“一帶一路”戰略實施中的金融法律風險研究
——以老撾為例

□劉丁，蘇桑蘭·文沙拉欣

（1.華東政法大學研究生教育院；2.老撾駐上海總領事館，上海 200000）

“一帶一路”戰略實施中的金融法律風險研究
——以老撾為例

□劉丁1，蘇桑蘭·文沙拉欣2

（1.華東政法大學研究生教育院；2.老撾駐上海總領事館，上海 200000）

“一帶一路”戰略在老撾有著廣闊的發展前景，但也面臨著一定的金融法律風險。近年來中、老雙邊經貿金融合作發展迅速，但老撾的經濟社會發展落后，國家財政能力不足，可謂機遇與風險并存。“一帶一路”戰略在老撾主要面臨著五種金融法律風險，即：金融法制水平落后，與我國法律制度協調性差，債務違約風險高，金融體系薄弱，債務違約風險高。面對老撾存在的金融法律風險，在推進“一帶一路”戰略的同時應構建六種機制：互贏共信的金融合作機制、金融法律協調機制、盡職調查機制、雙邊金融法律的規制機制、跨境征信合作機制、安全的金融生態機制。

一帶一路；金融法律制度；風險；老撾

2015年3月28日，在國家發改委、外交部、商務部聯合頒布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中，提出實施“一帶一路”的戰略規劃，金融領域是其中的重要組成部分。老撾作為“一帶一路”戰略中的重要樞紐國家，其經濟發展速度高于沿線的其他64個經濟體的平均水平，有著廣闊的發展前景。中國金融行業在抓住老撾積極參與“一帶一路”這一歷史性機遇的同時，應充分控制“一帶一路”中的金融法律風險，構建健康的國家金融大動脈。

關于在“一帶一路”框架下與東道國開展金融合作，受到了學界的關注。但是學界就如何在老撾等國開展金融活動以及規避金融法律風險的探討尚不充分，因此亟需梳理“一帶一路”在老撾實施時可能出現的金融法律風險。

老撾作為一個經濟貧困的內陸國家，基礎設施薄弱、金融體系落后，金融需求缺口巨大。受到各種因素的影響，“一帶一路”在老撾的實施面臨著一定的金融法律風險。因此，應在與老撾構建雙邊溝通磋商機制的基礎上，有效地識別、防控、化解可能出現的金融法律風險。

1 中、老兩國“一帶一路”戰略合作與金融服務

1.1 老撾經濟發展概況

老撾是東南亞地區中唯一沒有出海港口的國家，也是通過陸路連接中國與東盟國家路程最短的國家，在“一帶一路”戰略中有著重要的區位優勢。老撾1975年獨立以來，國內政治環境穩定，與中國有著密切的政治、經濟聯系。近年來，老撾經濟發展迅速，尤其在2012年加入WTO組織之后，得益于獨特的制度優勢和改革紅利，其經濟進入了高速發展期。

根據老撾國民議會頒布的《第八個全國五年社會經濟發展計劃（2016—2020年）》、未來10年（2016—2025年）遠景規劃等文件，老撾在此期間的國內生產總值（GDP）的增長率應高于7.5%，以期盡快脫離全球最不發達國家的行列。

為實現上述目標，根據老撾政府規劃，工業部門的年均增長率應達到9.3%，預計2020年占GDP總量的32%；服務業等第三產業的年均增長率應達到8.9%，在2020年應占GDP總量的41%；農業和林業部門應保持3.2%的年增長率，預計2020年將占GDP總量的29%。老撾政府為此在未來擬投入270億美元。

1.2 中、老兩國雙邊經貿、金融合作

中國和老撾保持著良好的雙邊經貿關系，尤其是在中國提出“一帶一路”的戰略規劃后，雙方的合作程度不斷深化，合作內容不斷拓展，合作質量不斷提升，形成了從經濟到社會、從政府到民間多維度、多領域的合作局面。2015年，中老雙邊貿易額已經突破27.9億美元，中國在老撾的非金融直接投資流量達到13.6億美元，較上年同期增長36.2%，在東盟國家中僅次于新加坡。目前中國在老撾工程承包的合同總金額為51.6億美元，同比增長39.8%，在東盟國家中居第三位。截至2016年3月，中國在老撾投資的工程項目累計總量為762項，其中551項為中方獨資，其余為中老合資。

