以共享發展理念推進福州新型城鎮化進程

徐安勇

（中共福州市委黨校，福建福州350014）

改革開放以來，福州作為祖國東南沿海的省會城市，城鄉經濟社會狀況發生巨大變化，推進城鎮化建設取得顯著成效。但是，目前全市經濟社會建設中仍然面臨許多新的問題，成為制約新型城鎮化進程中實現共享發展的重大因素。主要是存在城鄉發展不協調、城鎮化發展總體水平相對落后、區域城鎮化建設不平衡等問題。特別是城鄉差距過大會帶來利益失調、心態失衡，引發不穩定因素、不和諧隱患，不利于共享發展，影響經濟社會可持續發展，迫切需要以共享發展的理念推進福州新型城鎮化進程，全面落實黨的十八屆五中全會精神，按照習近平總書記系列重要講話精神和福建省委九屆十五次全會的要求，牢固樹立創新、協調、綠色開發、共享發展理念，從全市各地經濟社會發展實際出發，推進以人為核心的新型城鎮化。正確把握重大歷史機遇，積極應對各種挑戰，深入剖析新型城鎮化建設中實現共享發展面臨的問題及其成因，研究和探索推進新型城鎮化進程中拓展共享發展內容、建立共享發展機制的措施與對策。

堅持共享發展與推進新型城鎮化進程的相互關系

實現共享發展是新型城鎮化建設的要求，堅持共享發展與推進新型城鎮化建設具有相輔相成、相互促進、相互制約的關系。

（一）堅持共享發展是推進新型城鎮化進程的重要基礎

縱觀世界城鎮化發展的歷程，能否讓廣大人民共享發展成果是推進城鎮化健康發展的關鍵，堅持共享發展是推進新型城鎮化進程的重要基礎。黨的十八大《報告》提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”[1]。當前，我國經濟發展進入新常態，促進新的“四化”同步發展，既是實現共享發展、全面建成小康社會的要求，也是加快推進新型城鎮化建設、促進經濟社會可持續發展的需要。“十三五”時期，我國各地處在全面建成小康社會的決勝階段，黨的十八屆五中全會強調“實現十三五時期發展目標，必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。”[2]這五大發展理念不僅具有重大的理論價值，而且具有重大的實踐意義，新的發展理念覆蓋經濟社會各個方面，是當代中國新版的馬克思主義政治經濟學，是我黨對中國特色社會主義理論體系的創造性發展，為新常態背景下以共享發展理念推進新型城鎮化建設指明了方向。堅持共享發展充分體現以人為本的重要思想，就是要在新型城鎮化進程中保障建設為了人民、依靠人民、成果由人民共享，緊密圍繞實現共享發展目標，統籌城鄉經濟社會發展，推動城鄉一體化，加快建設產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的新型城鎮化。新的歷史條件下走新型城鎮化道路亟需尋求新的路徑，充分明確新型城鎮化與傳統城鎮化道路的本質區別。新中國成立初期，由于我國實行重工業優先發展的趕超戰略，建立城鄉分割的二元戶籍制度，在推進工業發展的同時，也阻礙了農村剩余勞動力向城市流動，導致城鄉經濟社會發展差距拉大，出現城鎮化發展步伐緩慢、整體水平偏低和發展不平衡的狀況。黨的十一屆三中全會后，我國改革開放不斷深化，社會主義市場經濟體制逐步完善，工業化發展速度迅速加快，促進農村剩余勞動力向城市轉移就業，城鎮化建設步入了加快發展的新階段。福州地處我國改革開放的前沿，改革開放后尤其是近年來，按照黨和國家城鎮化建設的重大部署，堅持走具有地方特色的新型城鎮化道路，城鎮化建設取得了重大成就。但目前全市各地推進新型城鎮化建設也存在許多制約因素，需要堅持共享發展理念，從根本上破解城鄉發展不平衡、不協調、不可持續難題，加快發展方式轉型升級、培育發展新動力、厚植發展新優勢，促進經濟社會可持續發展。堅持共享發展的理念，有利于穩步提高城鎮化發展質量，為推進新型城鎮化建設夯實重要基礎。

