反思與對策：城市生活垃圾問題及其法律治理

□李東澍，郭為祿

（1.華東師范大學社會發展學院；2.華東師范大學法學院，上海 200241）

反思與對策：城市生活垃圾問題及其法律治理

□李東澍1，郭為祿2

（1.華東師范大學社會發展學院；2.華東師范大學法學院，上海 200241）

隨著城市化進程不斷深入，我國城市生活垃圾問題日益凸顯。面對此困境，在現代法治社會的語境下，反思既往法律治理之失，并為完善今后法律治理提出相應對策。具體而言，在既往實踐中，立法缺失致法律治理資源不足，執法乏力致法律治理績效不彰。是故，應兼顧自上而下與自下而上兩種路徑，從完善立法、改進執法、強化守法三個維度采取如下對策：增強立法的體系性、周密性、可操作性，從而為法律治理提供必要制度資源；結合立法與執法，推動循環經濟法制化，從而加強源頭治理；多種措施并舉，確保城市生活垃圾治理所需財物資源與人力資源；改革環境行政監管體制，落實責任機制，加強違法制裁力度；積極開展環境保護法治教育，鼓勵環境公益活動，從而有效提高全民法律意識與環保意識。

城市生活垃圾；法律治理；循環經濟；環境公共服務

1 問題的提出

“城市讓生活變得更美好。”隨著作為現代化重要表征的城市化進程不斷深入，人們在享受城市帶來的多種便利的同時也不得不面臨一定困境。其中，城市生活垃圾問題日益顯現，廣受關注。城市生活垃圾，通常理解為城市固體廢棄物，亦即，在城市日常生活中或為城市日常生活提供對應服務過程中所產生的各類固體廢棄物，以及其他依法被明確為城市生活垃圾的固體廢棄物。需要明確的是，筆者前述“城市”概念含“鎮”在內。近年資料顯示，我國城市垃圾每年產生量近2億噸，平均每人年生產垃圾量約為300公斤，且約以10%的速度增長［1］10-13，約三分之二的城市深陷“垃圾圍城”局面，約四分之一的城市已無垃圾填埋堆放場，全國城市垃圾堆存累計侵占土地超過5億平方米，每年經濟損失高達300億元人民幣［2］。申言之，我國對垃圾處理主要有垃圾填埋、垃圾堆肥、垃圾焚燒三種方式，而根據統計數據，2015年各市的城市生活垃圾清運量約1.92億噸，城市生活垃圾無害化處理量約1.80億噸，其中，衛生填埋處理量約1.15億噸，占63.9%，焚燒處理量為0.61億噸，占33.9%，其他處理方式則占2.2%［3］。可見，填埋處理比例明顯過高，其意味著不容忽視的環境負面影響以及大量土地資源的占用，發達地區城市生活垃圾處理與土地資源的尖銳矛盾由此不難理解。

2 對既往法律治理的反思

眾所周知，法治乃良法善治，而治理則“包括為獲得公共秩序而進行的各種自上而下的管理和自下而上的認同過程，它是一種雙向活動”［4］17。依人文社科巨擘馬克斯·韋伯之洞見，現代社會與法理型權威相對應［5］37；亦即，凡一國演進到以法律、法理來進行治國理政的階段，便意味著該國法政文明達致“法治國”境界。無疑，作為現代國家治理方式與現代社會生活方式，法治相較于人治的優越性已為理論與實踐證明，傳統社會治理模式被現代法治模式逐步揚棄。然而，在此語境下反思既往，可知我國對于城市生活垃圾問題的法律治理狀況并非理想?，F詳述如下。

2.1立法缺失致法律治理資源不足

法治者，“有法可依，執法必嚴，違法必究”。是故，通過立法供給優良品質的法律資源是實施法律治理的必要前提，法律資源的質與量應當與其治理對象的復雜性、重要性呈正比。然而，令人遺憾的是，當前我國關于城市生活垃圾問題的全國性立法僅有：《環境保護法》《固體廢物環境防治法》《城市市容和環境衛生管理條例》（行政法規）以及《城市生活垃圾管理辦法》（部門規章）。此外，《循環經濟促進法》《清潔生產促進法》《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》等法律文件中部分條款可輻射至本領域；同時，尚有少量地方性立法如《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規定》以及一定數量的行政規范性文件。通過考察前述立法，不難發現現行立法存在下述問題。