在金融領域，中、老兩國也進行了積極合作。2011年以來，中國工商銀行、中國銀行先后在老撾設立分行，2013年太平洋證券與老撾農業促進銀行、老撾信息產業公司成立合資證券公司，2014年富滇銀行與老撾外貿大眾銀行成立首家中老合資銀行。尤其是中國工商銀行萬象分行于2012年成為老撾央行批準的唯一人民幣清算行，是第一家取得東道國監管機構授予人民幣清算行業務牌照的分支機構，探索出了中國金融機構在境外提供融資服務的新路徑。

1.3 “一帶一路”戰略在老撾實施帶動的金融需求

“一帶一路”戰略在老撾的實施將會帶來巨大的金融需求。第一，“一帶一路”將會在中老雙邊經貿中啟動大批的戰略性項目，融資需求巨大，將會涉及到鐵路、公路、機場等交通型基礎設施建設，礦產開發勘探、冶煉加工等資源型基礎設施建設，以及職能電網、電線固網等線網型基礎設施建設。此類項目具有主體多、周期長、金額大、交易結構復雜的特點，對金融服務的跨市場、專業化等能力有著嚴格要求。第二，“一帶一路”戰略的推進必然會帶動跨境人民幣使用的需求。伴隨著中國經濟的穩定發展以及人民幣的國際化［1］，使人民幣受到老撾境內的歡迎，成為貿易結算貨幣的重要組成部分。第三，“一帶一路”推動項目融資需求日益擴大［2］。相對于老撾的金融機構，中國金融機構在提供出口賣方信貸、融資租賃、跨境供應鏈金融、大型設備信保融資等領域具有較強的經驗優勢，勢必成為“一帶一路”在老撾境內主流的金融服務供應商。第四，“一帶一路”催生了項目保險服務需求。中國企業的“走出去”，將會面臨老撾當地各種潛在風險，需要通過政策性保險、商業性保險保障投資安全。

中國金融機構、尤其是大型銀行平臺應發揮多元化業務的優勢，整合海內、海外市場的資源，為客戶提供最優化的金融方案，提高金融競爭力［3］。老撾是個貧窮但不貧乏的國家，雖然資金匱乏但資源豐富。在“一帶一路”所涉及的老撾基礎設施項目中，可由中國金融機構提供項目融資、股權融資、銀團貸款等服務；而在中老合作的資源開發項目中，則可提供投資銀行、融資保函、保理、并購貸款等服務；此外，金融機構還可因地制宜，就跨境現金管理、訂單融資、福費廷、外匯資金等業務開展服務。

大型銀行可利用海內外分支機構和多元化平臺，利用全球資本市場的豐富資源，為中老合作提供貸款。債券、股權等多元化的資金渠道，滿足項目的資金需求，融入老撾當地的主流市場，通過區內、區外的聯動，牽頭大項目的籌資服務。

中國金融機構尤其是大型銀行應主動承擔推動“一帶一路”戰略發展的重任，為中老經貿發展構建“一帶一路”的金融服務網絡，滿足國家“走出去”的戰略需要。

2 老撾金融環境以及金融投資法律體系概述

2.1 老撾金融環境概述［4］

老撾金融環境寬松，外匯管制正逐步放寬，為“一帶一路”戰略營造了良好的投資環境。老撾法定貨幣為基普（KIP），在市場上基普同美元、泰銖可自由兌換和使用，人民幣可在老撾北部經濟區兌換和使用。近年來老撾基普對美元的匯率逐漸上升，根據2015年4月的數據，1美元可兌換8096基普。

老撾中央銀行是商業銀行以及其他金融機構的監管部門。老撾目前設有三家國有大型商業銀行，分別為：老撾外貿商業銀行BCEL、老撾國家發展銀行LDB、老撾農業促進銀行APB；1家政策性銀行：NBB；7家私有制銀行；3家合資銀行：老中銀行LCNB、老法銀行BFL、老越銀行LVB；此外還有3家外資子銀行以及22家外資分行。老撾征信體系薄弱，尚未構建個人信用體系，老撾銀行資金匱乏，金融產品單一，貸款成本高昂。

