第三方評估：適用于執行難問題的解決機制及其限度

□潘溪

（南京師范大學法學院，江蘇南京 210097）

第三方評估：適用于執行難問題的解決機制及其限度

□潘溪

（南京師范大學法學院，江蘇南京 210097）

第三方評估由于其具有科學的評估方法、可靠的評估機構、合理的評估機制和有效的評估結論，能夠被引入用來我國執行難問題的解決。解決執行難是一個系統工程，需要總體的評估分析，不斷嘗試和總結，需要借助執行人員以外的力量，完善相關配套制度。針對執行難開展第三方評估工作，應當合理描述執行難的現狀、綜合分析執行難的原因、科學提出執行難的解決方案、積極影響執行政策和決策、有效促進執行改革的社會宣傳。同時應該注意智力支持存在限度，需要理性分析評估結論，對評估成果應當有必要的消化過程和環節，冷靜寬容對待評估方案中提出的問題，注意防止過度依賴第三方評估的結論。

執行難；第三方評估；評估主體；評估機構

最高人民法院《關于落實“用兩到三年時間基本解決執行難問題”的工作綱要》（法發［2016］10號）中提出“引入第三方評估機構研究制定基本解決執行難的評價體系，確定兩到三年內解決執行難的具體目標及指標體系，廣泛征求意見后向社會公開發布。兩到三年期限屆滿前由該第三方評估機構及參與單位按照既定的評價體系進行效果評估，向社會發布評估結果。”將“第三方評估”機制正式引入解決執行難的工作中，對解決我國執行難問題具有重大意義。同時，對于第三方評估工作的應用，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，明確立法邊界，對爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估；探索委托第三方起草法律法規草案。作為一種非常重要的制度創新，第三方評估已經得到黨中央國務院的高度重視和認可。第三方評估進入公眾視野，發展到司法運用，發展到具體解決執行難問題，是一個逐漸深入的狀態，體現了第三方評估的手段方法逐步貼近司法實踐，解決實際司法問題的功效，也符合我國司法體制改革中的評價趨勢，即通過購買獨立性、專業性的服務進行客觀評價和解決實踐難題。

1 第三方評估的概念與方法

1.1 第三方評估的概念

由與政府部門利益不相關的組織，即“第三方”作為評估主體，主持對政府工作的評估，能夠以其特有的獨立性、專業性、權威性、組織性，從而保證評估結果的客觀性、公正性和科學性。如果政府評估工作追求客觀性、公正性，以及對政府改革的促進作用，那么政府委托“第三方”評估應該是一種理智的選擇。

哈貝馬斯指出，一種表達的合理性可以通過批判和論證加以還原。一個判斷的客觀依據是超越主體的有效性要求，這種要求對于任何一個觀察者或接受者，和對于永遠都具有行為能力的主體本身具有同樣重要的意義，真實性和有效性就是這樣的要求［1］9。所以，在通過行為主體以外的“第三方”的客觀理性評價活動，才能夠形成“合理表達”，這就要求評估主體是獨立于行為主體的“第三方”，同時也是具有較強的專業性、獨立性和權威性的社會評估機構，它與行政執行機關不存在任何利益關系，利用自身所具有的優勢，制定科學合理的評估行政執行行為的指標體系，運用一定的評估方法對行政執行的效率、效果和效益進行的測評，以此保證行政執行的科學性、合理性、公益性和效率性［2］。

1.2 第三方評估的特點

第三方評估之所以能夠實現其“合理表達”的效果，不光在于其獨立的第三方主體，更在于評估工作的幾個方面特點。首先，科學的評估方法是評估工作的關鍵。實踐中常見的評估方法主要有調研、座談、問卷、數據統計，在每一項方法舉措中都有其科學性，需要結合借鑒和遵循統計學、社會學等多種學科的評估統計規律。其次，可靠的評估機構及人員是評估工作的基本條件。對于第三方評估的組成人員，如智庫機構成員、組成專家和評估人員的知識背景和實踐經驗要求與普通的研究學者不同、在司法領域的評估人員要求更是與法官不同、與政府研究人員不同。再次，合理的評估機制是實現評估目的的重要保障。不管是對于評估主體還是評估活動行為，都應當達到“獨立、客觀、公正、中立”的要求。最后，有效的評估結論是評估價值的集中體現。評估結論應該形成文本式的評估報告，并且在其報告的有效性體現在現狀描述的準確性、問題分析的深刻性、對策提出的正對性、結論運用的可行性等多個方面。