2.1.1 立法過于原則化、籠統化、零散化，而不具體系性、周密性、可操作性。第一，《環境保護法》第四章“防治環境污染和其他公害”規定了對城市生活垃圾在內的各類污染物的防治，是有關城市生活垃圾治理的其他立法之基礎。然而，該法對生產污染尤其工業污染著墨甚多，卻未針對城市生活垃圾問題作出任何專門規定，據此評價其對該重要問題予以忽視并不為過；第二，法律文本中宣言式條款較多、技術性條款不足。例如，《固體廢物污染環境防治法》《城市市容和環境衛生管理條例》《城市生活垃圾管理辦法》均提到了城市生活垃圾應當分類，然而卻對如何分類和分類后將進一步采取何種處理措施語焉不詳。盡管在實踐中各個城市已普遍將生活垃圾回收區分為可回收物、不可回收物與電池三個類別，但是此種分類方式無疑是粗放的，并且對于違反前述分類的人員也未設置并施以任何懲罰措施；第三，對城市生活垃圾問題既沒有法律、行政法規位階的全國性專門立法予以調整，在地方法規、行政規章與行政規范性文件層面又缺乏各類行之有效的實施細則和配套規定。

2.1.2 立法在激勵機制與責任機制的設計上缺乏科學性。“法律通過規定人們的權利和義務來分配利益，影響人們的動機和行為，進而影響社會關系。”［6］17此意味著法律的利導性：其一，法律應當進行充分的利益激勵，因為“對人們行為的任何規范性調整如果只與禁止和義務相聯系，就不可能是有效的”［7］105；其二，法律必須對違法行為具備足夠的制裁力與威懾力，正如先賢管子所言，“法者，所以興功懼暴也；律者，所以定分止爭也；令者，所以令人知事也”［8］。進言之，從法社會學與法經濟學角度出發，如果特定法律在運行中呈現出違法成本低而守法、維權成本高的態勢，則其可謂之失靈，此并非法治所需之良法。對城市生活垃圾問題而言：一方面，既往立法在激勵機制的設計上有失空泛。例如，《固體廢物污染防治法》第3條第3款、第6條第1款、第7條、第19條第1款分別提出“國家鼓勵、支持采取有利于保護環境的集中處置固體廢物的措施，促進固體廢物污染環境防治產業發展”、“國家鼓勵、支持固體廢物污染環境防治的科學研究、技術開發、推廣先進的防治技術和普及固體廢物污染環境防治的科學知識”、“國家鼓勵單位和個人購買、使用再生產品和可重復利用產品”、“國家鼓勵科研、生產單位研究、生產易回收利用、易處置或者在環境中可降解的薄膜覆蓋物和商品包裝物”；其第8條更是提出“各級人民政府對在固體廢物污染環境防治工作以及相關的綜合利用活動中作出顯著成績的單位和個人給予獎勵”。然而，由于在該法中并沒有規定國家如何進行鼓勵、支持、獎勵，同時也沒有作為對應實施細則的下位法或行政規范性文件來予以落實，故前述條款不免淪為具文；另一方面，既往立法中法律責任缺失或法律責任偏輕的情況并非鮮見。例如，《固體廢物污染防治法》第18條針對產品包裝物雖規定“防止過度包裝造成環境污染”，但未規定違規的法律后果，從而無論是對于生產者、銷售者還是消費者都不具備實質性的強制約束力。又如，既往立法中的法律責任均偏重于行政處罰，且其制裁力度遠不能用強力來形容——《清潔生產促進法》的罰款上限為50萬元，《固體廢物污染防治法》則為100萬元，對若干大型企業而言，如此罰款額度可謂九牛一毛。再如，前文已提到對違反分類要求投放垃圾的行為并無相應立法，故生活垃圾分類對城市居民仍屬“自愿行為”，個人素質不佳的居民勢必認為此純屬“多此一舉、自找麻煩”。