老撾證券交易市場于2011年開盤，目前僅有3支股票，老撾政府規劃在“七五”計劃期間，將上市公司數量提高至30家，國有和民營企業通過股票和債券實現80億美元的融資。

2.2 老撾投資法律體系概述

老撾金融法律體系分別由法律、法規、地方規章構成，老撾國民議會于2009年頒布的《老撾人民民主共和國促進投資法》（下稱《促進投資法》）是老撾金融投資立法的主要法律，也是與“一帶一路”戰略實施中聯系最密切的法律。

老撾金融投資法的淵源主要由兩部分組成，第一部分是由老撾國會和政府為促進經濟發展而頒布的法律規范。此類法律規范確定了外國投資者與老撾政府、機關團體、企業以及個人之間的權利義務，保障外國投資者的合法權益。第二部分法律淵源主要由老撾政府參與、簽署的國際條約構成，包括國際投資條約和相關的國際慣例。當外國投資者在老撾國內出現爭端時，老撾司法機構采用“用盡當地救濟原則”，即應首先向老撾國內的司法機構尋求救濟，其次才可主張其他的救濟途徑。

原則上，除了可能損害老撾國家安全、公共利益的領域外，外國投資者在其他領域具有自主經營權。投資方式的規定較為靈活，分為獨資形式或者合資形式。老撾政府允許土地的長期租賃期為30年，在特定的經濟特區內土地租賃期可延長至99年，以促進當地的經濟發展。

在《促進投資法》中規定，由老撾的外貿銀行負責管理投資者的外匯，規定投資者應將外匯存在外貿銀行，并支付相應的手續費；如外國投資者采用實物投資的，有關技術部門對此應進行準確的定價。外國投資者在取得投資委簽發的投資許可證后，應將該投資許可證的復印件提交至老撾中央銀行，以便對企業開展監督和管理。

老撾的金融體系嚴格監管外國投資者向第三國的資金轉移，規定大額的資金轉移應取得中央銀行的批準。外國投資者只有在投資資金全部到位后才能向老撾銀行申請貸款，外國投資者從國外申請貸款，必須向老撾中央銀行提出申請。

老撾政府為實現預期的經濟發展目標，對國內多部法律法規進行了修改，以積極配合中國“一帶一路”戰略的實施。2016年9月，中、老兩國政府發表了《中老聯合公告》，加強雙方在東亞合作、瀾滄江－湄公河合作機制等多邊框架下開展密切配合，實現推進兩國在各個領域內的經貿合作。

3 “一帶一路”戰略在老撾實施中的金融法律風險

3.1 金融法制水平落后

全球治理指標（簡稱為“Kaufmann指標）是被各國政府廣泛采用的政府治理水平衡量體系。其中Rule of Law指標通過對司法體系以及合同執行質量進行評估，進而衡量一個國家法治水平，其最終取值介于-2.5和2.5之間，數值越高表明法治水平越優。根據2013年的數據，老撾得分為-0.27，低于全球均值-0.01［5］，在全球的排名較低，可見其法治水平較低，司法獨立性差，可謂“低法治國家”。

具體而言，在金融立法領域，其立法技術粗糙，所制定的法律法規缺乏明確性和指導性，法律條文內容沖突，互相矛盾。如《促進投資法》規定了由中央政府全面負責對全國范圍內的投資工作進行管理，但同時又規定了投資部、工貿部和其他有關部門也可就投資項目進行管理，不同機構之間職能重合。在金融司法領域，老撾的金融司法機構效率低下。例如《促進投資法》規定了四種糾紛解決機制，即行政手段、仲裁手段、設施手段和協商手段，但該機制在實際運作中效率低下，缺乏實際效果。而在金融執法領域，由于缺乏合理的制衡機制，執法機關權利過度集中，存在一定的腐敗現象。

