大數據時代的社會治理創新：挑戰與變革

□羅志強，李才平

（中共江西省委黨校公共管理學教研部，江西南昌 330003）

大數據時代的社會治理創新：挑戰與變革

□羅志強，李才平

（中共江西省委黨校公共管理學教研部，江西南昌 330003）

加強社會治理創新是應對社會轉型的時代要求，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的必要環節。大數據為社會治理創新帶來了新的機遇，運用大數據思維及技術推動社會治理創新逐漸得到社會各界認同。大數據時代，我國社會治理創新面臨傳統型社會治理理念、單一化社會治理主體、經驗型社會治理方式、碎片化社會治理體制等諸多挑戰。這就要求在社會治理理念、主體、方式、體制等方面作出及時變革，以適應大數據時代社會治理創新的需要。

大數據時代；社會治理創新；挑戰；變革

1 問題的提出

加強社會治理創新是應對社會轉型的時代要求，是增強社會發展活力的有力舉措，是促進社會和諧穩定的重要基石，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的必要環節。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要創新社會治理體制，改進社會治理方式，提高社會治理水平。十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》強調要“完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”“構建全民共建共享的社會治理格局”。由此可見，加強社會治理創新已經成為我國當前社會建設和社會發展的重大任務。因此，必須進一步深化對社會治理規律的認識，探索社會治理創新的有效途徑，強化社會治理體系的整體性、系統性及協同性，努力實現社會治理現代化。

當前，大數據因其規模性（Volume）、多樣性（Varity）、高速性（Velocity）和價值性（Value）而引起全球廣泛關注，并逐漸成為支持社會治理創新的有效方式。從世界范圍來看，美、英、德、韓等發達國家不僅已經相繼制定并實施了大數據戰略，而且在大數據治理領域取得了顯著成效。大數據技術的廣泛應用使人們充分認識到，依靠大數據的理性分析取代憑借小數據的感性經驗成為社會治理創新的重要變革思路，換句話說，運用大數據思維及技術推動社會治理創新正逐漸得到社會各界的認同，大數據為社會治理創新帶來了新的機遇。其一，大數據為實現社會治理創新目標提供了基本前提。社會治理現代化是社會治理創新追求的目標，“現代化”有其基本衡量標準，而“信息化”“數據化”便是其中重要的評價尺度。其二，大數據為實現社會治理理念創新提供了重要動力。大數據在社會生活的諸多領域展現出強大的滲透力，這種滲透力極大地扭轉了以往社會治理的錯誤認知，刺激了社會治理理念發生相應變革。其三，大數據為實現社會治理主體創新提供了堅實基礎。實現社會治理主體多元化需要便捷化的參與技術以及多樣化的參與渠道，大數據技術的革新突破了實體場所參與的局限，拓展了虛擬空間的對話平臺，增加了不同主體參與互動的可能性。其四，大數據為實現社會治理方式創新提供了有力支撐。社會治理精細化是社會治理創新的新要求，“精細化”體現在規范化、標準化、數字化、細節化等方面，這些方面必須依靠更多數據作為支撐，“用數據說話”是實現精細化的合理方式。其五，大數據為實現社會治理體制創新提供了必要保障。最鮮明的就是可以通過大數據技術創建統一的數據平臺，實現縱向、橫向的互通互聯，打破碎片化的割據狀態。

我國已經順應時代潮流，將大數據戰略上升為國家戰略，正有序推進數據資源開放共享。國務院公布的《促進大數據發展行動綱要》強調，要“打造精準治理、多方協作的社會治理新模式”，建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制，提高社會治理的精準性和有效性，有效調動社會力量參與社會治理的積極性。

可見，大數據時代的社會治理創新理應成為當前的一項重大研究課題，要全方位多角度探討，深入剖析大數據時代社會治理創新的現實挑戰及變革路徑。

2 大數據時代社會治理創新的現實挑戰

盡管社會治理創新在大數據時代獲得了千載難逢的機遇，但社會治理創新是一項長期性、艱巨性、復雜性的系統工程。傳統型社會治理理念、單一化社會治理主體、經驗型社會治理方式以及碎片化社會治理體制也給社會治理創新帶來了諸多挑戰。

