完善上海市海洋傾廢管理的對策研究

胡險峰，蔣真毅，莫磊

(上海市海洋局行政服務中心 上海 200050)

完善上海市海洋傾廢管理的對策研究

胡險峰，蔣真毅，莫磊

(上海市海洋局行政服務中心 上海 200050)

文章分析上海市海洋傾廢管理在法制建設、資源化利用、傾倒活動控制、采樣檢測和評價標準、審批效率以及傾廢監管機制等方面存在的問題，針對問題提出加快推進海洋傾廢管理法制建設、引導促進疏浚泥的資源化利用、科學調控海洋傾廢活動、制定新的疏浚物采樣和成分檢測評價標準、通過審批標準化提高審批效率、建立海洋傾廢綜合監管機制6個方面的對策措施，從管理、審批和執法3個環節對海洋傾廢活動實施全方位、全覆蓋和全過程監管，為上海市海洋環境綜合管理提供保障。

海洋傾廢；疏浚物；海洋環境；綜合監管

2009年以來，上海市海洋局從健全組織機構、貫徹依法行政、完善審批流程、明確監管分工4個方面開展海洋傾廢管理工作：實現國家、省級、地市(縣)級3級管理；以《中華人民共和國海洋環境保護法》為法律依據；在實際工作中應用較規范的審批流程；由市海洋管理事務中心負責海洋傾廢記錄儀的安裝和管理，由市海洋業務受理中心(現改名為市海洋局行政服務中心)負責海洋傾廢審批和相關信息的發布，由中國海監上海市總隊負責海洋傾廢的批后監管。至今已初步形成具有本市特色的海洋傾廢管理模式。

1 上海市海洋傾廢管理存在的問題

1.1 法制建設有待完善

隨著海洋經濟的迅猛發展，海洋傾廢管理工作面臨的環境和形勢發生了巨大變化，而現行法條已不再適應新的環境和形勢，適用性不強、內容較滯后，針對一些違規傾廢的新情況甚至找不到相關法律依據[1-5]。在目前上海市海洋傾廢管理中，傾倒區容量較小、傾倒區綜合利用協調性較差、違法傾廢成本低、傾廢審批流程較復雜等難題，在現行法條中仍沒有明確和具體的解決途徑。

1.2 廢棄物資源化利用有待引導

目前在上海市傾倒區內傾倒的廢棄物大部分為疏浚泥。除長江口深水航道疏浚泥大部分用于圈圍工程外，黃浦江、外高橋和杭州灣地區的碼頭前沿疏浚泥基本采取海洋傾倒的方式處理，對海洋環境造成一定的影響。由于缺乏有效的引導機制和處置手段，疏浚泥的資源化利用之路舉步維艱。

1.3 海洋傾倒控制有待優化

目前上海市可用傾倒區為8個，其中上海市海洋局傾廢審批涉及傾倒區為4個，分別為長江口1#、2#、3#傾倒區和金山疏浚物臨時海洋傾倒區。在審批過程中，上海市海洋局一般按照疏浚碼頭與傾倒區的距離來確定該碼頭疏浚泥的去向；而在傾倒區容量范圍內，這種做法的合理性和科學性有待商榷和研究。

從海洋傾倒多年頻率來看，春季和冬季的傾廢許可證數量和疏浚物傾倒量比其他季度高，這種情況與碼頭業主單位的傾倒需求以及上海水文和氣候條件有關。因此，在水交換條件較差的春季和冬季，疏浚船舶的大頻次集中傾倒更易造成對海洋環境的破壞。

1.4 疏浚物采樣和檢測評價標準有待細化

現行技術標準中提出的“網格布點”和“由疏漸密”的布站方式在實際中難以執行，加上現場采樣人員技術能力的限制，采樣站位的代表性并不高；在疏浚物采樣工作中，采樣站位的個數基本符合技術標準要求，但采樣站位的布設則相對隨意，部分工程的疏浚物采樣站位甚至可能不完全分布在疏浚區域內；在海洋傾廢審批的實際工作中，常有樣本成分超標的疏浚泥經重復采樣直至得出清潔結論的情況。因此，須建立更加科學合理的疏浚物采樣和檢測評價標準。

