湛江市霞山區海域使用權屬核查分析

劉文勇，陳振宇,王志良

(國家海洋局南海調查技術中心 廣州 510300)

湛江市霞山區海域使用權屬核查分析

劉文勇，陳振宇,王志良

(國家海洋局南海調查技術中心 廣州 510300)

國家海洋局于2015年啟動重點區域海域使用權屬核查工作，廣東省湛江市霞山區是全國首批4個海域使用權屬核查試點區域之一，國家海洋局南海調查技術中心承擔該試點工作。文章概述海域使用權屬核查具體工作情況，包括核查工作流程、核查結果和分類分析；提出對核查工作總體和各階段的建議，為依法科學配置海域資源、提高海域審批效率和落實不動產登記要求等奠定基礎，同時為開展全國海域現狀調查積累經驗。

海域使用權；權屬核查；海域管理；海域資源

1 引言

《中華人民共和國海域使用管理法》(以下簡稱《海域法》)實施以來，我國海域使用管理工作取得顯著成效，各級海域管理部門批準海域確權保證了交通、能源、臨海工業、濱海城鎮等國家和地方重大項目的用海需求。隨著海洋經濟的快速發展，海域資源約束趨緊，行業用海矛盾日益突出，由于海域特殊性和管理機制等因素，實踐中出現批用不一致、用海范圍重疊、坐標系不統一等問題，致使部分海域權屬數據不準或不全，影響海域行政審批效率。

為此，國家海洋局于2015年啟動重點區域海域使用權屬核查工作。海域使用權屬核查指為摸清海域使用權屬現狀以及掌握準確完整的海域使用人、用海面積、用海類型、用海用途、用海方式和用海期限等海域使用權屬數據，依法進行的核實和勘測行為[1]。開展重點區域海域使用權屬核查工作為依法科學配置海域資源、提高海域審批效率和落實不動產登記要求等奠定基礎，同時為開展全國海域現狀調查積累經驗。

鮑平勇等[2]對浙江省平陽縣海域使用權屬核查實踐進行總結和思考。廣東省湛江市霞山區是全國首批4個海域使用權屬核查試點區域之一，本研究就其在海域使用權屬核查中的工作情況和相關問題進行分析，提出具體措施和建議。

2 核查區用海情況

霞山區是湛江市中心城區，位于雷州半島東北部，瀕臨湛江港灣，東隔麻斜海與坡頭區相望，北與赤坎區接壤，西與麻章區毗鄰，南擁湛江港與東海島相連，大陸海岸線總長約20 km。

截至2015年，霞山區內有確權用海共21宗、未確權用海共12宗，其中確權用海按用海類型包括港口用海14宗、城鎮建設填海造地用海3宗、其他工業用海1宗、旅游用海1宗、航道用海1宗和開放式養殖用海1宗，按用海方式包括建設填海造地8宗、透水構筑物2宗、港池5宗、開放式用海3宗以及同時含港池和透水2種用海方式3宗。批準確權用海的時間段在2004—2013年，由于湛江新型城市化和城市現代化建設的推進，2008—2010年是用海高峰期，3年間批準確權用海數量占總量的50%以上，而在2010年后呈逐年減少趨勢。

3 核查工作流程

霞山區海域使用權屬核查采用內業核查和外業核查相結合的技術路線，內業核查包括資料收集和整理、權屬信息核查、資料數據比對分析和疑問數據篩選，外業核查包括疑問用海現場權屬核查和現場測量。

核查的主要工作流程為：①重點區域選取。利用海域使用動態監視監測系統，結合重點區域選取原則，確定權屬核查的重點區域。②實施方案編制。制定核查方法和技術路線，組建核查隊伍，明確分工，按照大綱編制實施方案。③內業核查。對重點區域內所有核查對象，通過資料收集和整理、坐標和投影轉換以及資料數據對比分析等，篩查出疑問數據，報送相關海域管理部門。④外業核查。以宗海為單元，對需進行外業核查的用海進行現場權屬核查和現場測量，填寫權屬核查現場調查表。⑤成果制作。對核查結果進行數據匯總和統計，繪制成果圖件，編制成果報告，制作成果數據集。⑥驗收歸檔。對核查成果進行檢查，經驗收組驗收合格后歸檔。

