論冷戰時期美蒙建交與美國對外蒙古戰略

忻 懌

（中山大學 歷史學系，廣州 510275）

論冷戰時期美蒙建交與美國對外蒙古戰略

忻 懌

（中山大學 歷史學系，廣州 510275）

美國默許下，外蒙古于1961年加入聯合國，美國事實上認可其獨立地位。此后，國務院建言約翰遜政府承認外蒙古，與之建交，并初步擬定對蒙戰略。白宮遂與蒙方接觸，但因臺灣及蘇聯掣肘，接觸無果而終。尼克松及福特政府時期，美蒙接觸再起，美方深化了對外蒙古戰略重要性的認知，但因內外反對，該議題被再次擱置。直至冷戰趨于落幕，蘇聯全面松綁對蒙政策，美蒙實現建交，雙邊關系迅速進展。冷戰時期的聯盟體系對美蒙建交造成巨大牽制。美蒙建交是外蒙古逐漸奉行“向西看”戰略與美國成功向內亞腹地打入“楔子”的歷史產物，美國在冷戰時期醞釀的對蒙戰略亦影響了其在后冷戰時代發展美蒙關系的實踐。

美蒙關系；冷戰；外交承認；外交戰略

2015年6月，美日印澳等參與的“可汗·探索——2015”軍演拉開帷幕。其由美蒙雙邊軍演擴展而來，針對中國的戰略意味濃厚，成為后冷戰時代升溫迅速的美蒙關系之縮影。在蒙古國“多支點”大國平衡戰略框架內，美國逐漸成為對其產生最大影響的“第三鄰國”，蒙古國也成為美方在遠東愈加重要的支軸伙伴。不過，分析后冷戰時代的美蒙關系離不開就冷戰時期兩國關系，特別是美國對蒙戰略予以追溯性考察。

1950年代末興起的外蒙古加入聯合國議題，以及經由其發酵而來并延宕至1980年代的美蒙接觸、建交及雙邊關系的初步發展，構成冷戰期間美蒙關系的主要內容?？陀^上看，現今美國對蒙戰略的基本骨架在冷戰時代便初露端倪。考察冷戰時期的美蒙關系，可透視美國對蒙政策的基本構想、具體實踐與發展脈絡，審視美方就這個處于蘇中腹地的戰略支軸國家的基本戰略。同時，亦可反觀外蒙古的對美戰略轉向，反思冷戰體系對于小國外交的影響。

目前，對冷戰時期美蒙關系的發展，學界圍繞美國對外蒙古加入聯合國議題的態度及應對進行了完善考察①相關學術成果有：梁志：《論1961年中國在聯合國的代表權問題中的蒙古因素》，《當代中國史研究》，2001年第1期；唐小松：《1961年美蔣關于外蒙古聯合國代表權問題的爭論》，《史學月刊》，2003年第1期；陳紅民：《蔣介石與 1961年聯合國“外蒙入會案”》，《社會科學輯刊》，2012年第2期；傅敏：《蔣廷黻與1961年“蒙古人民共和國入會案”》，《當代中國史研究》，2014年第3期；陳慧中：《肯尼迪政府處理外蒙入會聯合國之決策過程》，臺灣淡江大學2004年碩士學位論文等。，而對隨之延宕數十年之久的美蒙建交、美蒙關系初步進展、美國對外蒙古戰略等關鍵議題則尚無歷史研究。伴隨美國官方檔案逐漸解密，就上述議題進行考察成為可能。基于就《美國外交文件集》、數字化國家安全解密檔案、美國解密檔案在線、《美國國會研究處文件》等平臺關涉美蒙關系的相關文獻，文本擬從美國對外政策史的角度就上述議題加以探討。②《美國外交文件集》，即Foreign Relations of the United States，簡稱FRUS。數字化國家安全檔案是美國普若凱斯特公司聯合美國國家檔案館推出的外交、安全檔案數據庫，即Digital National Security Achieve，DNSA。美國解密檔案在線，即US Declassif i ed Documents Online，USDDO，是美國蓋爾公司推出的美國外交檔案數據庫。美國國會研究處即Congressional Research Service，簡稱CRS。