此外，目前疏浚物成分檢測費用由傾廢業主自行承擔，檢測單位在一定程度上受制于傾廢業主，有可能造成重復采樣或檢測標準相對寬松的現象。

1.5 審批效率有待提高

海洋傾廢審批的目的是規范申請單位的傾倒行為、保護海洋環境和防止出現亂傾倒的現象[6]。上海市海洋局在不斷深化審批制度改革的同時，對海洋傾廢審批流程進行優化，進一步提高政府效率，但仍存在2個方面的問題：①從采樣檢測到編制完成檢測報告等前期工作所需時間較長；②海洋傾廢審批項目的動態管理、審批流程的簡化、審批方式的完善等，與上海市經濟社會發展需求以及企業和群眾服務需求還有較大差距。目前從申請人遞交申請到領取許可證一般需要8～10個工作日，雖然比法定的15個工作日已有所壓縮，但中間需流轉的部門和單位有4個，復雜的流程降低了審批效率。

1.6 傾廢監管機制有待完善

傾廢監管一般由采樣、檢測、審批、監督和執法5個環節組成，在實際工作中行政管理、行政審批和行政執法的協同配合不夠緊密，監管信息溝通不及時、不充分、不全面，導致對海洋傾廢活動的監管未形成合力，給不法傾廢單位以可乘之機。

2 完善上海市海洋傾廢管理的對策

2.1 加快推進海洋傾廢管理法制建設

上海作為全國經濟的發展龍頭，在海洋環境治理方面也承擔著重要責任。在全國人大到上海就修改《中華人民共和國海洋環境保護法》進行調研的過程中，上海市海洋局主動配合、獻言獻策，積極、及時、全面地將本市海洋生態環境保護經驗和需求反饋給調研組，配合做好法律修改工作[7]。此后，上海市海洋局作為本市海洋行政主管部門，應繼續配合國家做好關于海洋環境保護法律法規的制定和修改工作。

為適應目前海洋傾廢管理工作形勢，上海市海洋局將在現行法律法規的基礎上，結合上海市實際情況，從4個方面制定上海市海洋傾廢管理、審批和執法的規范性文件，即加強傾倒區的選劃和日常管理、加強審批流程的優化、加強傾廢記錄儀的管理以及加強傾廢活動的監管效能[8]。

2.2 引導促進疏浚泥的資源化利用

目前上海市碼頭前沿疏浚泥雖有海洋傾倒、固化、加熱等多種處理方式，但由于海洋傾倒簡單方便、成本較低，成為最主要的疏浚泥處理方式[9]。疏浚泥傾倒入海不可避免地對海洋生態環境產生影響，政府部門可從3個方面采取措施，加快疏浚泥資源化利用進程[10]。

2.2.1 加強政府管理和政策扶持

通過地方管理條例控制疏浚泥的傾倒量，同時在條例中明確監測、考核、經濟補償和處罰的辦法，切實解決“違法成本低、守法成本高”的問題[11-12]。

此外，加強各管理部門的聯動協調。以疏浚泥在圈圍造地工程中的運用為例，目前上海圈圍造地工程對于吹填材料的需求量很大，但由于缺乏政策引導和扶持，作為較理想的吹填材料的疏浚泥只能傾倒入海，造成資源浪費。建議由上海市發改委牽頭，上海市水務局(海洋局)配合，聯合上海市交通委、長江口航道管理局、地產集團等部門，研究疏浚泥綜合利用的技術方案和扶持政策，大力推廣疏浚泥的合理利用。

2.2.2 提高海洋傾廢成本

政府可根據海洋環境承載力和物價水平，提出科學合理的收費標準，加大調整收費標準的力度，提高海洋傾倒的成本[13]。此外，可通過建立生態補償機制，鼓勵傾倒者選擇較為環保的回收方式，提高生產效率，逐步形成產業化。

2.2.3 加快科研成果轉化

加大對疏浚物回收的科研扶持力度。鼓勵科研機構、高等院校、企業和個人研究開發科技含量高、擁有自主產權、有利于節約能源和保護環境的疏浚物綜合利用相關技術、設備和工藝；通過政府牽頭、企業出資、高校立項的途徑，構建產、學、研相結合的疏浚物綜合利用科學體系。