2.1 傳統型社會治理理念面臨挑戰

傳統型社會治理理念突出表現在三個方面：政府本位理念、權力本位理念、官本位理念。政府本位理念強調政府在社會治理中享有唯一資格、處于主宰地位。這意味著社會治理是一元化的政府管理，其他社會治理行動者被視為政府管理的對象，政府扮演著“管理者”甚至“統治者”角色。顯然，在這種理念支配下，政府與市場、社會、公民處于不平等地位，彼此形成不信任關系。直接導致“龐大的黨政機構壟斷了公共事務的管理權力，因此各項事務都是通過自上而下的行政管控性手段來行使的”［1］，造成政府職能無限擴張、政府機構惡性膨脹、行政效率極端低下、行政成本居高不下等不良后果。實踐證明，這既加重了政府負擔，又制約了其他行動者發揮應有功能。權力本位理念強調政府享有對社會公共事務管理、監督和控制等一切權力，在社會治理活動中重視集權忽視分權、重視用權忽視擔責、重視管理忽視服務。這些思想極易使政府產生越位、錯位、缺位等問題。官本位理念強調“以遵照和踐行官員的意志作為國家制度安排的核心準則”［2］，在這種理念的支配下，以權謀私現象大量存在，官民對立情緒不斷增長，社會認同嚴重流失，社會矛盾趨于尖銳。不難看出，傳統型社會治理理念已經嚴重滯后于時代的發展，特別是與大數據時代的社會治理創新要求格格不入。基于大數據思維和技術的社會治理過程是政府、市場、社會和公民等不同行動者的一次認知革命，大數據時代的社會治理創新有著自身的價值追求和行動邏輯，創新社會治理的價值追求在于建設權利型社會，創新社會治理的行動邏輯在于建設服務型政府，只有抱著這樣的認知，才能使社會治理行動者之間形成平等、協商、合作的良性關系。

2.2 單一化社會治理主體面臨挑戰

我國政府在社會治理過程中習慣于以唯一治理者自居，其他社會治理行動者參與渠道比較狹窄，社會治理很大程度上成為政府自娛自樂的“獨角戲”。歷史經驗表明，政府作為社會治理單一主體容易形成集權體制，集權體制在社會非常態條件下優勢比較明顯，但在社會常態運行中經常會使政府表現出一種“低能”狀況。總體而言，單一化社會治理主體會使社會治理創新面臨如下障礙：一是單一化社會治理主體使社會治理數據源難以充分獲取。雖然政府單方面掌握了社會治理的大部分數據，但這些龐大的數據并非都有價值，也并非都能直接加以利用。確切地說，有不少數據利用起來存在一些問題，比如有些數據休眠等待激活，有些數據失真等待甄別，有些數據混亂等待整合。相反，企業、社會組織以及公民等社會力量同樣掌握著不少社會治理相關數據，而且這些數據中有很大比例是經過甄別、分析、篩選、整合后的數據，這類數據應用起來比較便捷可靠，一旦政府排斥其他社會力量參與社會治理，便存在失去這類數據的風險，缺乏可靠數據支撐的社會治理創新就很難取得良好效果。二是單一化社會治理主體使社會治理共識度難以順利形成。社會治理主體單一化是社會治理手段行政化的重要誘因，行政化手段的重要表現是人治大于法治、剛性替代柔性，行動邏輯則是傾向于采取簡單粗暴的做法壓制各方不同利益訴求，這種狀況不僅不能凝聚共識，反而會成為激化矛盾和導致沖突的導火索。三是單一化社會治理主體使社會治理協同性難以有效提升。如果政府不把市場、社會、公民等其他社會治理力量看成合作伙伴，那么這些社會力量自然缺乏積極性和主動性去參與社會治理，有時甚至因為參與面臨障礙而產生對抗心理與沖突行為，其結果不僅會導致多元主體協同的社會治理新格局難以形成，還會造成社會認同受到削弱。與此同時，大數據時代的數據風險系數以及數據整合難度不斷提高，而社會對于數據開放與數據共享提出了更高要求，這就使得單一化社會治理主體的合法性、權威性及服務性受到越來越強烈的質疑，反映出整個社會對于多元化社會治理主體的強烈訴求。