一、外蒙古入聯與美國對蒙政策的醞釀

冷戰時期，作為蘇聯控制程度最深的社會主義陣營國家，蒙古人民共和國的政治外交與對外經貿主要在蒙蘇二元關系與經互會內部封閉完成。美國在蒙并無重大利益，長期以來外蒙古在美國亞太地區戰略中不占重要地位。與對東歐諸社會主義國家的積極政策不同，美國政府零星的對蒙政策及涉蒙議題一般由主管中國事務的助理國務卿幫辦及國務院東亞司處理，多置于美蘇、美中及美臺等關系框架內，美蒙雙邊直接接觸很有限。

美國對蒙政策的醞釀起始于外蒙古加入聯合國。1961年，西非法語國家集團要求美國推動毛里塔尼亞加入聯合國，否則西非國家的親美及親臺政策將做調整。對此，蘇聯針鋒相對，要求外蒙古也須同期入聯，否則將否決毛里塔尼亞的申請。美蘇遂達成將外蒙古與毛里塔尼亞“捆綁”一同加入聯合國的妥協案。1961年10月25日，在美國的壓力下，臺灣方面沒有參與投票，外蒙古順利加入聯合國。隨后，外蒙向紐約派駐代表，美蒙間建立起溝通渠道。自此，白宮開始認真關注美蒙關系。盡管美方并未正式申明在法律層面對其加以承認，但在外蒙入聯后隨即參與簽訂的幾個國際多邊協定中，美國均將其視為獨立政治實體，對其地位予以事實上的承認。

面對外蒙入聯及其地緣戰略位置，基于官僚機制的科層利益，美國國務院遠東司針對美蒙關系及對蒙戰略的研究與政策建議逐漸增多，其中一些受到國務卿乃至總統的注視，美蒙雙邊接觸逐漸醞釀。整個1960年代，在國務院遠東司的影響下，白宮數次探討美蒙建交等對蒙政策議題，與蒙方代表進行了一定接觸，但幾無成效。其間，外蒙古議題繼續存續于美臺、美蘇及美中關系框架中，美國以外交承認作為政策工具，謹慎構想、推動其在外蒙古這一居于蘇中兩國戰略腹地的重要地緣支軸國家的相關利益訴求。

冷戰初期，美國戰略學界及決策層一度認為諸共產黨政權只是蘇聯擴張的暫時結果，將迅速崩潰，美國尤其不愿承認東亞非白種人共產黨政權。此種僵硬政策在1950年代末逐漸凸顯其與國際政治發展現實的脫軌，遭到美國國內主張對共產黨國家施以溫和、接觸政策的現實主義派別的抨擊。接觸派建言推進美蒙關系與其對東亞共產黨國家的宏觀戰略構想相聯系。他們認為，對華保持遏制的同時，美國應接觸其他社會主義國家。與美國對羅馬尼亞、南斯拉夫等國施以接觸戰略以分化歐洲共產主義集團的謀劃類似，他們認為承認外蒙古是美國“自由化”并離間東方社會主義陣營的入手點，是承認東亞共產黨政權的開始。①Doc.161, Study Prepared by the Special State-Defense Study Group, FRUS: China, 1964-1968, Vol.30, pp.332-343.可見，接觸派認為，推進美蒙關系既是美國國家利益的現實需求，同時亦是美國東亞冷戰戰略應逐步擺脫僵化遏制、對抗等偏重意識形態對立的舊政策，逐步轉向現實主義戰略的題中之義。

具體來看，肯尼迪（John F. Kennedy）及約翰遜（Lyndon B.Johnson）總統執政時期，國務院遠東司、駐蘇大使及自由派智庫等是倡議推進美蒙關系的主力。負責遠東事務的助理國務卿邦迪（William P.Bundy）就美蒙關系特別積極，進行跟蹤研究，形成系統性建議。國務院遠東司認為，美蒙建交可以緩解中國的“孤立心態與好斗性”，是先期緩和遠東地區形勢的抓手，建議總統就該議題加以“嚴肅”考慮。但肯尼迪否決該意見，認為美國不應承認東亞共產黨政權，美蒙建交的負面戰略影響超過相關效益，“得不償失”。②[Mongolian People’s Republic] United States Policy toward Outer Mongolia [history of Mongolia’s relations with China and the USSR from the 12th century is reviewed. Report. Feb. 4, 1961. 10 p. SECRET. SANITIZED copy. Released July 31, 1978. Kennedy Library, NSF, Countries, China, General, Box 21. United States: Department Of State, 4 Nov. 1961, USDDO, 檔案號: CK2349423196.不過，遠東司仍就美蒙關系進行職能性的政策研究，并未放棄引導最高決策層推進美蒙建交。