推進新型城鎮化進程是實現共享發展的重要載體

推進新型城鎮化是我國現代化建設的重大歷史任務，是新常態背景下擴大內需與促進城鄉協調發展的最大潛力所在。當前，加快推進新型城鎮化進程不僅是統籌城鄉發展、實現現代化的必由之路，而且是推動城鄉一體化、實現共享發展的重要載體。推進新型城鎮化就是要把廣大農民變成市民，大量的農業人口轉為城鎮人口，促進中小城市和中心鎮協調發展，縮小城鄉發展差距，推動社會主義新農村建設和農業現代化同步發展。近年來，福州各地把推進城鎮化建設作為全面建成小康社會的重大任務，認真實施黨和國家的重大戰略決策，根據福建省委、政府出臺的《福建省新型城鎮化規劃（2014-2020年）》要求，立足經濟社會發展實際，制定“十三五”發展的規劃，明確推進新型城鎮化進程中實現共享發展的方向，提出推進農業轉移人口市民化、優化城鎮化布局和形態、強化產業支撐、提高城鎮綜合承載能力、推進城鄉發展一體化、創新城鎮化發展體制機制等重點任務。要求在確保提高發展平衡性、包容性、可持續性的基礎上，到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番。統籌城鄉經濟社會發展，發展和壯大中心城區，加快發展中小城市，2020年實現常住人口城鎮化率達75%左右。以新的發展理念引領新型城鎮化建設，加大統籌城鄉發展力度，增強農業農村發展活力，實現共享發展、城鄉共同繁榮。努力探索新型城鎮化發展道路，促進城鄉規劃、公共服務、產業布局、基礎設施建設、運行機制和管理體制一體化。當前，福州市委、政府要求全市各地認真實施“十三五”發展規劃，加快推進新型城鎮化建設，這對于推進產業轉型升級、提高經濟發展質量和全面建成小康社會具有重大意義。全市各地要圍繞黨中央全面建成小康社會新目標，遵循推進城鎮化發展的規律，因勢利導，正確把握方向，完善城鎮化健康發展體制機制，為實現共享發展目標而努力。堅持走中國特色新型城鎮化道路，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，協調推進城鎮化和新農村建設。推進大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化進程，有利于實現共享發展目標，健全城鄉發展一體化體制機制，推進城鄉要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化，實現“百姓富、生態美”有機統一，實現共享發展、全面建成小康社會奮斗目標。

影響福州新型城鎮化進程中實現共享發展的重大問題

近年來，福州新型城鎮化建設取得重大成效，同時也要清醒地看到推進新型城鎮化進程中仍然存在許多影響實現共享發展的重大問題。

推進新型城鎮化進程中實現共享發展面臨的重大問題

首先，城鎮化發展總體水平相對落后。改革開放后，福州城鎮化發展經歷了一個起點低、速度快的歷程，呈現出城鎮化發展水平相對落后的狀態。從近些年人口數及其構成看，福州城鎮化發展水平提高較快，2016年末全市常住人口757萬人，比上年末增加7萬人，增長0.93%，其中城鎮常住人口518.5萬人，占總人口比重為68.5%，即城鎮化率達到68.5%，比同年全國的57.35%、福建省的63.6%高出11.15和4.9個百分點，福州市人口數及其構成、城鎮化率如表1。

表1 2016年年末人口數及其構成

但是，福州城鎮化發展與臨近省份的先進地區相比明顯滯后，根據我國人口變動抽樣調查主要數據公報顯示，2016年末沿海地區浙江省的杭州市、寧波市、溫州市城鎮化率達到76.2%、71.9%、69.0%，分別比福州市高出7.7、3.4和0.5個百分點。甚至地處我國內陸地區的安徽省合肥市，2016年末城鎮化率達到72.05%，高出福州市3.55個百分點，反映出福州城鎮化發展水平相對落后和城鎮化進程相對緩慢的狀況。

其次，區域城鎮化建設非均衡發展。福州市城鎮化建設中區域城鎮化非均衡特性凸出，表現在城區和沿海的縣市城鎮化發展較快，山區的縣市城鎮化發展較慢。近年來，福州市城區的鼓樓區、臺江區、倉山區城鎮化率已達到100%，進入了后期平穩發展階段，2015年末臨近中心城區的馬尾區城鎮化率超過70%，沿海的福清市城鎮化率達到48.5%，而山區的永泰縣、閩清縣城鎮化率還不到40%，仍處于初期平穩發展階段。充分顯示全市區域城鎮化建設的非均衡發展特性，亟需大力統籌城鄉發展，積極穩妥推進區域城鎮化協調發展。同時，福州區域城鎮化發展質量亟待提高，雖然城區的城鎮化率達到100%，但存在比較嚴重的半城鎮化現象，大量進城農業轉移人口被統計為城鎮常住人口，并沒有真正獲得城鎮永久居住身份，大多數農民工戶籍還是屬于農業人口，需要加快推進農民工市民化進程。沿海地區與山區的城鎮化發展參差不齊，大中小城市和小城鎮發展不協調，城市管理運行效率有待提高，城中村和城鄉接合部外來人口集聚區人居環境需要改善，中心城市輻射帶動能力不夠強，中小城市集聚產業和人口功能不夠全。有些城鎮存在規劃建設、空間布局欠合理、城鄉風貌特色不明顯問題，城鎮格局出現“小、散、弱”等狀況，制約了新型城鎮化建設，影響共享發展目標的實現。