2.3 科學調控海洋傾廢活動

2.3.1 加大對各傾倒區的科學管理

針對目前上海市海域疏浚物傾倒的現狀和趨勢以及各傾倒區的具體情況，建議分別從時間和空間上對疏浚物傾倒活動進行調控?？刂聘鲀A倒區內的傾倒頻率和傾倒量，做好傾倒工作計劃，實行定期定量和均勻分散傾倒，避免集中、連續和大量傾倒。

長江口傾倒區具有區域規則和寬廣等優勢，但在傾倒廢棄物時往往集中在靠岸一側作業。為合理充分利用傾倒區，可根據水深和水流條件等特點，制定傾倒區分小區管理制度，綜合調控傾倒廢棄物的分布。

2.3.2 合理控制傾廢頻率和時間空間分布

在時間上，將各傾倒區的年傾倒總量轉變為季度總量，在每個季度核定的傾倒總量范圍內，實行“先申請先傾倒”的原則，傾倒量按照申請時間順序進行審批和批準，相鄰傾倒區盡可能避免同時大量傾倒；在空間上，由于疏浚物傾倒船舶集中定點作業可造成海底地形變化，應通過合理控制作業區實現均勻傾倒。

2.4 制定新的疏浚物采樣和成分檢測評價標準

2.4.1 進一步細化疏浚物采樣檢測標準，合理界定疏浚物環境影響

上海市海域疏浚物的來源復雜，各類港口、碼頭和航道疏浚工程中產生的廢棄物所含污染物種類較多，現有的疏浚物采樣技術標準難以滿足傾廢管理需求，需對疏浚物采樣站位及其數量進行細化補充。

此外，現有的疏浚物采樣檢測指標不能完全反映上海市疏浚物的污染特征，應在疏浚物傾倒前進行必測項目的分析檢測，同時可根據污染區的污染歷史選擇與其相關的選測項目進行分析檢測。

2.4.2 進一步完善疏浚物分類評價標準，科學判定疏浚物化學特性

在同一工程項目中，不同站位采集的疏浚物樣品出現不同類別的情況時，應確定污染疏浚物的體積進行相應處置，不應取各站位的算術平均值作為整個疏浚區域疏浚物類別判定的依據。

2.5以審批標準化為依托，進一步提高審批效率

2.5.1 修訂完善海洋傾廢審批業務手冊和辦事指南

海洋傾廢審批工作人員根據業務手冊處理申請，申請人根據辦事指南提交申請并根據規定的時限對審批流程進行監督。在審批業務辦理標準化的框架內，從事項受理到審批辦結整個流程公開、透明、高效運轉，努力提高申請人的滿意度。

2.5.2 完善網上審批流程，提高服務效能

結合上海市政府網上政務大廳建設，對海洋傾廢等事項重新梳理審批流程，進一步明確8個審批環節和17個辦理狀態，強化審批的時效性，實現網上政務大廳的全程流轉。今后，申請人可通過網上政務大廳上傳資質證明和各種申請材料，經審核通過后，再到市海洋局窗口直接領取海洋傾廢許可證，大大縮短辦理時間，提升審批效率和服務質量。

2.5.3 探索建立審批效能后評估制度

線上審批平臺方面，可充分利用微信公眾號等將界面拍攝回饋給后臺進行報錯，促進相關部門完善網上平臺；線下業務辦理方面，可借鑒銀行網點模式，將工作人員實名公開，添加評價工具對服務實時打分。無論線上還是線下，關鍵在于落實績效考核，通過相應的獎懲措施督促工作人員提高工作熱情。

2.6 建立海洋傾廢綜合監管機制

2.6.1 加強疏浚物采樣現場監督

傾倒單位通知檢測單位進行采樣時，應當同時通知海洋管理部門進行現場監督。按照技術規定的要求，經過管理部門人員現場確認，對擬疏浚碼頭進行采樣，避免出現采樣站位相距過近和采樣地點錯誤等問題。采樣應由管理部門人員簽字確認。