進入1965年，邦迪及助理國務卿幫辦格林（Marshall Green）等遠東司官員再次呼吁白宮重估對蒙、中、朝等國政策，現實主義地正視東亞共產黨國家的存在，強調通過擴大人文交流等方式推動美蒙關系，盡快與之建交。①Doc.93, Memorandum From the Deputy Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Green) to Chester Cooper and James C. Thomson, Jr., of the National Security Council Staff, FRUS: China, 1964-1968, Vol.30, pp.182-183.6月，邦迪向國務卿臘斯克（Dean Rusk）陳言，遵照美國所服膺的民族自決原則與現實國家利益，應盡快承認外蒙古。他強調，英、法已承認外蒙古，西德、日本也正醞釀與其建交，美方亟需推進美蒙接觸，向蒙方展現外交承認的政治誠意。

為加強說服效果，邦迪等人向臘斯克及約翰遜總統提交數份備忘錄，系統性地闡述發展美蒙關系的戰略酬益。這些文件指引了日后歷屆美國政府開展的美蒙接觸，構成了美國在外蒙古利益訴求的基本骨架。國務院遠東司認為，發展美蒙關系乃至實現建交，可以回應烏蘭巴托的政治訴求，促進外蒙古國內以“泛蒙古主義”（Pan-Mongolism）為代表的，大蒙古族民族意識與民族認同的進一步崛起，這將對蒙蘇關系造成微妙的離間作用，亦會對蘇中兩國境內數量頗多的蒙古族族群產生巨大輻射和吸引效應。遠期來看，一旦蘇、中兩國政情有變，將誘發共產黨國家內部的民族矛盾與民族分裂。

同時，鑒于中國核武器試驗場、鈾濃縮基地、導彈靶場等均位于新疆東部、甘肅、內蒙西部等地，距外蒙古較近，發展美蒙關系也可促進美方通過外蒙古這一關鍵據點，打開其在亞洲內陸深處的“窗口”，更加深入地解讀這一時期正迅速惡化的蘇中關系，探知兩國政情變化與軍力部署情況，特別是跟蹤中國的核試驗情況，全面增強美國在蒙古高原地區的情報收集能力。②Doc.344, Action Memorandum From the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Bundy) to Secretary of State Rusk, FRUS: China, 1964-1968, Vol.30, pp.744-747.此外，由于外蒙古新近加入《禁止核試驗條約》，且對中國在西北地區的核試驗表示不滿，美方亦希望與蒙方就核議題展開溝通。綜上，遠東司建言國務卿積極行動，促成總統下達推動美蒙關系的最高指令。

同期，美國駐蘇聯大使科勒（Foy D.Kohler）亦力推承認外蒙古。他建議由其秘密向外蒙駐蘇代表展開試探，解釋美國在越南的軍事行動，使美越戰爭不對美蒙關系造成障礙，釋放美蒙接觸的積極信號。對此，臘斯克相對審慎，直到1966年10月，經約翰遜同意，國務院電令科勒開展行動，他被授權與蒙方代表秘密接觸，表達白宮外交承認外蒙古、互派使節及發展雙邊關系的意愿。美國國務院亦開始少量招募蒙古語人才，為雙邊接觸做好準備。③Doc.199: Telegram From the Department of State to the Embassy in the Soviet Union, FRUS: Northeast Asia, 1961-1963, Vol.22, pp.418-419.此外，美國眾議院外交事務委員會也建議高層開啟美蒙外交聯系，就此議題府會達成一致。

二、美蒙外交接觸的初步嘗試

美國決心推動美蒙實質性接觸同時，外蒙古對外政策也趨于某種程度的開放與多元，不過其對美外交復雜多變。1966年3月，外蒙古駐華大使表示，他歡迎美方關于推動美蒙建交談判的相關表態。7月，外蒙古駐聯合國代表申明，蒙方決心擴大同西方資本主義國家的外交聯系，歡迎外國就蒙古的嚴重水災予以援助。但外蒙卻對美方的2.5萬美元抗洪人道主義援助予以拒絕，強調“由于美國入侵越南，其援助是偽善的”。④Mongolia Today: A Short Survey of External Relations and Internal Conditions CRDC-Id: CRS-1968-FAX-0065 Document Date: March 04, 1968 Agency: Foreign Affairs Division (LRS) Agency Publication Number: F-274, p14.不過在同年11月，蒙方向法國駐蒙大使又表示愿意商談美蒙建交。法方迅疾向美方通報此事。⑤Memorandum from Thomas L. Hughes to Secretary Rusk on the issues and consequences if the U.S. recognizes Mongolia. United States: Department Of State, 10 Jan. 1967, USDDO, 檔案號：CK2349097396.