1.3 國外第三方評估機構的運行

從各國委托評估的實踐來看，不同國家的委托評估實際各有特點。比較不同國家委托評估中評估主體地位的獨立性、法制性，評估工作的專業性、權威性、制度性等方面的異同，可以為完善我國的委托評估提供有益的借鑒。美國地方政府委托評估的模式表現出非政府組織及公眾充當主要角色、注重績效測量、評估結果與預算掛鉤的特點。在澳大利亞新南威爾士州，政府評估的模式表現出如下特點：委托非法定政府咨詢機構評估，大大節約了評估工作成本；采取項目工作組的組織結構形式和工作合作原則開展評估工作，使得非政府部門評估機構既保持獨立性，又有實際工作中所需的權威；政府部門與指定的評估機構固定合作，被評估部門負責人參與評估工作，同時抽調參與評估工作的政府部門人員，通過在評估工作中學習、借鑒被評對象的工作經驗，也會促進自己所在部門的工作績效提高。在韓國，政府經營診斷委員會是一個專門為評估政府績效成立的民間評估機構。從人員構成上看，該委員會由研究機構和大學的經濟學、法學、政治學、行政學專家組成，是獨立于政府的。但是從其工作看，這個評估機構又不是完全獨立的“第三方”，是政府的專門委托評估機構［3］。

在司法領域引入評估工作，有其實現的理論基礎，正如波斯納指出，在司法中就有自利與有限知識相互作用的例證，即那些評估司法表現的努力。客觀評價也許會得出尖銳的批評，讓法官知恥而守規矩，因為羞恥和罪孽感一樣，也是一種成本（批評當然可能誘發罪孽感和羞恥）［4］36-37。因而，不管是政府購買智力服務，還是在司法領域引入評估工作，都有可以參考的模式和經驗，這為我國司法實踐領域引入“第三方評估”提供了有效的借鑒。

2 執行難問題第三方評估的可行性

2.1 解決執行難是一個系統工程，不是哪一個孤立的、單獨的方案即可完全解決，需要總體的評估分析。

各級各類的智庫機構在解決執行難問題方面存在針對性和關聯性大小的差異，但是從宏觀方面來講，執行難是一個牽扯到方方面面工作的系統工程，需要各級各類機構和民眾的普遍關注，才能夠實現“基本解決”這一動態目標。現有的機構不是哪一家在某一時段出具一份幾萬字的報告就可以宣稱解決了“執行難”問題，而是要細化分解執行中的各個要素及其重點難點，找準根源、逐個擊破，并且要做好長期的、分工合作的準備。

2.2 解決執行難是一個持續性、分階段的工作，需要不斷嘗試和總結，進而對后續工作的開展提供依據。

對執行難工作的第三方評估，不應當是一個終局性的評估工作，而應該是過程性、時效性的評估工作。具體而言，評估工作應當是對執行工作中各種現狀、各項舉措進行科學評價，同時不斷提出解決方案，甚至是糾錯的工作。對執行工作的改革而言，需要評估工作提供前一階段的評價、下一階段的計劃舉措和長遠的基本解決評估難問題構想，同時聯系執行工作實際，在改革過程中遇到問題能夠正面應對、逐步解決。

2.3 解決執行難需要借助執行人員以外的力量，特別是第三方評估主體的智力支持。

在執行難還沒有得到普遍解決的情況下，如果法院自己說已經解決了執行難，即使數據再詳實、措施再有力、效果再明顯，也難免會被人認為是自吹自擂。引入第三方對法院執行工作進行評估，可有效彌補自我評價的不足，更有利于匯集各方力量和智慧總結推介執行工作的成功經驗與做法，正視、解決執行工作中存在的困難與問題，值得廣泛推廣［5］。第三方評估之所以引人關注，是因為它在評估過程中較好地彰顯了其獨立性與專業性的優勢。第三方評估獨立性的優勢，體現在它與被評估對象沒有交集，能有效規避政府既當“運動員”又當“裁判員”而帶來的弊端。初步的實踐表明，作為一種必要而有效的外部制衡機制，在有些第三方評估工作中，的確發現了一些“政府內部監督碰觸不到、不敢公開的問題”，讓上級領導掌握了“豐富真實、原汁原味的第一手情況”，這就為執行難問題的評估提供了有益的參考。在執行過程中，并不是法院的執行部門一家就可以解決執行難的問題，需要多部門的配合，完善相關配套制度，一方面執行系統內部要配合相關改革，另一方面也要從頂層設計上綜合多方面力量，第三方評估工作有利于整合多種社會資源，理順各類各部門在執行工作中的關系，從外部打通部門壁壘，有效疏通執行工作相關領域的溝通渠道，實現執行工作力量的全面整合。