2.6.2 規范檢測分析報告的管理

海洋傾廢審批部門在對檢測分析報告進行審核時，應要求檢測單位提供分析采樣個數的證明文件，且分析采樣個數應與檢測分析報告站位數一致。為防止多次采樣檢測直至合格的情況出現，應加強傾廢管理和審批的合理性，將疏浚物檢測費用納入政府預算勢在必行。

2.6.3 加強審批工作的全面性

在明確各部門和單位職責權限的前提下，充分利用政府數據共享平臺，建立2個方面的溝通渠道：①海洋傾廢審批部門與工商等管理部門的溝通平臺，及時掌握疏浚業主和疏浚作業單位的資信情況；②海洋傾廢審批部門與管理、執法的三方溝通平臺，及時了解與審批相關的信息。

2.6.4 強化日常監管工作的常態性[14]

(1)建立海洋傾廢環境跟蹤監測制度。對于某次傾倒活動，海洋行政主管部門可采用環境跟蹤監測的方法對傾倒作業進行監控。具體流程為：在簽發海洋傾倒許可證后，對疏浚工程實施進行監督并對傾倒區進行環境監測；在傾倒過程中，要求傾倒單位定期報告作業進度；在傾倒完成后對工程是否結束傾倒進行核實，要求傾倒單位交回許可證和記錄本，并提交工程竣工報告和傾倒區環境監測報告，再次進行驗收。通過監督管理和跟蹤監測相結合的方式，有效規范傾倒單位的作業行為，保護海洋生態環境。

(2)加強海洋傾廢記錄儀的使用。為全面開展海洋傾廢批后監管工作，應在上海市海域范圍內對進行傾倒作業的船只全部限期安裝傾廢記錄儀，超過期限未安裝傾廢記錄儀的作業船只可暫停為其辦理傾倒許可證，禁止其進行傾倒作業。傾廢記錄儀的具體使用可探索建立相關制度，如發現作業船只未打開記錄儀可先短信提醒，經提醒無效的進行核實，經核實屬故意的，可回收傾倒許可證并將傾倒企業納入海洋傾廢管理黑名單等。

(3)建立海洋傾廢失信信息的歸集和使用管理制度。上海市海洋局于2016年年底制定《上海市海洋傾廢失信信息歸集和使用管理辦法》，明確規定6種嚴重違法違規情形，將作為特別嚴重的失信情況予以記錄并報送市信用信息平臺，作為本市各行政管理部門實施市場禁入或強制退出措施的依據。

3 結語

本研究在對上海市海洋傾廢管理現狀進行分析的基礎上，結合近年來的管理經驗，梳理日常海洋傾廢管理工作在法制建設、資源化利用、傾倒活動控制、采樣檢測和評價標準、審批效率以及傾廢監管機制等方面存在的問題。針對梳理出的問題，提出加快推進海洋傾廢管理法制建設、引導促進疏浚泥的資源化利用、科學調控海洋傾廢活動、制定新的疏浚物采樣和成分檢測評價標準、通過審批標準化提高審批效率、建立海洋傾廢綜合監管機制6個方面的對策措施，從管理、審批和執法3個環節對海洋傾廢活動實施全方位、全覆蓋和全過程監管，為上海市海洋環境綜合管理提供保障。

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CountermeasuresofMarineDumpingManagementinShanghai

HU Xianfeng,JIANG Zhenyi,MO Lei

(Shanghai Municipal Oceanic Bureau Administrative Service Center,Shanghai 200050,China)

This paper analyzed the problems existing in the legal system construction,resource utilization,dumping control,sampling detection and evaluation standard,approval efficiency and dumping supervision mechanism of Shanghai marine dumping management.The paper also put forward six aspects of countermeasures,such as accelerating the construction of legal system of marine dumping,promoting the use of dredging mud resources,scientific control of marine dumping activities,developing new composition testing and evaluation standards of dredging sampling,improving the approval efficiency by standardization,establishing comprehensive marine dumping regulatory mechanism,under the problem guidance,to provide comprehensive guarantee from management,approval and enforcement of marine dumping activities of Shanghai,with all-round,full coverage and the whole process of regulation.

Marine dumping,Dredged material,Marine environment,Integrated management

2017-02-14；

：2017-07-28

胡險峰，高級工程師，研究方向為海洋行政管理

P7

：A

：1005-9857(2017)08-0070-05