4 核查結果與分類分析

通過海域使用權屬核查，截至2015年，霞山區用海項目合計33宗，包括疑問用海合計24宗和非疑問用海合計9宗，其中疑問用海包括確權疑問用海12宗和未確權疑問用海12宗[3]；對存在疑問的用海項目進行分類(表1)。

表1 疑問項目用海分類

通過現場核查確定疑問用海合計24宗，根據《重點區域海域使用權屬核查技術規程》(以下簡稱《核查規程》)中對7類疑問類型的定義[1]，對24宗疑問用海以重復計數進行分類(表2)。

表2 疑問用海類型和數量

(1)已確權未使用用海。由于海域使用權人取消了用海計劃且宗海用海期限已過，海域使用權人正向海域管理部門申請注銷。應根據現場權屬核查表，依法注銷該宗用海。

(2)位置不準確用海。由于相鄰用海有其他疑問用海類型，其他疑問用海經修正后界址點已改變，為與相鄰用海間無縫連接，以更新后的界址點為最終界址。應根據權屬核查成果和宗海界址圖，在重新核算并確定面積后，進行返還或補繳海域使用金，依法變更該類型疑問用海。

(3)坐標系存在問題用海。未采用WGS-84坐標系是由于技術標準變更，2002年《海籍調查規程》和2009年《海籍調查規范》規定采用的坐標系不同，導致不同時期批準用海的坐標系不同[4]；坐標系不準確的主要原因是宗海圖坐標系標注錯誤。應根據權屬核查成果和宗海界址圖，依法變更該類型疑問用海。

(4)用海方式、用途改變用海。此類問題可分2類：①2002年《海籍調查規程》中只有用海類型的劃分而沒有用海方式的劃分，也沒有細分透水構筑物用海方式，因此在2009年《海籍調查規范》前港池用海的宗海圖中沒有給出透水構筑物的界址點坐標和面積；②海域使用權人改變用海方式。應根據權屬核查成果和宗海界址圖，進行返還或補繳海域使用金，依法變更該類型疑問用海。

(5)過期未注銷用海。此類問題可分2類：①海域使用權人準備申請注銷；②海域使用權人準備申請續期。應根據權屬核查成果和宗海界址圖，依法注銷或續期該類型疑問用海。

(6)登記信息不準確用海。由于海域使用權證書的更換和《海域使用分類》的頒布，二級用海類型在2009年5月1日后作了重新定義，導致2009年前登記用海類型的信息與新規范不符[5]。海域使用權人變更屬正常用海權屬變更。應根據權屬核查成果和宗海界址圖，依法變更該類型疑問用海。

(7)已使用未確權用海。2002年前未確權用海共有7宗，2002年后未確權用海共有5宗，造成未確權的原因主要有2類：①2002年《海域法》頒布前已經存在的透水式碼頭；②2002年后出現的填海造地和透水式游艇碼頭。應根據《海域法》，對2002年后出現的疑問用海補繳海域使用金，并依法對該類用海進行確權。

5 總結和建議

本研究通過對海域使用權屬核查試點工作進行總結，在工作方法、程序、內容和成果應用等方面總結經驗和查找問題，為全面開展海域使用權屬核查工作積累經驗。

(1)前期準備階段主要是選取核查試點區和制訂實施方案。試點區要有代表性，即用海方式全面、問題典型；制訂實施方案是海域使用權屬核查中的必要環節，是順利開展權屬核查的前提，包含權屬核查的實施流程、依據的法律法規、組織結構、采用的儀器設備及其精度要求等。