2.4 當前我國的智庫建設和研究機構的經驗積累基本能夠滿足執行難問題的評估要求，為政府購買智力服務提供了供給方。

根據相關智庫研究機構的報道，我國的智庫建設近年來呈現雨后春筍般的發展態勢，各種類型的智庫性質機構層出不窮，原有的傳統性質的智庫也在不斷轉型、提升。現有能夠參與執行難解決機制的智庫性質機構存在幾大基本類型。首先是中央、國務院、國家部委、各省級黨委和政府的智庫部門和機構，如中央和地方的研究室、參事室。其次，是官方專門設立的事業型智庫性質的研究院所，如中國社會科學研究院及各地社科院、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部下屬的研究所等。再次，是高等院校、科研院所按照新型智庫設立的研究機構，如南京師范大學的中國法治現代化研究院。最后，各類學會，協會及其下設的智庫性質機構，如中國法學會和地方各級法學會近年來成立的“研究方陣”。除此之外，還存在各種類型的民間資本參與、公司化運營的智庫性質的機構，影響較大的如阿里研究院，中國金融四十人論壇等機構。這些智庫或者準智庫性質的機構有的運行多年，有豐富的智庫研究經驗，有的適應當前我國法治發展需要專門成立，具有第三方法治評估的高水平研究人員和管理機制，并且已經存在部分關于“基本解決執行難”問題的階段性、過程性的評估報告。這些都為執行難問題及其細化、分解、衍生的具體問題提供了委托評估的對象，為客觀評價和有效改進執行工作提供了智力基礎。

3 引入第三方評估解決執行難問題的效果

3.1 合理描述執行難的現狀

執行難成為我國司法實踐中的頑疾由來已久，對于執行難的概念和現狀法律學者和司法實踐工作者也有著各種各樣的闡釋和解讀。對于執行主體而言，由于角度和立場的差異，對執行難問題的描述存在“不識廬山真面目，只緣身在此山中”的現象。所以，引入第三方評估主體，通過專門的第三方調查研究手段，科學收集整理針對執行難問題的現實數據，形成對執行難問題的較為客觀、全面的認識，是解決執行難問題的基本環節，也是第三方評估對解決執行難問題首先要解決的問題。通過調查問卷、座談會、數據統計、訪談等多種形式，針對不同執行主體和對象合理采集樣本，有助于宏觀把握執行難存在的現實基礎和問題癥結，避免猜測和虛假數據造成的執行立法和措施的誤導。合理描述“執行難”問題，還要求第三方主體在調查統計的過程中注意收集變化中的數據，如利用網絡地址、淘寶賬戶輔助執行工作的舉措和成效及其近幾年數據變化。

3.2 綜合分析執行難的原因

2015年5 月，由中國社會科學院法學研究所和深圳市律師協會組成的聯合課題組針對深圳市的“基本解決執行難”問題展開評估，將“執行難”的原因分為“主觀原因”和“客觀原因”，同時按照深圳中院的標準將“執行難”和“執行不能”進行區分，有利于具體分析執行難的形成原因。同時，在評估報告中指出，解決執行難絕非一朝一夕之功，是一個長期、復雜、艱難的過程［6］。引入第三方評估執行工作，對人民法院規范執行行為和創新執行機制具有積極意義，同時，通過科學的評估引導社會各界更加理性和正確對待執行難，督促法院依法規范行使執行權的同時，把原本不屬于執行難范圍的事項剝離出來，為執行難問題減負，還原執行難的真正面貌［5］。總而言之，分析執行難的原因要深入執行工作的具體實踐，分層次剖析各類情況，這樣有助于進一步實現“基本解決執行難”。

3.3 科學提出執行難的解決方案

作為一份第三方評估報告的核心內容，解決方案和實施建議部分是評估工作的價值體現。能否依據對執行工作現狀描述、根源分析而提出科學、客觀、合理、可操作的立法和司法建議，為實踐部門提供具體舉措的檢驗和評價，是判斷執行難評估工作成敗的關鍵。所以，對執行難的解決方案的提出，對評估人員的解決問題能力是極大的考驗，一方面要求其親歷性的深入調研評估前期工作，獲得直觀體驗的同時能夠運用理論分析的方法評價鑒別問題，另一方面要求評估人員同時具有執行工作的實踐知識儲備和深厚的理論功底，并掌握科學分析評價的方法。在這基礎之上，按照實踐需要和執行難長期解決的價值目標，分層次、分步驟提出執行難的系統解決方案，是評估工作的有效性體現，也符合最高人民法院和公眾對執行難第三方評估工作的期待。