1966年12月，美蒙通過紐約渠道達成首輪秘密接觸，外蒙雖釋放愿與美方溝通的信號，但態度比較模糊且矛盾，未就美蒙建交做進一步回應。相反，外蒙古最高領導人澤登巴爾（Yumjaagiyn Tsedenbal）在烏蘭巴托強調，美國在越南愈演愈烈的軍事干涉是美蒙關系進展的首要障礙。美軍不撤離越南，蒙方便不會就美蒙建交邁出實質性步伐，美蒙官方首次接觸無果而終。①Mongolia Today: A Short Survey of External Relations and Internal Conditions CRDC-Id: CRS-1968-FAX-0065 Document Date: March 04, 1968 Agency: Foreign Affairs Division (LRS) Agency Publication Number: F-274, p15.毋庸置疑，烏蘭巴托的冷淡態度少不了莫斯科的干預，而外蒙內部就美蒙關系議題表現出的模糊與矛盾態度也與其內部政爭相關。1962年以來，澤登巴爾的政敵，蒙古人民革命黨宣傳部長鐵木爾·奧其爾（D.Tomor-Ochir）等“反蘇民族主義分子”被相繼清洗，人革黨內的革新力量遭遇重挫。白宮認定，蒙方一些低官階官員通過一定渠道釋放出的對美建交善意是其內部政爭的體現，而對美方外交試探最終予以拒絕是澤登巴爾保守親蘇派成功壓制反對派的結果。

美方謹慎推動美蒙關系之際，臺北的外交壓力是白宮必須考慮的外部因素。面對臺灣自1961年外蒙古入聯后就美蒙外交接觸的強烈反對態度，白宮面臨兩難，需要破解維護美臺同盟與發展美蒙關系的結構抵牾。對此，美方希望臺灣正視并尊重美蒙接觸，認為臺當局不應就此議題過于糾纏。在1965年5月舉行的美臺外長會晤中，臘斯克強調，盡管美方目前不準備積極推進外交承認，但“美方不承認外蒙古的政策表態的有效期并不是無止境的”。②Doc.344, Action Memorandum From the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Bundy) to Secretary of State Rusk, FRUS: China, 1964-1968, Vol.30, pp.745-747.對此，臺灣朝野震動。9月，總統國家安全事務助理邦迪（McGeorge Bundy）訪臺。他表示，美國目前依然堅持1961年與臺方達成的不外交承認外蒙古的立場，但通過提升美蒙關系從而在外蒙取得情報收集點等戰略利益是美國決策層所一直所思考的。邦迪強調，該情報點可用于監控中國大陸的彈道導彈等活動，有助于研判中蘇關系，對于臺方也有現實裨益，希望臺北知悉、諒解。③Doc.107, Memorandum of Conversation, Washington, September 26, 1965, FRUS: China, 1964-1968, Vol.30, pp.218-221.對于美國就發展美蒙關系的堅持，臺灣輿論嘩然。蔣介石反應尤其激烈，強調美國不應向共產黨集團綏靖，美方如若堅持承認外蒙古，國民黨當局將無法在臺島立足，美臺關系將遭致命沖擊，臺北將做出相應反制措施。臺當局的堅決反對引起白宮重視。

同時，這一時期英、法等國雖已同外蒙古建交，但其外交人員的活動范圍與權力權限被嚴格限定，西方國家駐蒙使領館建筑規模也受到嚴格限制，且只能為蒙方所建。對此，臘斯克向約翰遜表示，如果未來美國駐蒙外交官不能擁有國際法規定的活動權力，且不能自主興建使領館建筑，那么美蒙建交的實質意義就不大了。他建議上述條件應成為美蒙建交的基本底線，約翰遜表示認同。④Memorandum from Secretary Rusk to President Johnson requesting approval/disapproval of the U.S. establishment of diplomatic relations with Mongolia. United States: Department Of State, n.d, USDDO, 檔案號: CK2349097421.隨即，法國駐外蒙大使向蒙方傳達美方的上述要求，但蒙方予以回絕。