2.3 經驗型社會治理方式面臨挑戰

“長期以來，我們對經濟、社會進行研究的‘實證數據’，主要源于抽樣數據、局部數據、片面數據。在無法獲得‘實證數據’的時候甚至純粹依賴經驗、理論、假設和價值觀去探索未知領域的規律。”［3］這種根據少量數據預估總體情況、根據有限個案推測整體形勢以及根據部分經驗推斷系列措施的做法，突出反映了“以小見大”“以偏概全”“以管窺天”的慣性思維，為社會治理活動埋下了巨大隱患，不符合社會治理轉型與創新的現實需求。從歷史原因來看，這種治理方式內生于社會治理行動者的惰性思維比較嚴重；從現實原因來看，這種治理方式受制于網絡信息技術的普及范圍不夠廣泛。不難預料，依賴這種經驗型社會治理方式來開展治理活動，往往得不到理想型的治理結果，甚至南轅北轍，使社會治理陷入巨大風險之中。當前，隨著我國社會轉型速度加快、社會改革不斷推向縱深，社會的復雜性成為社會形態的新特點，復雜社會在數據層面表現出一些特征：一是復雜社會的數據不再僅僅來源于政府單一行為主體，而是來源于政府、市場、社會、公民等多元主體，數據來源更加廣泛而且數據量更加龐雜；二是復雜社會的數據不再僅僅呈現出結構性特征，反而更多的呈現出非結構性和半結構性特征，導致社會治理在數據收集、分析、整合、利用等環節變得更加復雜起來。顯然，社會治理活動已經不可能采用“無差別”、“一刀切”的簡單做法，而要轉變為依靠“社會決策支持系統”（特別是借助計算機技術、信息技術、數據庫等）來了解人們的不同需求，實現從粗糙向精準轉型、從只重宏觀向兼顧微觀轉型，最終作出合乎實際需要的治理決策。換言之，“在大數據時代，決策者們作出的決策，越來越取決于數據及其分析的結果，而不是經驗和直覺。”［4］唯有如此，才能精準把握社會治理的大數據特征，滿足不同時期、不同群體、不同階層人民群眾的多樣化、差別化需求。

2.4 碎片化社會治理體制面臨挑戰

當前，社會治理體制碎片化突出反映在兩個方面：首先，政府與市場、社會、公民等主體之間碎片化嚴重。從源頭來看，政府以社會治理單一主體自居，實行封閉式和單向度的社會治理模式，阻斷了其他社會治理行動者的參與渠道。從過程來看，無論是政府還是其他社會治理行動者，彼此缺乏溝通與合作意識，“單干”色彩突出，尤其是政府處于優勢地位，不輕易放權，不主動合作，壟斷著大量社會治理數據資源，很大程度上造成不同行動者之間信息不對稱問題。從結果來看，政府與其他社會治理行動者之間缺乏信任基礎、缺少合作渠道、缺失共享平臺，這有可能激化相互之間的對立情緒，對彼此的決策及行動互不買賬，甚至有意對抗，導致陷入高成本、低效率困境。其次，政府各部門之間碎片化嚴重。一方面，社會治理相關數據多是從下級匯集到上級部門，經過自下而上的層層匯集，很難避免數據過濾、失真等問題；更致命的是，下級部門不僅向上級部門匯集數據信息，還要接受上級部門指導，假如上級部門缺乏細致分析，不認真加以辨別，極有可能導致社會治理失效或社會治理走上歪道。另一方面，按照功能與分工不同，政府被劃分為許多職能部門，這種組織結構設計旨在提高政府工作效率。但針對社會治理領域來說，社會治理包括教育、醫療、社保、環境、治安等不同方面的治理，社會治理功能難以由單一部門承擔，社會治理創新目標難以由某一個部門獨立實現，如何化解不同部門之間的隔閡與沖突，如何促成不同部門之間的溝通與協調，是必須解決的棘手問題。事實上，承擔社會治理不同職能的部門普遍存在部門利益主義傾向，他們將“數據”視為獲得利益的重要工具，不愿無償分享，由此，政府不同職能部門之間常常形成條塊分割、各自為政的困局，出現“信息孤島”和“信息打架”并存亂象，削弱了社會治理的整體效益。大數據時代的社會治理創新需要樹立數據共享理念，需要打破碎片化的組織結構，構建開放、共享、協同、合作的社會治理體制，以應對社會治理難題。

