案[Z/OL].(2015-07-20)[2017-02-20].http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201507/t20150720_1359538.htm.

[5] 王燦發.論生態文明建設法律保障體系的構建[J].中國法學，2015(4)：3.

[6] 韓德培.環境保護法教程[M].北京：法律出版社，2007.

[7] 汪勁.論生態補償的概念：以《生態補償條例》草案的立法解釋為背景[J].中國地質大學學報(社會科學版)，2014(1)：7.

[8] 王燦發.中國環境公益訴訟的主體及其爭議[J].國家檢察官學院學報,2010(3)：4.

Top-downDesignofConstructingtheOverallSystemforMarineEcologicalCivilizationinChina

MAO Zhu，XUE Xiongzhi

(Coastal and Ocean Management Institute,Xiamen University,Xiamen 361102,China)

According to the interpretation of the national policy on the construction of ecological civilization and the main contents of the construction of Marine Ecological Civilization (MEC),that is,the economic development of coastal areas to maintain the balance of marine ecological environment,which will open up new space for economic development,which together will promote the progress of marine culture and clarify the principle of construction of ecological priority and incentive and restraint.On the basis of the above,combined with the laws,regulations and policies,according to the overall spirit of the reform of ecological civilization system,aiming at the outstanding problems and needs of marine ecological environment resources,this paper put forward the tentative plan to construct the system of MEC construction in China,which included: considering the material civilization and spiritual civilization,the incorporation of the system of industrial development,the system of ecological environment resources development and the system of marine culture development.Especially,preventive system,control system and relief system should complement each other,and jointly promote the development of China’s MEC.

Marine ecological civilization,Reform of ecological civilization regime,Ecological and environmental protection,Ecosystem-based Marine Management

2017-03-01；

：2017-07-29

毛竹，博士研究生，研究方向為海洋與海岸帶管理

薛雄志，教授，博士，研究方向為海洋與海岸帶綜合管理、兩岸海洋事務管理合作

P7

：A

：1005-9857(2017)08-0065-05