保障性住房產權設計模式研究

2017-03-06 23:01:32李會勛王學輝

理論月刊 2017年3期

□李會勛，王學輝

（1.山東科技大學文法學院，山東青島 266590；2.西南政法大學行政法學院，重慶 401120）

保障性住房產權設計模式研究

□李會勛1，王學輝2

（1.山東科技大學文法學院，山東青島 266590；2.西南政法大學行政法學院，重慶 401120）

產權型保障房是保障房未來發展的新模式。面對住房制度改革的新常態，將存量商品房轉化為保障房已成為理論和實務界的共識。但基于保障房統一立法的缺失加之產權設計模式的差異，導致我國保障性住房普遍存在產權不明、權責不清、流轉不暢的問題。在存量房高壓背景下，未來產權設計應當以市場為導向，以多元主體為軸心，以產權流轉為主線，發揮市場各要素的作用，創新住房社會治理手段，實行政府與社會的合作治理模式。

保障性住房；產權設計；運行模式；合作治理

我國當前商品房存量居高不下，保障性住房建設面臨窘境，出現了保障房與商品房結構性和供給性的雙重問題。①從供給側結構來看，去庫存是包括一線和二線城市共同面對的問題。從2013年住建部政策研究中心發布的《存量房時代的房地產市場研究》數據來看，我國房地產市場，不論是住房市場還是商業地產市場，均已經步入存量房時代。實踐中出現的問題倒逼著理論上的創新，革新保障房產權制度已成為當前理論和實務界的共識，成為解決當前住房制度問題的關鍵。眾所周知，與我國保障性住房相對的，是域外的社會住房或者是公共住房，上述兩種住房類似于我國剛被廢止的廉租房，其主要運行模式是靠公共資金的投入，政府或者社會組織享有完整的產權。當下，政府完全提供服務的套路已被現代社會治理路徑所取代，公共住房的運行低效和貧民窟的出現，使政府不得不轉換為低收入群體提供基本住房的思路。受經濟、歷史條件的限制，我國保障性住房歷經政府完全產權、政府與社會共有產權、政府與社會有限（按份）產權階段，與之相對的是所有權與管理權高度混同、產權設計模式混亂、管理運行低效無序從而被社會廣為詬病。比較域外和考察我國住房改革的實踐表明，即便是公共住房，也需要遵循市場規律，發揮市場要素作用，為公共資源設定產權邊界，明確產權模式，方能讓公私資產合作雙贏并進入良性運轉軌道。

1 當前保障性住房的產權模式

《基本住房保障條例》尚在征求意見中，我國當前仍無一部統一的住房立法。自80年代啟動住房制度改革以來，政府已經意識到住房分配的低效率問題，囿于沒有啟動住房市場化改革，集體宿舍和房改房就成了幾代人的歷史回憶［1］。面對改革開放后的住房需求形勢，政府進行了住房市場化改革，從而初步奠定了當前的幾種產權模式。

1.1 完全產權型

相較于其他有限產權而言，廉租房為完全產權型是指，廉租房的出資和土地均由政府承擔或者變相承擔，廉租房存在空間是因為低收入者不能靠市場來解決住房，我國的廉租房類似于英美的公共住房，僅提供給低收入者所用。