3.2 金融法律協調機制不足

中老兩國的社會經濟和金融法治環境區別較大，缺乏構建金融法律協調機制的基礎，可能導致為“一帶一路”戰略實施中出現爭端［6］。一般說來，兩國金融法律制度的互換是相互認可金融法律制度的前提條件，如果兩國的金融法律制度的差別過大，則制度互認的難度就會提高［7］。雖然兩國認可的條約在一定程度上可以容納制度差異，但這種容納性還是有限的。在實踐中如果雙方的法律制度及法治水平存在較大差異，跨國法律協調機制往往缺乏效果，即使達成了雙邊協議，該協議的實效性也不理想。

此外，中老兩國構建金融法律協調機制仍然無法回避一定的技術障礙。盡管雙方可通過正式法律文件的形式了解彼此的金融法律制度，但是該制度的實效性則要受到多種因素的影響，如執法者的素養與技能、執法機構的公正性與獨立性等，此類因素對協議方而言都是不容易評估的。

3.3 債務違約的金融風險

“一帶一路”項目耗資巨大，造成了巨大的資金壓力。據統計，中方僅在中老鐵路的項目上就需投資400億元人民幣。巨額的資金投入是一個難題，而老撾違約的風險則是更為嚴峻的問題。老撾的經濟雖然高速發展，但是畢竟經濟基礎差、國內市場落后，國家存在巨額的項目赤字，所以可將其視為高風險的債務人。這就意味著中國金融機構向老撾提供的巨額資本和融資項目，將會面臨巨大的違約風險。

老撾雖然政局穩定，但是國家政策缺乏連續性，既定政策往往出現反復。政府出現換屆時，前任政府所做的承諾甚至已簽署的協議可能都被推翻，此類風險也不可忽視。

老撾國家主權信用級別較低，容易導致債務違約危機和信用危機之間的惡性循環，進而引發“多米諾骨牌”效應，不僅造成直接的債務違約損失，甚至危及到多個領域，造成區域性的金融危機。

3.4 金融體系薄弱

老撾的經濟發展落后，政府財力貧乏，尚不具備提供主權擔保的條件。老撾金融體系薄弱，存在法律法規不健全、金融機構效率低下、征信體制不健全、匯率波動大的問題，導致了老撾金融市場資金成本高居不下，信貸風險高，跨境金融合作能力不足。

目前老撾國內銀行的不良貸款比例明顯高于通行的國際安全標準、匯率波動大，老撾銀行業在“一帶一路”沿線經濟體銀行業整體發展環境中排名靠后［8］。老撾缺乏完善的銀行治理機制，風險控制能力薄弱，欠缺完善的風險識別、計量和檢測機制。由政府控制的銀行比例較高，金融市場缺乏活力，存在銀行效率低下和腐敗現象。銀行的風險抵御能力較低，當出現外部沖擊時，銀行的資產負債表可能迅速惡化。

3.5 投資回報率低

老撾長期以來基礎設施建設落后，是經濟發展緩慢的重要原因［9］。“一帶一路”戰略在老撾涉及的項目，多數集中在基礎設施投資領域。而基礎設施投資項目具有周期長、收益率低的特點［10］。與高回報率的投資領域相比，基礎設施投資在短期內無法靠自身收益取得投資回報，甚至在相當長的時期內處于虧損運營狀態。

誠然，老撾政府對“一帶一路”戰略表現出極大的熱情，但老撾政府限于財力不足，無力提供充足的資金支持，也就意味著將主要由中方負擔投資回報率低的基礎設施項目。因此，如何規避投資率偏低的金融法律風險，是“一帶一路”戰略所面臨的一大挑戰。

4 金融法律風險的規避措施

4.1 堅持互贏共信的金融合作機制

中國金融機構在與老撾開展金融合作時，應遵循老撾的國家主權，以中、老雙方合作共贏為宗旨，在“一帶一路”框架下打造雙方的利益共同體，以友好協商和政策溝通的方式推進兩國開展金融合作。反之，如金融活動本身缺乏平等性和共贏性，有悖于東道國的國家主權和利益訴求，則必將面臨巨大的金融法律風險。