鑒于美蒙接觸遇阻，促使約翰遜就本不在其外交事務重要范疇的美蒙關系議題更顯冷淡。1966年10月，澳大利亞外長建議美蒙建交。臘斯克直言，鑒于臺灣反對和外蒙方面頗為消極，為維系美臺同盟，白宮目前無法進一步行動，美蒙關系短期內不會取得突破。至此，在約翰遜任內美蒙再無實質性外交接觸，美蒙建交議題在約翰遜政府外交戰略中的地位也進一步下滑。國務院遠東司就美蒙關系的后續建議被停留至國務院系統，臘斯克頻以“還不到時候”為由，就遠東司的相關建議予以擱置，未進入國家安全委員會（NSC）的議事日程。盡管成效不大，但國務院遠東司對發展美蒙關系的建言及相關對蒙戰略分析還是引起不少決策層及戰略界人士的注視，指明了開展美蒙接觸的基本路徑。直至尼克松政府上臺后掀起現實主義外交革命，新一輪美蒙建交接觸才波瀾再泛。

三、美蒙接觸的繼續與對蒙戰略的深化

約翰遜執政晚期，僵化的冷戰“遏制”戰略已漸顯變化。尼克松（Richard M.Nixon）上臺后，與總統國家安全事務助理基辛格（Henry A. Kissinger）一道，系統性調整美國對外戰略，踐行現實主義外交，將“接觸、緩和、均勢”的外交思想運用于美國全球戰略的調整實踐中。其中，深化美蒙接觸，建立兩國正常國家間關系成為共和黨政府地區戰略的有機組成。

伴隨中蘇沖突由意識形態論戰滑入安全對抗，蘇聯強化在蘇中邊境的軍力部署。據中情局研判，相比于1964年的14個師，至1970年1月，蘇聯在中蘇邊境部署了28至34個整編師，以及直屬于蘇聯國安會的武裝部隊7.5萬人。蘇軍還在中蒙邊境部署600架戰術飛機，并于1967年開始布置中短程地地導彈。同期，蘇軍開始在外蒙古投入大量后勤、信息及工程部隊，美方就此研判認為蘇聯對華軍事斗爭準備加速。①Military Forces along the Sino-Soviet Border，United States. Central Intelligence Agency. Directorate of Intelligence，Top Secret，Intelligence Memorandum. January30，1970：8 pp. U.S. Intelligence and China：Collection，Analysis，and Covert Action, DNSA, 收錄號: HN01663.為積極跟蹤蘇中關系，為美國控馭美蘇中戰略三角提供情報支撐，美國亟需實時了解蘇中對峙情況。通過美蒙建交從而在外蒙古設立使領館建筑，派駐外交人員，繼而對駐蒙蘇軍及中蘇邊境動態予以監控等這些在約翰遜時代便欲謀求的戰略酬益，在中蘇關系急劇惡化的尼克松執政伊始，更令基辛格等現實主義戰略家所追求。

除去上述效應，尼克松與基辛格所推行的現實主義外交革命也要求美國直面共產黨國家的存在，與之接觸、緩和，構筑穩定的地區秩序。相比于1969年初仍處對抗的美中關系，美蒙建交的可能性相對較大。同時，基辛格亦認為，通過美蒙建交能夠培育外蒙古精英的獨立心態，直至對其施行和平演變。對此，美國國會一語道破，推動美蒙建交可提升外蒙古上層精英內部反對人民革命黨第一書記澤登巴爾的“民族主義者”的力量，為美國在這一地區的利益實現乃至外蒙古的未來政局變化創造條件。②Mongolia Today: A Short Survey of External Relations and Internal Conditions Document Date: March 04, 1968 Agency: Foreign Affairs Division (LRS) Agency Publication Number: F-274, p.13.無疑，上述觀點秉承著約翰遜時代國務院遠東司就美蒙關系及對蒙戰略的基本框架。適逢白宮再次欲求實現上述戰略酬益，尼克松政府再次謀求推動美蒙關系。

就此，美蒙建交議題進入尼克松行政班子的視野，包括國務卿羅杰斯（William P.Rogers）及國防部長與中情局首長在內，均支持美蒙建交，基辛格則是背后主管。引人注意的是，蒙方在尼克松政府上臺后也相向而行，表達了深化美蒙接觸的愿望。1969年春，在華盛頓參加國際衛星通信會議的外蒙古代表以及外蒙古駐印度大使均向美方傳達了推進蒙美關系的考慮。在1969年初的幾次美蒙官方非正式會談中，外蒙古放棄了將美國從越南撤軍作為美蒙建交的前提條件之一，這引起基辛格的注意。是年4月，他專門向尼克松呈交推進外交承認外蒙古的備忘錄?；粮裾J為，現階段承認外蒙古是合適的，預計白宮可以克服反對意見，建言總統授權國務院公開深化美蒙接觸，尼克松予以準許。③Doc.272, Editorial Note, FRUS: China, 1969-1972, Vol.17, p.1138.