3 大數據時代社會治理創新的變革路徑

雖然社會治理創新面臨諸多挑戰，但加強社會治理創新不能畏難停滯不前，更不能半途而廢，必須加強頂層設計，做好長遠打算，在社會治理理念、主體、方式、體制等方面做出相應變革，為社會治理創新掃除障礙。

3.1 社會治理理念變革：從傳統型向現代型轉變

理念是行動的先導，變革大多從理念或者價值層面開始，也就是說，社會治理理念變革是實現社會治理創新的重要前提。推進社會治理理念變革就是要從傳統型向現代型轉變，具體而言，就是要實現從政府本位理念向社會本位理念轉變、權力本位理念向權利本位理念轉變、官本位理念向民本位理念轉變。

首先，政府本位理念向社會本位理念轉變是單中心治理走向多中心治理的必然要求。雖然社會本位理念否定政府是社會治理的唯一主體，但“社會本位并不代表無政府狀態的社會的完全自治，而是強調國家與社會的平等協商合作。”［5］這與現代社會治理倡導的“參與”“合作”“互動”精神和多中心治理格局相契合。

其次，權力本位理念向權利本位理念轉變是集權型治理走向參與型治理的必然選擇。“權力來自于社會，又服務于社會，同時受社會監督，最終回歸社會，這就是一切國家權力運行的軌跡。”［6］政府作為掌握公共權力的主體，必須正確認識權力的來源及歸屬，時刻牢記“權為民所授，權為民所用”，自覺防止權力濫用與失職瀆職行為，這不僅是社會治理創新不能偏離的大方向，更應成為檢驗社會治理創新成效的重要標準。

最后，官本位理念向民本位理念轉變是管控型治理走向服務型治理的必然趨勢。“任何一個建立在現代經濟基礎上的現代社會都不可能實現全管全控式的社會治理體制”［7］，民本位強調以民為本，意味著社會治理過程中必須尊重人民意愿，以維護廣大人民利益為一切社會治理活動的核心準則和價值尺度。這就要依法律用權、按制度辦事，徹底打破特權等級觀念，實現“為民作主”向“讓民作主”轉變，將服務理念寓于每項工作之中。