2.1.3 立法忽略了相應環境公共服務所需要的資金保障。在既往立法如《固體廢物污染防治法》中規定收取的排污費用僅涉及工業固體廢物和危險廢物，對城市生活垃圾卻未規定收取任何費用。然而，實際上對城市生活垃圾進行清運、分類收集、無害化處理的費用非常高。例如，早在上個世紀末，北京市每年的城市垃圾已有490萬噸之巨，市政府為城市生活垃圾處理支出的費用高達5億余元［9］。據此，環境工程學者普遍認為，垃圾處理固定資產投資應占城市市容環境衛生固定資產投資的20%-40%，如按30%計算，則垃圾處理固定資產投資約占城市市政設施總投資的0.4%-1.2%，然而，實踐中的投入卻往往只有此理想投資額的十分之一左右［10］。巨大的財政負擔意味著部分城市在資金不足的情況下，其生活垃圾問題將無法得到有效處理，從而被迫面臨環境惡化、土地資源萎縮的困境。

2.2 執法乏力致法律治理績效不彰

先賢孟子云：“徒善不足以為政，徒法不能以自行?！保?1］縱有良法，如無與之匹配的執法力量予以實施，其亦不能取得良好實效?？疾毂绢I域既往的行政執法實踐，治理績效并非理想，問題集中體現在以下幾個方面。

2.2.1 政府重視不夠，制度資源、財物資源、人力資源投入均不足。在過去的一個階段內，我國對政府及行政官員的政績考核指標集中于經濟與治安方面，對環境保護則未予足夠重視。盡管近年來隨著公眾認知水平與政府治理能力的提高，環境保護已逐步成為政府公共服務的核心任務之一，但是其主要著眼點為工業污染、空氣污染等，城市生活垃圾問題仍非重中之重。在此情況下：一則，環境行政管理實踐普遍將城市生活垃圾申報登記置于排污收費的對象之外，總體上對其監管持松弛態度。加之現行立法對違法傾倒垃圾的居民未設置具有制裁力的執法措施，行政執法人員能采取的行政處罰手段局限于低額罰款與警告，從而造成治理局面的進一步雪上加霜；二則盡管城市生活垃圾的污染源遍布城市，但是行政管理部門、環衛服務部門在人力、財物上普遍存在資源匱乏問題，并且執法人員、環衛服務人員薪酬待遇也差強人意——有調查顯示，廣州市若干街道在環衛工人辭工后難以找到人員補缺［12］。然而，權、責、利相適應無疑是需要遵循的客觀規律；三則，管理體制不相配套、協調，對城市垃圾的綜合治理權責歸屬長期未予明確。誠如學者王彬輝教授所言：“我國法律規定環境衛生行政主管部門和城市建設部門負責城市生活垃圾清掃、收集、貯存、運輸和處置的監督管理工作，有關的污染防治標準歸環保部門制定，似乎責任清楚，但在執行過程中卻不配套不協調。環衛部門只管把城市垃圾清運出城，是否浪費土地，污染環境，是焚燒還是填埋，一概不管；環保部門則認為他們只負責制定標準。而兩者都是同級部門，誰也不能領導和管理對方，以致雙方互相推脫。”［13］