然而，來自臺灣方面及美國國內的反對聲浪之大，出乎白宮意料。臺灣“外交部長”魏道明強調，美國承認外蒙古是對臺灣的公然背叛，將對美臺關系造成不可預知的負面惡果。蔣介石接連召喚美駐臺大使麥康納（McConaughy），對其嚴厲質詢。麥康納回報國務院認為，承認外蒙將給美臺關系造成雖不至災難性，但卻是嚴峻劇烈的負面影響。同時，國會的反對聲浪也很大，反對派議員對尼克松政府大加抨擊，強調其出賣盟友，對共產黨集團綏靖、妥協，尼克松非常惱怒。無疑，1969年上半年，臺灣方面依舊掌握聯合國常任理事國席位，美中關系還保持剛性對抗，作為亞太戰略重要鏈條的美臺關系是不可被輕易破壞的。面對國會反對，尼克松在其第一任期也不太愿意為美蒙關系冒所謂“綏靖”的政治風險。是年5月13日，他指示基辛格，“不顧蔣介石和國會的反對意見是不值當的，有關部門推進美蒙建交的相關行動應停止。”①Doc.272, Editorial Note, FRUS: China, 1969-1972, Vol.17, p.1136.尼克松執政伊始躍躍欲試的美蒙外交接觸不了了之。

此后，國務院于1972年及1973年又多次建言尼克松推進美蒙接觸，但此時美中關系已經出現重大轉折，實現“解凍”并初步發展出抗蘇伙伴關系，就蘇聯軍事情報已開展有限共享。同時，美蘇也達成削減戰略武器談判為主要內容的“緩和”。無疑，白宮對發展美蒙關系所得戰略效益的需求趨于下降，尼克松就此議題的積極性銳減，因此否決國務院的意見。尼克松因“水門事件”辭職后，基辛格憑借其對福特（Gerald R.Ford）政府外交事務的掌控，并未放棄推進美蒙關系的可能。1974年底，美方向外蒙古提出簽訂美蒙領事協定及自主興建領館建筑的建議，但蒙方并未積極回應，美蒙建交再次遇阻。②Secretary’s Staff Meeting, Monday, December 9, 1974. United States. Department of State. Secret, Minutes. December 9, 1974: 42 pp, pp.37-40. Kissinger Transcripts, DNSA, 收錄號: KT01440.

值得注意的是，這一時期中國的反對意見也成為美蒙建交的阻力。1974年10月，基辛格同中國副外長喬冠華在紐約會談。其間，基辛格表示他可能會訪問外蒙古，就此需坦誠傾聽中方意見。喬冠華表示，“美國官員訪問外蒙古在法律上不存障礙，但外蒙古是蘇聯的傀儡政權，中方在情理上對此加以排斥”?；粮衩靼祝救嗽L問外蒙古不僅是對中國丟失外蒙古的負面歷史記憶的觸犯，同時是美蘇“緩和”的體現。而北京擔心美國利用美中關系促成美蘇“緩和”后，就不致力于繼續推進美中關系，中方反感基辛格訪蒙是擔心此舉給國際社會一種美蘇“緩和”而排擠中國的印象?；粮衩魑蟹疥P切，遂表示美國代表不會訪問外蒙古。③Doc.87, Memorandum From James C. Thomson，Jr.,of the National Security Council Staff to the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bundy), FRUS: China, 1964-1968, Vol.30, pp.523-542.無疑，限于諸種外部因素，加之福特屬弱主政治、府會分裂等內部問題掣肘，在這一時期美蒙實現建交不具可能性。

卡特政府上臺后，美蒙維系了在聯合國平臺的外交接觸，白宮也試圖通過聯合國衛生組織等開辟美蒙在醫療衛生、野生動植物保護等領域的交流，進而推動雙邊關系，但成效一般，美蒙關系始終未取得突破。1981年6月，美中聯合營建的對蘇超視距戰略雷達在中國新疆境內投入運行。④Chronologies of Major Developments in Selected Areas of Foreign Affairs, Cumulative Edition 1980 CIS Number: 81-H382-9 Document Date: January 01, 1980 Agency: Foreign Affairs and National Defense Division (CRS), p.190.美國一直構想的利用外蒙古對蘇偵聽的戰略訴求因美中關系的不斷強化而進一步消退。