廉租房的提供者可以是政府、私人或者社會組織，但產權也隸屬于上述主體②參見李會勛，王學輝：《公租房國家保障義務理論探究——一種溯源分析法》，載《理論月刊》，2014年第3期。。廉租房的使用者僅僅享有占有和使用之權利，廉租房和公租房并軌后，在租住權利上有了一定程度的延伸，即公眾對公租房享有優先購買權，廉租房公租房并軌的探索值得提倡①在住房保障制度改革方面，住建部將著力推進兩項具體工作：一項是在地方實踐的基礎上，對廉租住房和公共租賃住房實行并軌運行；另一項是指導地方有序開展共有產權保障房的探索?！?013年12月2日，住房城鄉建設部、財政部、國家發展改革委《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，根據《國務院批轉發展改革委關于2013年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》（國發〔2013〕20號）和《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發〔2011〕45號）等文件精神，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統稱為公共租賃住房。。上述并軌對低收入群體而言，有兩大利好：第一，廉租房建設長期困頓且建設資金匱乏［2］。各地對廉租房建設積極性始終不高，廉租房的建設只能靠中央政府政令和簽署責任狀的形式來落實②對于地方政府而言，廉租房建設無益于財政和政績。特別是在土地出讓“招、拍、掛”的今天，廉租房建設不僅減少了土地出讓金收入，也讓對土地財政高度依賴的地方政府毫無動力，資金的缺口和中央政府支持的乏力使廉租房建設舉步維艱。即便在2007年修改了《廉租住房保障辦法》，規定土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%的規定后，地方政府也沒有完全按照相應比例將土地出讓凈收益的部分用于廉租住房制度建設，從目前實踐看，現有的廉租房數量遠遠未能覆蓋最低收入人群。，與公共租賃住房的并軌，可以拓寬房源渠道，給低收入者更多的選擇；第二，并軌后，租住者具有優先購買權，在一定程度上，低收入者獲得了積累資產、提升社會地位的有效渠道，這對于改變我國社會的階層結構，壯大中等收入群體有著積極意義。并軌運行后，保障范圍、保障層次、保障工作主管部門的審核和配租效率都會有較大提升③除廉租房和公租房并軌外，也有省市將保障房“三房并軌”（廉租房、公租房、經濟適用房）或“四房并軌”（廉租房、公共租賃住房、經濟適用住房、限價商品住房），以實現保障性住房統籌建設、并軌運行工作模式。并軌后，廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房、限價商品住房的保障對象將統一納入保障性住房保障范圍。。

1.2 共有產權型

2012年5月，住房和城鄉建設部公布《基本住房保障條例（征求意見稿）》，第29條規定：在共有產權上，承購人和政府不具有連帶債權債務關系④從2008年11月《住房保障法》被列入十一屆全國人大常委會五年立法規劃后，該法的出臺可謂是“一波三折”。先是于2008年底委托清華大學法學院和深圳市房地產研究中心分別起草該法的理論版和實踐版建議稿，之后每年該法都會被列入國務院立法計劃，從最高目標《住房保障法》和《條例》一起出臺到降低目標只出臺《條例》，從2012年5月《基本住房保障條例》初稿公示，到住建部希望2012年底前上交國務院法制辦，再到胎死腹中的傳聞，《條例》的出臺一波三折。不僅如此，對“條例”的規定，社會各界仍論爭熱烈，觀點各異，甚至截然相反。部分學者和實務界人士認為保障房應該是租賃化而不是產權化，產權化的保障房應該退出歷史舞臺，很多產權型的保障房都成了公務員的福利房，但《條例》還是對產權設計進行了探索。。共有產權房一個最明顯的特征就是產權人以法律文本的形式明確了共有產權人的權利和義務，對標的收益和處分進行清晰限定。當下，隨著我國房地產業政策的成熟和房地產市場本身穩健發展，以明晰責權利的共有產權房模式，正日趨成為各地積極實踐的對象⑤在2013年12月24日舉行的全國住房城鄉建設工作會議上，住房城鄉建設部部長姜偉新在部署工作時明確提出，鼓勵地方從本地實際出發，積極創新住房供應模式，探索發展共有產權住房。。