3.4 積極影響執行政策和決策

第三方評估形成的相關報告、數據、記錄等成果是耗費社會智力資源的高度凝結的人文社科成果，一旦形成，應當有其現實意義和實用價值。應該在成果發布的過程中避免華而不實的宣傳后就將其束之高閣，該類成果不應是裝點門面的形式，而應該對為立法和司法決策提供現實的參考和指導，實現其智力成果的價值。有些時候，由于評估司法活動的標準定不下來，評估者的整治就可能玷污司法表現評估。這使法官可以簡單打發學界對自己工作的批評，認為那都是政治產品（還有對法官工作條件的嫉妒和無知）［4］36-37。當評估結果完全來自于外部的第三方時，被評估者仿佛被一下子拉到了大庭廣眾之下接受品評和排名，如果評估結果不利，其感受到的壓力將陡然劇增。當第三方評估取得一定的社會影響力之后，被評估者很難無視這種結果，從而必須真正在改善法治績效中有所作為，以謀求在此后的評估中結果有所改觀。

3.5 有效促進執行改革的社會宣傳

執行改革是一項有深刻司法和社會實踐意義的系統工程，在具體實施中不應當做成保密措施，而應當加大公開決策的力度，增加社會透明度，提高百姓的認可度和參與度。在這一方面，第三方評估機制的有效性和公信力優勢在增加執行改革的社會效果方面會成為有益的做法。評估工作在多個環節都可能客觀上促進執行工作改革的宣傳。在評估座談、調研活動和問卷調查過程中，參加人員和受訪對象會加深對執行工作及相關政策的理解。在評估報告征詢專家意見的環節，法學專家對報告文本的解讀和意見也有助于對執行工作的研究交流。在形成了正式評估報告之后，可以通過發布會的形式邀請媒體進行報道，也可以作為正式出版物刊發出版評估報告文本，報送相關決策部門的同時提供查詢或者購買渠道，便于執行工作有關部門參閱和研究。

3.6 穩步推進執行相關制度的完善

執行難的問題涉及到社會誠信體系的建設、住宅等不動產登記制度的信息聯網、交通、民航、奢侈品行業等多個領域的配套措施建設、個人互聯網信息的查控、戶籍管理制度的完善，甚至包括公租房體系的配套建設，并不是法院執行部門一家就能夠解決的。所以相關配套措施和制度的改革是循序漸進、穩步推進的過程，涉及到公檢法司部門的配套改革，也涉及到金融、地產、電商等參與執行工作方面主體的政策和制度配合，這些問題不是一朝一夕能夠解決的，而要適應社會生活的變化發展，逐步探索實現全社會的良好執行工作氛圍，一方面讓“老賴”無處遁形，另一方面形成對被執行人基本權力的保障，這些都有賴于第三方評估工作的全面、積極的影響和推動作用。

4 第三方評估對執行難問題解決的限度

4.1 智力支持存在限度，需要理性分析評估結論

第三方評估工作從其法律性質來講，應當屬于技術服務類委托合同，政府和法院屬于合同甲方即委托單位，評估機構屬于合同的乙方即服務提供者的角色。正如一般的服務需要評價一樣，對于執行難問題的評估工作本身也需要進一步分析評價。如果一個立法事項屬于事實判斷問題，結果將會有對錯之分，那么可以引入第三方參與立法評估，其提供的采用數據分析、走訪調查等實證研究而形成的評估報告可以有效地化解爭議，提高立法效率。如果一個立法事項屬于價值判斷問題，由于結果沒有對錯之分，不建議引入第三方評估立法，因為第三方所出具的價值判斷結論僅可供參考使用，并不能有效地化解爭議，無法提高立法效率。［7］正如前文所述，雖然執行難的第三方評估工作有著種種科學性、獨立性、公正、客觀等優點，但是任何一劑良藥都不能包治百病，需要在具體應用的時候注意理性分析、客觀適用。現有的機構不是哪一家在某一時段出具一份幾萬字的報告就可以宣稱解決了“執行難”問題，也不是開出的執行難良方就可以一勞永逸，決策者應當有效吸收評估的智力成果，避免照搬照抄，而要對癥下藥、不斷改進。