(2)中期實施階段主要是資料收集和整理、疑問數據篩選以及實地核查。數據資料來源較多，主要有確權用海數據、確權用海海域使用權證書和海域使用權登記表、未確權用海數據、遙感影像資料、海圖資料、調查區控制點資料以及岸線數據等，為保證數據的精度和有效性，遙感影像資料應統一下發給技術承擔單位；疑問數據篩選是做好外業核查的基礎；外業實地核查決定成果質量，是權屬核查最重要的內容之一，須嚴格按《核查規程》要求進行現場測量和權屬信息采集。此階段的組織實施是關鍵，各級部門要明確職責、各負其責、協力配合；為此，國家海洋局南海分局聯系南海區各級海洋部門確定“建立海洋部門聯動機制，統一工作程序和技術要求，充分利用動態系統等技術手段，提高工作效率”的工作原則，確保核查工作的順利開展。

(3)后期成果階段主要是整理調查資料、處理調查數據以及完成權屬核查報告、宗海圖和海籍圖的編繪，根據權屬核查項目實施成果，對疑問用海進行分析，提出有關建議，開展核查成果分析和應用工作。

(4)應通過核查工作對《核查規程》提出修改意見，如特殊用途用海和未確權用海核查的方式方法、岸線更新測量、權屬核查相關表格和圖件的修改完善以及建立統一的權屬核查數據庫等。

(5)部分已竣工驗收的填海造地用海的后續工作滯后，未能及時在國家海域使用動態監視監測系統中更新信息，應按照“誰審核誰負責”的原則及時更新系統。

(6)為加強海域權屬管理和提高海域使用行政審批效率，應盡早開展核查成果整理分析應用工作，組織原項目用海審核部門，針對權屬數據發生變化的用海項目，逐一分析變化原因并提出處理意見，報國家海洋局同意后，按照“誰審核誰負責”的原則，依法按程序變更，更正和完善海域使用權屬數據。

(7)《海域法》實施以來，隨著海洋經濟快速發展，批準的用海項目還會不斷增加。應盡快全面開展全國海域使用現狀調查工作，主動服務用海單位，及時化解用海矛盾，摸清海域使用權屬現狀，掌握準確完整的權屬數據，為依法科學配置海域資源和提升海域管理能力提供決策依據。

[1] 國家海洋局.重點區域海域使用權屬核查技術規程[Z].2015.

[2] 鮑平勇，張釗，陳子航，等.重點區域海域使用權屬核查的實踐和思考[J].海洋開發與管理,2016,33(9)：20-22.

[3] 國家海洋局南海調查技術中心.南海區重點區域海域使用權屬核查技術報告(廣東省湛江市霞山區)[Z].2016.

[4] 國家海洋局.海籍調查規范[S].北京：中國標準出版社，2009.

[5] 國家海洋局.海域使用分類[S].北京：中國標準出版社，2009.

TheVerificationoftheRightsofSeaAreaUsageinXiashanDistrictofZhanjiang

LIU Wenyong，CHEN Zhenyu，WANG Zhiliang

(South China Sea Marine Survey and Technology Center，SOA,Guangzhou 510300,China)

In 2015,the State Oceanic Administration launched a key regional sea use verification management authority.Xiashan District in Zhanjiang of Guangdong Province is one of the first 4 areas using one of the ownership verification pilot area.The South China Sea Survey Technology Center has undertaken the pilot work.The paper summarized the specific work of the sea area to verify the specific work,including the verification of the work process,verification results and classification analysis.Suggestions on verifying the overall work and the various stages of the proposed scientific basis for the allocation of sea resources were made to improve the efficiency of sea areas and the implementation of real estate registration requirements,at the same time,carry out the investigations of the status quo of the country.

Ownership of sea area usage,Verification of ownership，Sea area management，Sea area resources

2017-01-23；

：2017-07-26

重點區域海域使用權屬核查項目(2200204).

劉文勇，高級工程師，碩士，研究方向為海洋測繪、海域海島使用綜合調查

P74

：A

：1005-9857(2017)08-0083-04