2.2.2 政府相應的環境行政措施存在結構性失衡，長期局限于末端治理。按照循環經濟原理，城市生活垃圾治理應當是一項持續的系統工程，需要結合減量化、循環利用和資源化三個維度的共同努力，其中，減量化是首要路徑。詳細而言，首先應盡可能從源頭減少城市生活垃圾的產生量；接下來，對于將不可避免從個人空間流入公共空間的廢棄物，盡可能予以循環利用；最后，對難以或無法循環利用的垃圾運用技術手段（如將食品殘渣堆肥等）使之無害化、資源化。然而，我國卻長期將實踐重心放在城市生活垃圾的無害化和資源化處理上，尤其偏重于無害化，對源頭控制和循環利用治理不足。以廢紙回收為例，近幾年來，我國的廢紙回收率不足30%，遠遠低于發達國家和地區的平均水平［14］。作為對比，瑞典通過城市生活垃圾分類回收后，50%的垃圾用于焚燒發電，47%進入再使用和再制造環節，最終填埋的僅占3%［15］；比利時則約回收了80%的廢舊包裝，可循環利用材料在2007年時即為比利時政府創造了約7億歐元的增收［16］。發達國家和地區的資源回收利用率高與其政府的鼎力推動密不可分。令人遺憾的是，我國過去則缺乏對循環經濟產業、垃圾回收產業的有效鼓勵、優惠措施。因此，不能獲取政府優惠政策從而吸引必要資金遂成為垃圾處理企業一直未能迅速發展的重要原因。例如，北京當代吃垃圾工程公司為申請免征利用爐渣為原料生產的建材所得之應納企業所得稅的照顧，同北京市西城區地方稅務局前后交涉長達近2個月，最后稅務部門卻是以參照小企業產品的免稅辦法勉強批準其申請［9］。

2.2.3 政府宣傳教育力度不足，公眾參與程度和環境資源保護意識有待提高。如前文所述，治理離不開私人領域自下而上的認同與合作。雖然《環保法》賦予政府以利用各種媒體、平臺進行環境資源公益宣傳、公益教育的職權與職責，但是作為一個普遍承認的“常識”，迄今公眾對于垃圾分類如有機無機、可回收不可回收、有害無害以及怎樣處理等重要知識的掌握程度并非理想。相當多人士對生活垃圾的處理仍停留在“一扔了之”的傳統認知水平上，并未認真考慮過其行為的危害后果。

3 完善法律治理的對策

基于前文，為完善城市生活垃圾問題的法律治理，筆者提出對策如下。

第一，增強立法的體系性、周密性、可操作性，從而為法律治理提供必要的制度資源。在本領域，日本法制具有較強代表性，不乏借鑒價值。詳言之，日本將垃圾治理的法律體系建構為三個層面：一則基本法律，即《促進建立循環社會基本法》；二則綜合性法律，即《促進資源有效利用法》和《固體廢棄物管理和公共清潔法》；三則根據產品性質制定的專項法律，如《廢棄物處理法》《食品再利用法》《家用電器回收法》《容器包裝再利用法》和《綠色采購法》等。前述立法精細周密，注重細節，將生活垃圾細分為12類，并對每一類都提出了具體的規制措施，切實避免了法律淪為口號。

第二，結合立法與執法，推動循環經濟法制化，從而加強源頭治理。應踐行科學發展觀，將循環經濟與綠色發展作為法律治理的基本策略，從生產、消費等各環節全力以赴減少不必要的生活垃圾產生，并對不可避免產生的生活垃圾予以最大限度地循環利用；對于確實無法回收的生活垃圾方進行焚燒或經過無害化處理后安全填埋，從而有效避免環境污染。其中，對于垃圾焚燒而言，應考慮結合財政斥資與積極招商引資方式，配備垃圾焚燒發電等先進設備，進一步提高資源的有效利用率。同時，對致力于循環經濟發展和垃圾處理服務的各類企業、組織機構與個人，應當通過法律與行政提供充分的指導、優惠、獎勵和支持。

第三，多種措施并舉，確保城市生活垃圾治理所需的財物資源與人力資源。首先，可考慮基于“誰污染，誰付費”的原則，對城市生活垃圾的生產者即城市居民按戶征收適當的生活垃圾處理費，征收標準應綜合當地經濟發展水平、戶內居民人數及收入水平等制定。進言之，無論是否征收該費用，都應考慮通過立法程序，對政府治理城市垃圾所需的費用進行財政預算，由地方財政加國家財政支出的方式予以資金保障。其中，對于財政困難的地區，可以國家財政支出為主；其次，應根據城市規模和城市垃圾的產生量來科學配置足夠的環境行政執法人員和環衛服務工作人員，并提供合理的薪酬待遇。最后，還應考慮“加快城市環境衛生管理體制改革，政企分開。開放城市生活垃圾處理處置市場，開辟多種資金渠道，形成城市生活垃圾處理處置行業的社會化、市場化的競爭機制”［17］。