在共有產權的探索上，主管部門也一直在試點，主要內容有兩個方面：第一，將各種保障房房源合并起來，統一納入公租房管理序列，政府統一調配房源并利用社會力量嘗試市場化運作；第二，探索保障房的產權制度，根據出資比例劃定保障房的產權比例，實現投資者權益⑥所謂“共有產權”，即在一套產權房屋中，由承租人、建設單位或政府按照各自出資份額分別擁有房屋產權份額，產權既可以雙方共有，也可以多方共有，產權可租也可出售。。試點的主要目的就是保障房要借助市場的力量進行融資，同時根據現代產權制度引進產權模式，在獲取保障房產權后購買人能夠將保障房賣給政府或者達到與政府共有的目的，直接按照市場價格出售，與政府共同分擔收益。這一點在保障房的制度設計上是一個大突破，不僅能夠購買到保障房，而且購買人還能根據市場的變化對保障房的溢價享有一定比例的收益權⑦在整合資源、盤活存量之外，黃石市為了增加新建房源和資金，采用“共有產權”的方式，吸引多元主體參與，并規定“可租可售、先租后售”，也一定程度上盤活了公租房運轉的資金?！包S石模式”受到湖北省荊州、黃岡等地市的采納。但也有批評者認為，這不過是老生常談，共有產權房和經濟適用住房有很多相似之處，只不過經濟適用住房土地以劃撥的形式，而共有產權房是以出讓方式。比如，江蘇淮安搞的共有產權房，在優惠價格基礎上，個人可按7∶3或5∶5的產權比例購買。5年內購回政府部分產權，按原供應價格結算；5年以后8年以內購買的，也僅僅只加上利息。換言之，政府為購房人提供了3成甚至5成的5年無息貸款，外加3年活期利率貸款。意即買到就賺到。正因為其中的“利潤”空間如此之大，共有產權房模式中的尋租腐敗空間不可小視。。公租房政策規定的是實現投資者權益原則，這一規定和現在部分省市探索的保障性住房共有產權模式的設定有著較大的相似性，共有產權的探索比起完全產權來，有以下優越性：第一，照顧了中低收入群體的階段性需求。以自住型商品房為例，北京市《關于加快中低價位自住型改善型商品住房建設的意見》規定了自住型商品住房的最大和最小套型建筑面積。套型面積和銷售價格的限定，使得部分中低收入家庭能夠購買自住型商品房。第二，同完全產權相比，共有產權在產權歸屬上賦予了中低收入群體更大的靈活性。同一套住房，產權歸屬雙方，也可歸屬多方，符合條件的購房者在一定年限后，隨著收入的提高和經濟條件的改善，可以選擇支付土地出讓金部分來取得完全產權，也可以選擇放棄產權。第三，從無產權到共有產權，體現了保障性住房制度從“福利”到“權利”的制度變遷理念。

無論是英美還是歐陸，甚至于亞洲的新加坡，在住房思路和理念上有著較大的差異，但也有一定的相似性①鑒于歐洲和亞洲在住房制度和住房消費文化上的差異，新加坡在設計住房產權時，更多地考慮了“居者有其屋”的理念，鼓勵從租住到擁有，通過金融和法律等多項手段確保中低收入群體擁有自己的住房。。人對住房的需求遵循著這樣一個路線：從滿足基本居住需要——改善居住質量——擁有自己的住房。共有產權房制度的設計在一定程度上鼓勵著中低收入群體積累資產，增加收入。比如英國也鼓勵私人擁有社會住房，鼓勵中低收入者先租住社會住房，待經濟條件改善時，可以購買租住房屋的部分或者全部所有權。上述做法對于個人和社會資產構建而言，具有較大的進步［3］。

1.3 有限產權型

國發［1994］43號文確立住房市場化和商品化以來，中央政府有意于將經濟適用住房作為保障性住房的主體進行推進。學界對經濟適用房的解讀角度不同，對經濟適用房的存在意義理解各異。有學者認為，經濟適用住房是政策性商品房，其本質是商品房，只不過是在建房政策上給予了較多優惠，應當鼓勵經濟適用房上市交易，體現商品的流通性能。也有學者持反對性意見，認為經濟適用房就是政策房，利用政策優惠獲得的住房不應當讓購買者上市以獲取利益，畢竟住房權還是一種宣示性的社會權［4］。