4.2 應當謹慎合理使用對執行工作的量化指標

目前我國關于第三方評估出現大規模指數建設和指標考核的趨勢，量化分析有利于直觀考察司法的效果，各種類型的法治指數的出現方便了決策者比較和評價各類、各項司法工作，執行工作也不例外。但是，應該注意到量化指標難以通過簡單的數字解釋紛繁復雜的各類執行問題，容易導致掩蓋數字背后的具體執行情況。國外對于司法引入評價和量化分析也有警惕，認為“定量測度司法表現的局限表明需要一些定型測度。值得注意的是這類測度非常少，這就進一步解說了當代學界為什么同司法疏遠。當然，法律教授會對一些具體司法決定表達同意或不同意，但這與評價某法官的全面表現是不同的，并且法官趨于不理睬這種評價，因為法官有一種感覺，法律教授根本不了解自己。”通過比較定性和定量評估，并批評性研究某法官的司法意見，努力解說對該法官的定量和定性研究為什么會有這一重大差別［4］198-199。所以，對第三方評估形成的量化數據指標應當謹慎合理。

4.3 評估成果應當有必要的消化過程和環節

第三方評估的成果應當以書面的形式呈現，一般稱之為“評估報告”，其通常的格式除了評估報告的正文主體部分，有的還包含調查問卷的內容、統計表格、相關指標體系和評估人員組成等附件。對于執行難問題評估報告的運用，應當遵循委托評估協議的相關內容，同時注意分類、分步驟、分層次消化和踐行評估報告的內容。首先，在評估報告的研讀環節注意避免曲解，必要時可以與撰稿人取得溝通。其次，在委托評估單位內部公開評估報告內容的同時，要進行統一的學習、解讀和精神傳達。最后，在結合報告文本的內容具體制定工作計劃、安排實施執行工作措施的環節，要注意區分報告內容反映的問題是個別問題還是普遍問題，做到有針對性的解決問題。一般來說，對于第三方評估報告的應用存在一個相對較長時間的過程，針對執行難工作的評估報告，具體措施的解讀需要幾個月的時間，但是立法和頂層制度設計及相關配套制度的建設周期就需要用年度來計算了，評估數據的使用可能多年以后還會具有分析價值。

4.4 冷靜寬容對待評估工作中提出的問題

法律的實證化、正當化以及形式化意味著，法律的有效性再也不能依靠道德傳統這樣一種自然的權威，而是需要一種自主的論證。所謂自主的論證，就是一種并不僅僅限于既定目標的相對論證。不過，道德意識只有在后傳統階段才能滿足這樣一種要求。這樣就形成了一種觀念，認為法律規范完全可以批判檢驗，也需要論證［1］249。在執行工作的第三方評估過程中，不管是道德評價還是法理論證，都難免會形成一些關于執行工作的負面言論。這些言論可能產生于座談、訪談和調研過程中，也可能來自評估人員的分析，可能是客觀反映了執行工作中存在的問題，也可能存在言過其實、夸大其詞甚或直接的牢騷話。所以對于評估工作中提出的問題，首先委托部門及其工作人員應當采取冷靜的態度分析處理，盡可能寬容對待提出的問題和批評，這不僅有助于正確解決評估中發現的問題，更有利于第三方評估工作有效和長期的開展。

［1］哈貝馬斯.交往行為理論第一卷行為合理性與社會合理化［M］.曹衛東，譯.上海：上海人民出版社，2004：9.

［2］何煒.第三方評估視野下的行政執行“中梗阻”治理研究［J］.西南交通大學學報（社會科學版），2015（6）：38-43.

［3］徐雙敏，翟玥.國外地方政府委托評估模式比較研究［J］.學習與實踐，2012（8）：72-79.

［4］理查德·波斯納.法官如何思考［M］.蘇力，譯.北京：北京大學出版社，2009：36-37.

［5］許輝.第三方評估法院執行值得推廣可助法院解決執行難［N］.法制日報，2016-01-12（7）.

［6］中國社會科學院法學研究所，深圳市律師協會聯合課題組.基本解決執行難評估報告—以深圳市中級人民法院為樣本［M］.北京：中國社會科學而出版社，2016：130.

［7］鄭泰安，鄭文睿.第三方評估立法的有效性研究—以黨的依法治國決定為主線的考察［J］.社會科學研究，2015（6）：90-95.

責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.02.011

D926.13

A

1004-0544（2017）02-0056-05

潘溪（1982-），男，江蘇宿遷人，南京師范大學法學院副教授、博士生，中國法治現代化研究院研究人員。