3.2 社會治理主體變革：從單一化向多元化轉變

“現代公共事務的復雜性，跨越了單一界限領域，也超越了單一治理主體的能力范圍，加之政府、市場和社會治理都存在一定的局限性，必須探討不同主體之間的協同互動模式。”［8］可見，“社會治理由政府的一元治理轉向為政府、市場、社會和公民之間的多元合作治理成為社會形勢發展的必然要求。”［9］在多元主體共治的情況下，正確處理不同主體之間的關系顯得尤為重要。首先，應該明確不同主體之間的職責共擔關系。其一，大數據時代的社會治理創新已經超越了簡單的管理與被管理的關系，取而代之的是多元主體協同共治的過程，既然多元主體分享社會治理不同領域的權利，那么也必須履行相應的義務及承擔一定的責任，這就需要從制度層面清晰界定不同主體的責任范圍，明確不同主體的法律地位和活動方式，理順政府與市場的數據限權關系，政府與社會的數據分權關系，民眾參與社會治理的數據權利與責任關系，為社會治理活動的規范開展提供剛性的法律依據。其二，大數據時代的社會治理創新要求構建全民共建共享的社會治理格局。共享是創新社會治理所追求的結果，共建是創新社會治理所需要的前提，共建就意味著不同主體應該根據自己擁有的社會治理數據資源，發揮相應的治理功能，為實現社會治理數據化作出應有貢獻。其三，應該構建不同主體之間的平等合作關系。“在多元治理主體并存的條件下，共同開展社會治理的行動必然是合作的。”［10］“從這一現實出發，我們需要建構的是一種合作治理模式。”［11］當然，實現親密合作的基礎在于不同主體之間能夠平等互動以及協商對話，共同致力于社會治理創新。簡單來說，需要從單純重視黨委政府作用向充分發揮多元主體共同治理功能轉變，既發揮黨委、政府的領導和主導作用，又要鼓勵和支持市場、社會、公民等各方面力量參與，形成社會治理整體合力。

3.3 社會治理方式變革：從經驗型向科學型轉變

社會治理方式從經驗型向科學型轉變，有助于真正落實“用數據說話”的先進理念，有助于實現社會治理決策科學化與社會治理過程精細化。社會治理方式變革的關鍵在于做到“六個堅持”：

堅持開放治理。一方面，要營造開放治理的氛圍。比如，各級政府應按照《關于全面推進政務公開工作的意見》主動開放信息，切實做到“以公開為常態、不公開為例外”，努力提升政務公開的制度化、標準化、信息化水平。企業以及社會組織也要加入到信息開放隊伍中，盡力與政府形成互動共贏的良性關系。另一方面，要搭建開放治理的平臺。既充分利用好政府信息門戶網站、政務微博、微信公眾號等現有平臺，又積極投入信息化基礎設施建設，特別是加快“大數據庫”建設，構建開放、統一、共享的數據平臺。

堅持“循數”治理。大數據的存在，為政府獲取經濟、社會、政治和文化等領域中的全面而系統的數據提供了機會和條件，為社會治理創新和精細化提供了重要的技術平臺［12］。現代政府應突破經驗決策束縛，合理利用大數據技術，積極充當數據的收集者、傳遞者、分析者、使用者、共享者，將“循數”治理理念內化為社會治理具體舉措，以保證治理舉措科學有效。

堅持系統治理。系統治理的核心就是要改變以往單兵作戰、各自為政的錯誤方式，轉而明確社會治理主體的合理分工，既強調加強黨委領導、發揮政府主導作用，又注重鼓勵和支持社會各方面有序參與。

堅持依法治理。要將法律作為正確處理政府與市場、政府與社會、政府與公民等關系的基本準則，摒棄傳統“維穩”模式，堅守法律底線，充分彰顯法治作用。“具體還要做好人民利益表達的法治化、社會治理目標設定的法治化、社會治理手段選擇的法治化、領導職責劃分的法治化等一系列工作。”［13］