各地在競相取消經濟適用房，主要是當前經濟適用房分配不公，缺乏統一的信息公示平臺，產權制度設計的缺陷造成經濟適用房上市后，失去了其應有的保障性住房性質。②根據搜集整理，自2008年起，全國已有江西、廣東、河北、遼寧、山東、江蘇、河南等省的部分或全部城市停止新建經濟適用房。有學者認為，經濟適用房作為住房保障的重要組成部分，停建必須要綜合考慮，認真研究，否則盲目停建可能弊大于利。根據我國《物權法》等相關法律規定，我國實行的是“房地一體”主義，經濟適用房在轉讓時，應當將房屋占用的土地一并進行轉讓，但問題就在于，經濟適用住房占用的土地多以劃撥形式提供，相對于商品房而言，購房者僅僅支付了房屋的成本，而土地成本并沒有支付，這是經濟適用住房是有限產權住房的根本原因。在流動性的設置上，該辦法設定了5年的時間，即購房人5年后可以在支付土地價格后進行交易。這里存在兩個問題：第一，如果購房人是符合經濟適用住房條件要求而購房的話，在經濟能力未得到改善前，不會輕易賣掉房屋，畢竟賣掉還要支付一定成本，賣掉后不準申請的規定也增加了其購買商品房的負擔。第二，如果是購房人不符合購房條件，通過偽造相關證明獲得了經濟適用住房，而監管主體又沒有發現的話，既便是5年的限制交易，也會讓購房者鋌而走險，因為在此境況下，購房人的購房動機就不是為了居住。因此，經濟適用房存在的問題，不是經濟適用房本身的問題，而在于，該制度存在套利空間，制度的執行者沒有嚴格按照制度設計，存在較大的暗箱操作空間。這也是國內許多學者存有疑慮的地方，在很多情況下，同樣的制度設計，因制度配套不夠健全和法治條件的欠缺，一經實踐就會變異。社會系統的運作是由多個子系統構成的，社會意識、社會理念、社會管理服務者及被服務者的整體價值觀念、思維方式、行事模式都制約著制度執行的質量和效果。住房制度的推進，有賴于各個子系統整體水平的提升。

2 當前產權模式的比較分析

分析產權模式利弊是為設定保障房類型提供借鑒，產權設計不合理直接關系到保障房能否在實踐中被市場所認可，關系到保障房的存續和制度設計的初衷。

2.1 完全產權型模式的比較分析

與商品房相對應的完全私人產權相比，保障性住房是政府以國有土地托底，運用公共資金進行建設。兩種模式在今天的時空中恐怕早有定論，但在高度計劃和集權的時代，政府壟斷了幾乎所有社會資源，私人即便有資本也難以拿到土地，拿到土地也不一定有建房指標［5］。住房作為一種生產性要素，被認為是社會再生產過程中必不可少的環節，也是勞動力得以產生和還原的必要因素，政府并沒有從投資性要素或者資產購置的角度來定位公共住房。但政府完全產權模式的弊端也比較明顯，主要包括：第一，以政府意愿建設住房，缺少受眾的意見和需求；第二，官僚制的管理模式導致保障房缺乏高效順暢的運行；第三，非競爭機制的缺乏導致權力尋租，弊病橫行。

自建國伊始到1978年改革開放，頂層設計者將住房作為純粹消費品，不鼓勵個人建房，實行“六個統一”①“六統一”制度即統一規劃、投資、設計、施工、管理和分配。，在住房社會化、商品化階段停止了實物分配，將住房完全推向市場，即便是經濟適用住房，也定位為“具有保障性質的政策性商品房”，此表述本身就經歷了認識和實踐上的反復，即便如此表述，仍然沒有揭示我們的保障房制度理念是什么，保障房制度是純粹福利制度，抑或是國家功利主義立場下發展房地產經濟的一種反射利益［6］。此等定位可以看出，這一階段我們仍沒有理解發展保障性住房制度是為保障公民的住房權。