第四，改革環境行政監管體制，落實責任機制，加強違法制裁力度。一方面，應將環境保護特別是城市垃圾治理管理作為重要的政績考核指標，并及時進行相關信息公開以便于監督。同時，明確環境保護部門與城市建設部門之間的配合與協調機制，經過廣泛、充分的調研論證后選擇其一作為城市垃圾綜合治理的主導部門。另一方面，應提高違法成本，從而減少垃圾產生和減輕環境污染。以日本為例，其根據垃圾性質不同劃分出不同的垃圾回收時間，避免垃圾混裝。如居民錯過某種垃圾的丟棄時間，便只能靜候下一次垃圾回收；如居民錯誤處置垃圾，則會被垃圾回收公司調查、罰款，甚至被警察拘留并處以約合人民幣1 980-3 250元的罰款［12］。再以澳大利亞昆士蘭州為例，“一般的亂扔廢棄物的行為（General Littering），可罰200澳元，如果被起訴到法院則可能被罰2 000澳元。不符規定，傾倒危險廢物，如在操場上亂扔玻璃，在干草地上亂扔煙頭，危及到人身、野生動物和財產的行為，個人可被罰400澳元，單位可被罰1 600澳元，如被起訴到法院，則可能被罰4 000澳元。對于亂扔超過200升的垃圾，個人可能被罰1 650澳元，單位可能被罰6 600澳元，如果個人或單位的行為被起訴到法院，該行為被指控成立的話，則最高可處罰16 500澳元”［18］。筆者主張，對企業、社會團體等組織嚴重違反法律規定而造成環境破壞的，還應考慮增加責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照等處罰措施。

第五，積極開展環境保護法治教育，鼓勵環境公益活動，從而有效提高全民法律意識與環保意識。先賢荀子曾指出：“法者，治之端也，君子者，法之原也?！保?9］無疑，法律治理必然有賴于“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的“君子”，即現代公民作為“本原”。令人欣慰的是，我國已于近期著手推行青少年法治教育計劃，以日常生活為語境的環境保護知識正是其中重要內容。此舉可謂“全民動員，從小抓起”，將學校作為重要平臺，從而以教育帶動學生，以學生帶動家庭，以家庭帶動社會，可謂影響深遠。同時，環保志愿者隊伍的建立也不容忽視。據悉，我國臺灣地區“目前已有2萬多名環保志愿者長期活躍在居住小區，十幾年間，垃圾回收量由3%提升到40%以上”［20］，該經驗無疑值得推廣。

4 結語

法諺云：“法者，天下之程式也，萬事之儀表也?！保?1］美國學者哈羅德·伯爾曼亦云：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。”［22］此意味著，法治既體現在以法律規范的建立與完善、權利與義務的科學配置、法律程序的高效與公正等為表象的制度層面，又體現在以各類主體對法律制度的認同與內化、對法律至上的尊奉與堅守等為表象的精神文化層面。進言之，法治的真諦既在于法律體系的先進完備，又在于含公職人員在內的全體公民普遍形成循法而行的思維習慣、建立依法而行的行為模式、樹立懂法崇法的態度觀念。是故，兼顧自上而下與自下而上兩種路徑，從完善立法、改進執法、強化守法三個維度循序漸進、有條不紊地實施法律治理，則我國城市生活垃圾問題有望在不久的將來得到妥善解決。

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責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.02.015

F291

A

1004-0544（2017）02-0082-05

李東澍（1986-），男，山東金鄉人，華東師范大學社會發展學院博士生，貴州中創聯律師事務所實習律師；郭為祿（1964-），男，法學博士，福建平潭人，上海市教育委員會副主任，華東師范大學法學院教授、博士生導師。