堅持綜合治理。在尊重法律規范的前提下，德法并舉、剛柔并濟，綜合運用行政、經濟、教育等多種治理手段，實現社會既有序運轉又充滿活力。

堅持源頭治理。重視社會治理數據的關聯性分析，利用大數據技術查找社會問題根源，堅持預防為先，動態治理，標本兼治。

3.4 社會治理體制變革：從碎片化向整體性轉變

“大數據時代要求政府各部門之間、政府與社會之間打斷屏蔽，促進數據流動，部門利益必須讓位于公眾利益。”［14］從中可以看出，大數據時代的社會治理必須是整體性的、系統性的、協同性的，要通過溝通、協商、協同、合作等手段解決社會治理的碎片化問題。“整體性治理針對的是碎片化治理帶來的一系列問題，整體主義的對立面是碎片化。”［15］促進社會治理體制從碎片化向整體性轉變，能夠優化組織結構、整合割裂信息，使不同社會治理主體充分利用自身優勢發揮各自功能，提升社會治理的整體效率、效益和效能。為此，首先要明確各社會治理主體的平等、合作、共享關系。各類社會治理主體要拋開偏見與對立，加強溝通與合作，在共享社會治理信息方面達成共識。政府要主動推進政務公開，大力促進數據開放，保證數據信息及時更新、有效維護、能被訪問。企業、社會組織、科研機構等主體也要加大數據公開力度，促進數據流通。其次要明確承擔社會治理職能的政府各部門數據共享的范圍邊界和使用方式。對政府而言，社會治理數據除了對外向社會公開，也需要政府內部互通有無。要增強政府內部的整體性，破解“數據割據”難題，打破“數據孤島”狀態，對故意壟斷、破壞、異化數據的行為進行懲治。再次，要著力建設政府數據統一共享平臺。減輕不同層級、不同部門、不同地域政府的信息互聯互通共享的難度。最后要構建多元主體之間的協同網絡。“為參與各方提供一個溝通交流的平臺，使各參與主體對行動策略不斷進行談判與協商，并在行動過程中相互信任與依賴，為達成合作關系、進行深度互動創造必要條件”［16］，以取得良好的治理效果。

［1］張艷娥.從嵌入吸納走向協商治理：中國國家治理模式的一種演進邏輯［J］.理論月刊，2016（5）：6.

［2］任中平，郜清攀.從“官本位”到“民本位”：人治社會向法治社會轉型的必然選擇［J］.求實，2015（7）：70.

［3］李振，鮑宗豪.大數據時代的“云治理”：社會治理的一“種”新模式［J］.紅旗文稿，2015（8）:30.

［4］陳潭，等著.大數據時代的國家治理［M］.北京：中國社會科學出版社，2015：91.

［5］童志鋒，郁建興.從政府本位到社會本位：社會管理體制變革的新分析框架［J］.中共浙江省委黨校學報，2011（1）：76.

［6］包心鑒.由“權力本位”回歸“權利本位”［N］.學習時報，2011-11-21.

［7］郭圣莉.社會治理創新應改變全管全控思維［J］.中國黨政干部論壇，2014（12）：57.

［8］張喜紅，羅志強.論現代國家治理體系的協同性［J］.湖北社會科學，2014（11）：34.

［9］郭永航.推進社會治理現代化的探索與思考：以深圳市鹽田區為例［J］.中國黨政干部論壇，2015（1）：80.

［10］張康之.論主體多元化條件下的社會治理［J］.中國人民大學學報，2014（2）：12.

［11］張康之.合作治理是社會治理變革的歸宿［J］.社會科學研究，2012（3）：35.

［12］周曉麗.論社會治理精細化的邏輯及其實現［J］.理論月刊，2016（9）:146.

［13］劉雪松，寧虹超.社會治理與社會治理法治化［J］.學習與探索，2015（10）：72.

［14］楊冬梅.大數據時代政府智慧治理面臨的挑戰及對策研究［J］.理論探討，2015（2）：164.

［15］Perri 6.Towards HolisticGovernance:TheNew Reform Agenda［M］.New York:Palgrave,2002：37.

［16］張喜紅，羅志強.強化國家治理體系的協同性［N］.人民日報，2014-09-11（07）.

責任編輯 伍靜

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.03.030

C916

A

1004-0544（2017）03-0172-05

江西省社會科學“十三五”（2016年）規劃項目（16ZZ05）；2015年江西省經濟社會發展：中國特色社會主義理論專項課題（15ZT02）

羅志強（1988-），男，中共江西省委黨校公共管理學教研部教師；李才平（1960-）男，中共江西省委黨校公共管理學教研部主任、教授。