在高房價調控、大力建設保障性安居工程階段，一系列打壓高房價的政令和限購措施出臺，并沒有達到預期效果，房價仍是飆漲。筆者無意于論述限購和庫存量的正相當關系，畢竟庫存量的增加和當下失控的地產秩序有關。②限價令和限購令在推出之初就被指行政化管制色彩太濃，政府對商品房政策和對保障房所用政策“眉毛胡子一把抓”。比如，湖北省政府為了落實限價令，下了死命令：要求全省各市在2011年10月底之前必須控制房價上漲，房價限制不住的城市，就要考慮實行限購政策。2010年4月27日，國務院發布了《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（簡稱“國十條”），被稱為“史上最嚴厲的調控政策”。截止到2014年7月31日，全國46個限購城市已有6成以上放開限購，中央提出采取“根據不同城市情況分類調控思路”對已放開限購的采取默許態度，放開限購的城市也沒有被叫停。李金磊：“多地掀‘樓市限購松綁潮’專家稱難致房價大漲”，載中國新聞網，http∶//365jia.cn/news/2014-07-29/62D61EBA9C8EE643.html，瀏覽日期：2014年8月1日。但庫存量的增加和房地產的低迷，導致一個最大的問題是，保障房政策執行不到位，反而因保障房制度的推行影響了商品房建設市場。這就是頂層設計的缺乏讓保障房政策和商品房政策之間處于“剪不斷、理還亂”的雜亂無章之中。比如：在產權設計上，早期設計公共租賃住房時，主要定位為租賃房，按照無產權進行設計，住建部等多部門聯合出臺的指導意見，明確要求公租房只能租賃，不得出賣。但上述規定并沒有得到各地的貫徹執行，多地規定，公共租賃住房在居住5年后，可以出售。在保障房類型上，經濟適用住房的限制多了以后，地方提出限價房，限價房的政策出臺后，地方推出自住型商品房，但無論名稱如何，均沒有逃脫早期經濟適用房之制度設計。如此詬病也導致各地在保障房制度設計上進行深刻反思，住建部也已經意識到該問題，目前是將廉租房和公租房并軌，破除廉租房和公租房在產權上的設置亂象。完全產權開始逐漸向共有產權過渡③一些地方將保障房已經統一并軌，當前的四類保障房分類申請將停止，改為統一申請、并軌運行，統一核發《保障性住房準予通知書》。參見孫靜芳：“青島四類保障房統一申請公租房占比超八成”，載《青島早報》，2014年8月1日。。

2.2 共有產權型模式的比較分析

共有產權住房，即可按個人與政府的出資比例，在一定時期內實行政府和購房者共同擁有產權。如前所述，中國的住房私有化進程是將住房推向市場的過程，也是改變人們的生活觀念、生活方式的進程［7］。沒有產權的住房還只是人們的棲身之所，更多的人還是期待擁有自己的住房，畢竟私人財產權的變革和擴張奠定了人徹底解放的物質基礎。擁有私人財產權的住房改變的不只是居住條件、生活方式和生活關系，還有解放了人性尊嚴和身份自由?？上驳氖钦庾R到了住房制度改革的方向，需要關注的不只是人群范圍和建造面積及方式，還要賦予被供給人以產權激勵。2014年的政府工作報告中，“完善住房保障機制”部分首次寫入了“增加中小套型商品房和共有產權住房供應”④2014年3月10日，全國政協委員、住建部副部長仇保興在政協小組會后表示，共有產權住房目前還是納入到保障房體系管理，但未來應該會單獨歸類進行管理。隨后，全國政協委員、國土資源部副部長胡存智在接受記者采訪時也稱，今年會在一線城市和部分供需關系緊張的二線城市，加大共有產權住房的土地供應量。。各地均在積極探索共有產權機制，以此機制解決諸如融資、分配和運營上的困難。共有產權機制如果沒有立法作比較明確的限定，在實踐中必然出現保障性住房類型無法與目標群體相對應、共有產權人之間出資比例和受益返還不清等諸多問題和紛爭①地方立法和實證應當在以下三個方面作出努力：一是購房人之間約定的合法化。二是由立法作出普適性的規定。一并對共有產權住房的使用和管理中作特殊性規定，以排除物權法一般共有規則的適用。三是約定和法定兩者相結合。約定是一種意思自治，但約定的效力只限于簽署約定的當事人之間，無法對第三人發生效力，也就是只靠約定不能排除共有權人對外責任上的連帶性。法定有效力等級之分，法律以下層面的立法不能直接對抗物權法的規則適用。共有產權住房已經進入供應和入住階段，亟需明確共有產權住房管理和使用的特殊規則。。