中國和老撾在政治體制、經濟社會發展、資源環境、歷史文化和民族習俗等方面存在極大的差異性，中國金融機構在老撾的金融活動，必須以尊重主權為原則，以互信為前提，以雙邊共贏為目標。中國與老撾均是“一帶一路”戰略的參與者和合作者，中方的金融機構應與老撾方面形成互信協作機制，傳承絲綢之路平等包容的精神，協調雙方的利益訴求和分歧，構建雙方金融合作的新理念、新藍圖和新路徑。

在實踐中，鼓勵金融機構結合“走出去”和老撾金融市場的特點開展金融創新，與老撾就股權合作、銀團貸款、抵押貸款、融資代理等領域開展金融合作，與老撾實現取長補短，優勢互補，提高兩國金融一體化進程。在堅持審慎性原則的前提下，歡迎符合條件的老撾金融機構來華設立分支機構，推廣金融業務。不斷擴大中、老兩國金融合作的覆蓋面［11］，重點提升在老撾開展的基礎設施、農業、礦業、旅游業等領域的金融服務，使老撾國內的金融消費者直接享受到“一帶一路”框架下金融合作的積極成果。

4.2 構建完善的金融法律協調機制

構建完善的金融法律協調機制可有效解決兩國在“一帶一路”戰略中的法律沖突［12］。中、老兩國應認可對方國家的監管機構對本國金融機構跨境活動的監管，從事跨境金融活動的機構，只要取得母國頒發的金融執照，并遵守本國的金融法律和監管，即可自主從事跨境金融活動，無須在東道國申請類似的金融執照。即設立于中、老兩國內的金融機構，只要在一國取得金融執照，就可在兩國的范圍內從事相應的金融活動。

通過協調兩國的金融法律制度，可實現“一帶一路”戰略中金融資本的自由流動。以相互認可為核心而構建的跨國法律協調機制，可有效的規避該風險，而又能避免將兩國法律制度同一化的巨大成本。該機制并不要求兩國的金融法律制度和規則完全一致，在承認差異的基礎上，僅在涉及審慎監管和許可等關鍵領域實現協調［13］。在金融法律協調的合作框架下，兩國認可彼此的金融法律制度和規則，并交換部分管轄權，可有效規避因法律體系的巨大差異而導致的金融法律風險。

4.3 強化盡職調查的機制

為加強金融風險管理，中國金融機構應根據在老撾的金融法律環境、投資項目和金融活動本身開展全面的盡職調查［14］。在盡職調查中應詳細了解老撾國內各種金融法律規范，如外資準入制度、金融競爭、壟斷的規制、當地成分要求、外資股權限制等；還應涉及金融活動糾紛的救濟方式、當地的金融監管模式，以及當地的歷史、習俗、法律文化等內容。

由于在跨國盡職調查中會受到各種主觀、客觀因素的影響，金融法律風險的識別存在不確定性和實際障礙，所以在調查中既不能盲從東道國的解釋和訴求，也不能過度依賴本國投資者的單方分析，應形成特定的交流溝通機制，以確保盡職調查的全面、公正、客觀、詳實。為此，中國金融機構一方面要分析老撾已有的金融法律規范適用原則，以及相關的金融政策和金融實踐，與老撾方面保持暢通的溝通渠道；另一方面金融機構也應根據自身的經營、管理方面的特點，對自身在老撾金融法律環境下的適應性進行識別和評估。金融機構應根據老撾的實際情況建立完善的風險評估、預警模型和指標機制，以有效的防控金融法律風險，實現金融活動在老撾的合規性運作。

4.4 完善雙邊金融法律的規制機制

從宏觀上而言，全球金融法治的基礎是制度與規制。雖然制度本身摻雜了制度供給國的偏好，無法實現全然中性，但只有制度文化才具備長期性、穩定性和客觀性，能規制降低金融法律風險，而任何形式的金融法治，也均以法律和規則為載體。

提升區域內金融法治環境，能降低中國金融機構所面臨的金融風險。如前所述，老撾法治水平低下，規則認同度不高，行政和司法機關的任意性大，因此中國金融機構主要依靠與老撾政府的雙邊協議以降低風險，但政府間協議缺乏長期性和穩定性，無法為金融活動提供安全保障。應在“一帶一路”框架下推進中、老兩國在雙邊投資協定、國內法等多個維度下進行法制建設合作，以保護中國金融機構在老撾的投資利益。此外，還可由中國對外老撾援助送硬件援助轉換為制度、政策等軟件援助，可由中國政府設立專門機構，協調各金融機構對老撾實施金融制度、政策的援助，提升老撾金融法律的規則程度。