理解自1960至1980年代初美蒙關系的艱難演進，須將其放置于冷戰對抗的宏觀背景下。作為受蘇聯嚴密控制的社會主義小國，外蒙古不是嚴格意義的獨立主權國家，美蒙雙邊關系嚴重掣肘于蘇聯因素。同樣，白宮的對蒙戰略也受制于臺北與北京，聯盟與伙伴體系就霸權國的對外政策造成一定制約。美蒙關系的真正突破要等到冷戰對抗烈度顯著降低，特別是蘇聯的冷戰聯盟體系大幅度松綁之后。伴隨后冷戰時代逐步來臨，美蒙正常國家間關系的建立才會成為現實。

四、美蒙建交與雙邊關系的初步進展

1980年代中期起，蘇共領導人戈爾巴喬夫（Mihail S.Gorbachev）全面改善美蘇關系，改革對東歐政策，對社會主義陣營實行松綁，全面戰略收縮。就此，蘇聯對外蒙古內外事務的控馭也大為松弛。戈爾巴喬夫于1986年8月在海參崴發表講話，計劃裁減駐蒙蘇軍，給予外蒙古以“自由”。在蘇共改革派影響下，蒙古人民革命黨相向而動，人革黨主席姜巴·巴特蒙赫（Jambyn Batmonh）決議擴大與西方世界的接觸，實現美蒙建交。

美蒙建交得以擺脫先前糾結狀態的主因，得益于戈爾巴喬夫因蘇聯國內改革危機而主動緩和美蘇對抗乃至最終選擇退出冷戰。蘇聯聯盟體系的松弛與解體使外蒙古具備了自主制定對外戰略的可能。同期，中方也傾向于美蒙建交。中蘇關系正?；臈l件包括駐蒙蘇軍撤退，而美蒙建交可以平衡蘇聯對蒙影響，加速蘇軍的撤離速度，這是中方所支持的。

1987年1月27日，華盛頓與烏蘭巴托公布《美蒙建交聯合公報》，美蒙正式建立外交關系，美國從國際法角度正式承認蒙古人民共和國。同年初，駐蒙蘇軍開始部分撤出，至1988年4月17日，美國駐烏蘭巴托大使館投入運行。1988年9月，戈爾巴喬夫發表談話，再次重申愿緩和東亞局勢，裁減駐蒙蘇軍。外蒙古深表贊賞，烏蘭巴托官方申明，戈氏講話是強化地區和平與穩定有效路徑。①East Asian Reaction to Gorbachev's Krasnoyarsk Speech. United States. Department of State. Bureau of Intelligence and Research.Secret, Information Memorandum. October 17, 1988, p.5, DNSA, 收錄號: KO00600.至此，外蒙古在自主外交方面逐漸積極有為。

外蒙古主動強化與西方國家關系有著深刻的內部動因。隨著蘇東國家總危機的到來，經互會內部的經貿往來與資源配置逐漸停頓，外蒙古立國賴以存續的經貿與安全網絡面臨崩潰，烏蘭巴托亟需以愈加獨立的姿態尋覓新的國家發展空間。蘇聯全面放松控馭后，巴特蒙赫為代表的人民革命黨致力于建立更加多元的對外聯系，在東亞地區事務中發揮建設性作用，積極發展與西方國家關系。1988年至1989年，外蒙古就地區事務罕見高調發聲，如倡議建立“東亞八國組織”，積極謀求進入亞洲開發銀行，主動調節日朝矛盾等。烏蘭巴托的對外戰略一時間積極有為、亮點頻現，努力擺脫外部世界將外蒙古視為蘇聯勢力范圍的陳舊身份認知，逐漸顯現出其在經貿投資、技術援助乃至安全防務領域希冀尋求新伙伴的“向西看”的“第三領國”戰略。

美蒙關系于1989年繼續穩健發展，雙邊達成文化交流及經貿協定，蒙方積極尋求美國授予其最惠國待遇，并接收外蒙古留學生。同時，外蒙古駐聯合國代表停止批評美國駐日韓的軍事存在，也未批評美國對尼加拉瓜的軍事干涉及國家導彈防御計劃等。②East Asia-Pacific Dynamics. United States. Department of State. Bureau of Intelligence and Research Secret，Intelligence Appraisal. December 13, 1989, p.7, DNSA, 收錄號: KO00661.蒙古人民革命黨執政末期的對外決策奠定了蒙古國在后冷戰時代的對外戰略方向，為蒙古國家發展開辟了新路徑。