保障性住房問題的解決遠非法學一己之力就能解決好，需要政治經濟學、社會學、理論經濟學、制度經濟學、管理學等學科的力量。認為憑法學研究就能解決的思維，只能是只見樹木，不見森林。經濟適用房一直很有生命力，只是因為分配不公而導致的社會詬病，以“經濟人”的角度出發，要給予中低收入群體共有產權的期待和制度預期，即入住一定期限即可享有限度產權。政府不是資產的有效管理者和經營者，盡管現有的狀況是政府在管理著大量社會資產，房產的有效經營者是所有人，而非政府，讓中低收入者享有保障房的產權也是社會財富通過住房制度的再分配［8］。當前更多的地方實踐著共有產權保障房，畢竟，居有定所乃至住有所居是傳統文化和社會習俗選擇的結果，每個人都希望通過自身的努力擁有自己的住房，從這一點上來看，產權性保障房將是未來保障房的發展方向。

3 保障房產權設計需要關注的幾個問題

中國的保障房供應體制是政府占主導體制，雖然引入了市場機制，但仍然帶有強烈的計劃色彩②Ya Ping Wang&Alan Murie，2011，“The New Affordable and Social Housing Provision System in China∶Implications for Comparative Housing Studies”，in International Journal of Housing Policy Vol.11，No.3，237-254.；構建以市場為主導的保障房供應體制，同時加強政府的保障作用，構建混合型的保障體制對當下保障房的供給和分配而言非常重要。

第一，多種權能分離原則。根據《物權法》中的物權共有原理，保障性住房的共有產權不能視為一般共有，以經濟適用房、限價房和自住型商品房為例，政府和保障對象共享產權，但在權能行使上，保障對象不僅占有和使用保障房，在法律規定的轉讓條件成就后，保障對象享有保障房的處分權，政府讓渡了上述權利后，享有轉讓后的收益，使公共利益不至于受損失［9］。在產權的流轉上，未來保障性住房立法可以規定政府的優先購買權，但此優先權不同于一般共有權的優先權。

第二，私法適用優先原則。在所有產權的設置、比例、流轉上，應當確立私法優先適用原則。當前我們在保障性住房的準入、承租、退出上，認為買賣合同或者租賃合同的一方是公權力主體，將該類合同歸結為行政合同，降低了私權處分的自由度，同時給合同主體相對方主張權利帶來了困難。有學者認為，行政合同的特性更能適應保障房實踐運營的需要，理由是作為民生事業，保障房需要行政機關強有力的保障。此觀點沒有看到行政合同的另一面可能帶來的負面影響，畢竟行政合同賦予了行政機關超越一般合同相對人的行政優益權。在共有產權制度探索中，如果公權力部門動輒以公共利益需要為由單方面解除合同，或者在合同履行過程中動輒對合同相對人進行過度監督檢查，只能傷及其他共有人的合法利益，從而對共有產權的推進帶來阻礙。

第三，社會組織治理原則。隨著社會結構的變化，社會組織參與社會治理已成為不爭的事實。社會組織在保障性住房上的介入，可以讓住房公共政策更為公開公正，為產權設置及運行創造良好的外部條件。我國有著合資建房和合作建房的歷史，隨著住房商品化改革，這一模式被限制，但合資和合作建房正是共有產權模式的實踐。無論是英國的社會住房計劃，還是美國的居者有其屋制度，均有社會組織承擔著產權治理的角色［10］。正所謂適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，應當交由社會組織承擔。

第四，多元主體合作原則?；咀》孔鳛檎卜盏囊徊糠?，完全可以通過政府購買公共服務制度來實現。英國就鼓勵非盈利機構或者社會團體建造公共住房并實現“規劃者得益”。當前我國保障房完全產權的單一主體模式應當向共有產權的多元主體模式過渡。政府引進競爭性機制，鼓勵多元主體和公共機構對保障房享有共有產權，約定各主體之間的權利與義務。政府實行也可委托專業化的房地產機構進行監管，以保證國有資產或者公共利益不受損失，實行政府和社會充分合作的運行模式。