提升雙邊金融法律的規制性還能有效提升中國金融法制在“一帶一路”戰略中的話語權，金融法制的話語權體現為一國金融法制的影響力以及本國金融法制度作為“示范法”為他國吸收、移植的能力。因此，積極推動雙邊金融法律制度的規制性，將會成為中國在“一帶一路”戰略中取得金融制度話語權的重要突破口。

4.5 形成跨境征信合作機制

針對“一帶一路”戰略在實施可能出現的債務違約風險，中國應與老撾加強跨境征信合作。中老兩國應建立高效的雙邊本幣、外幣跨境流動統計檢測機制。雙方通過密切合作，構建兩國間的征信機制、信息交流機制、金融信息披露管理機制。在兩國的征信管理部門之間開展廣泛的交流，與老撾征信管理部門就征信市場管理、信用評級體系、征信機構監管、信用風險的控制等領域形成積極的合作機制。促進在兩國間形成區域征信體系，圍繞“一帶一路”戰略在老撾面臨的金融法律風險，實現區域間征信服務方式、信息安全保障、拓展信用服務等領域的協調一致。

4.6 構建安全的金融生態機制

在中、老兩國開展的金融合作中，可借鑒成熟的金融合作模式，形成完善的風險管理機制和資金操作程序，維持貨幣金融穩定，不斷完善雙邊金融安全網［15］。中方應深化與老撾的監管合作，建立雙邊本幣、外幣跨境流動統計監測合作機制，促進監管政策的一致性和協調性，并定期公布貨幣結算代理行的資信程度。

中、老兩國可聯合建立雙邊金融法庭，就“一帶一路”戰略在老撾實施中可能出現的各種金融違法犯罪行為進行裁判，如金融詐騙、洗錢犯罪、合同違約等。以此推進老撾金融市場的改革、整頓金融秩序、防范金融法律風險，為“一帶一路”框架下的金融活動提供充分保障。

中、老兩國應合作構建高效的風險預警系統。通過對投資項目的金融分析的系統甄別，分析各類金融風險，進而建立金融風險預警發布平臺，協助金融機構防范金融風險。金融機構應完善金融風險的處置辦法，對人為風險加大懲戒力度，維護金融生態的安全。

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［2］李彤.“一帶一路”戰略與金融業發展機遇［J］.國際金融，2015（12）:9-13.

［3］胡浩.“一帶一路”建設與大型商業銀行戰略轉型［J］.金融論壇，2015（10）:10-16.

［4］“走出去”公共服務平臺［EB/OL］.http://www.mofcom. gov.cn/.

［5］全球治理指標數據庫2013年.

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［7］賈儒楠，韋娜.金融支持“一帶一路”建設的現狀、問題與建議［J］.國際貿易，2016（5）:43-47.

［8］王志峰，張凱博，劉冬.“一帶一路”沿線經濟體銀行業整體發展環境風險評估［J］.國際金融，2015（5）: 40-46.

［9］劉國斌.論亞投行在推進“一帶一路”建設中的金融支撐作用［J］.東北亞論壇，2016（2）:58-66.

［10］丁一凡.讓金融創新為“一帶一路”戰略鋪平道路［J］.國際金融評論，2015（4）:35-38.

［11］任佳，王清華，楊思靈.構建新南方絲綢之路參與“一帶一路”建設［J］.云南社會科學，2014（3）:1-6.

［12］楊冉.“一帶一路”戰略中跨國法律協調機制前瞻［J］.東方法學，2016（1）:117-126.

［13］楊冉.“一帶一路：戰略中國相互認可制度研究［J］.河北法學，2016（1）:99-111.

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責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.03.018

D922.281

A

1004-0544（2017）03-0102-05

劉丁(1985-)，男，湖北襄陽人，華東政法大學研究生教育院博士生；蘇桑蘭·文沙拉欣(1982-)，男，老撾萬象人，法學博士,老撾駐上海總領事館副領事。