綜上，伴隨冷戰趨于落幕，美蒙大使級外交關系最終確立。兩國關系走出冷戰對抗、聯盟體系所導致的有事實承認而無實際外交關系的獨特狀態，構建起適應去除意識形態色彩與僵化對抗思維的后冷戰時代的正常國家間關系。作為深入中俄腹地的重要戰略支軸國家，冷戰時代美國的對蒙戰略也直接形塑著其當代對蒙政策的實踐。

五、結語與反思

聯盟戰略是國際政治權勢斗爭的重要政策工具。冷戰作為對抗烈度高，并蘊涵意識形態博弈色彩的集團間非戰爭較量形式，在其背景下的聯盟與聯盟政治生發出某種畸變。蘇蒙同盟在確保外蒙古低成本維系半封閉的防務與經貿體系同時，蒙方的對外政策空間被嚴重束縛，烏蘭巴托沒有獨立的對外決策權，同時也缺乏主動擴展對外交往的意愿。出于贏得大國承認的考慮，在其加入聯合國后的數十年時間內，維系著低頻度的對美外交接觸，但直到1980年代中期，蘇聯“強制帝國”的權力下放實現了蒙古民族對外事務決策的權利自賦。同時，盡管冷戰時期美國的聯盟體系遠比蘇聯的聯盟系統開明、寬松，但聯盟政治亦對美國外交決策起到巨大牽制。鑒于臺灣方面掣肘，相當長時間內美國并不存在放手發展美蒙關系的客觀環境。

出于自身官僚科層利益與考察視角，美國國務院遠東司積極建言決策層承認外蒙古，深化發展美蒙關系。通過運用外交承認作為政策工具，國務院就發展對蒙關系的戰略裨益分析相當精當，包括利于收集情報、鼓勵外蒙古獨立意識、制造蘇蒙矛盾及提振大蒙古族民族認同意識等。這些設想不斷刺激白宮嘗試發展美蒙關系，在事實上也基本指導著后冷戰時代美國在蒙戰略利益的實踐。

另一方面，借用新冷戰史研究力作《人心之爭》的分析話語，美國強大的硬實力和軟實力交互構建起的“自由帝國”擊敗了蘇聯的“強制帝國”。美國不僅贏得了冷戰，同時也贏取了地區新伙伴外蒙古。外蒙古國家擺脫“強制帝國”而步入正常國家建設，踐行革新與開放，較為平穩地完成了前社會主義國家的艱難轉型，融入進“自由帝國”的體系框架，踐行大國平衡外交。冷戰時期美蘇兩種不同聯盟體系所造成的外交影響與戰略后果也昭示我們，處理對中小國家的外交事務時，實現國內良治與善治進而生發出真正具有文明魅力，能夠贏得人心的兼具軟、硬實力的國家，才能在對外事務上更為穩健、更可持續，實現自我利益與文明間普惠的協調與平衡。

[責任編輯 常偉]

The Establishment of Diplomatic Relations between US and Mongolia and Strategy towards Mongolia of US during the Cold War Era

XIN Yi
(Department of History, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275，China)

Outer Mongolia entered into UN in 1961. The United States actually approved its independence and launched diplomatic contacts with Outer Mongolia. Then the Department of State made recommendations that the Johnson administration should establish diplomatic relations with Outer Mongolia. Thus White House made some contacts with Ulan Bator. But in view of the objections raised by Taiwan and the handicap posed by Soviet Union, this issue suspended. During Nixon and Ford administration, US launched diplomatic contacts with Outer Mongolia for anther time, but failed again. Until the end of cold war, US and Outer Mongolia finally established the diplomatic relations. The alliance system of Cold War imposed restrictions on the establishment of diplomatic relations of US and Outer Mongolia. The establishment of diplomatic relations of US and Outer Mongolia was the outcome of the ‘Looking Westward’ strategy. The strategy towards Mongolia of US in the cold war era also made great influence to the bilateral relations of the two country in the post cold war era.

relations between US and Outer Mongolia；Cold War；diplomatic recognition；diplomatic strategy

K153

A

1672-1217(2017)02-0108-08

2017-01-21

忻懌（1990-），男，內蒙古包頭人，中山大學歷史學系博士研究生。