（二）推進新型城鎮化進程中實現共享發展面臨問題的重要成因

推進福州新型城鎮化進程中實現共享發展面臨問題的成因比較復雜，既有經濟發展水平低的基礎性因素，也有城鄉二元管理體制機制原因。

一是經濟發展整體水平偏低。英國經濟學家克拉克闡明“佩蒂—克拉克定律”，一個國家或地區的經濟發展水平越高，社會分工也更加發達，非農部門能提供更多的就業崗位，對勞動力的需求量就越多，一個國家或地區的經濟發展水平與農村勞動力就業和城鎮化發展關系密切。從福州經濟社會發展歷程看，經濟發展水平總體水平偏低，這是推進新型城鎮化進程中實現共享發展面臨問題的基礎性因素。新中國成立初期，全市國民生產總值和城鎮化發展水平極其底下，隨后在海峽兩岸軍事對峙局勢下，作為祖國大陸海防前線的省會城市，國家對基本建設的投資嚴重不足，約束經濟社會發展和城鎮化建設步伐。改革開放后，福州加快城鎮化發展步伐，但經濟發展基礎薄弱的因素依然阻礙城鎮化發展，特別是近年來國際金融危機持續擴散，在我國經濟發展新常態背景下，福州經濟發展也遇到許多不利因素，近幾年經濟增長速度呈下降趨勢。2012年至2015年，全市地區生產總值(GDP)分別比上年增長12.1%、11.5%、10.1%、9.6%。2016年，全市實現地區生產總值6197.77億元，只比上年增長8.5%。由于經濟增長速度放緩，福州市城鎮新增就業人數增長緩慢，2012年至2015年全市城鎮新增就業人數分別為14.56萬人、14.62萬人、14.54萬人、14.91萬人。2016年城鎮新增就業人數13.36萬人，低于近年的增長數，制約了新型城鎮化發展進程。

二是區域經濟社會發展不協調。福州區域發展水平參差不齊，城鄉發展差距明顯，山區縣域經濟普遍薄弱，區域經濟社會發展不協調，影響區域城鎮化均衡發展。2017年7月13日，北京舉行中國百強縣創新發展論壇，發布了《2017年中國縣域經濟百強白皮書》，福建省有7個縣市入圍中國縣域經濟百強，其中泉州占4個，福州入圍福清市、閩侯縣、長樂市都是處在臨近市區和沿海區域縣市。地理位置占優的城區和沿海地區經濟發展迅速，農村剩余勞動力轉移就業渠道較為通暢，城鎮化發展水平較高。而山區經濟社會發展相對落后，農村剩余勞動力轉移就業難度大，相當一部分農民還在農村從事種養業，農民收入水平不高，城鎮化發展步伐緩慢。同時，城鄉二元體制是制約農業轉移人口市民化的體制性原因，城鄉分割的戶籍管理、土地管理制度、社會保障制度和行政管理、財稅金融等制度，仍然固化著已經形成的城鄉利益失衡格局，不利于農業轉移人口市民化，阻礙了城鄉發展一體化，影響共享發展和新型城鎮化健康發展。目前山區農村一部分農民出外務工，由于未能真正解決城鎮戶籍問題，不能在城鎮中真正扎根生存，農業轉移人口難以真正融入城市社會，成為制約新型城鎮化發展、實現共享發展目標的重要因素。

以共享發展理念推進福州新型城鎮化進程的措施與對策

新形勢下以共享發展理念推進福州新型城鎮化進程是一項復雜的系統工程，必須采取行之有效的措施與對策，研究和探索實現共享發展目標、推進以人為核心的新型城鎮化的新路徑。

牢固樹立共享發展理念，統籌推進城鄉發展規劃融合

理念是行動的先導，一定的發展實踐都是由一定的發展理念來引領[3]。以共享發展理念引領新型城鎮化建設，必須牢固樹立共享發展理念，充分明確共享發展內容和主體，統籌推進城鄉發展規劃融合，這是推進新型城鎮化中實現共享發展目標的重要前提。福州全市各地要注重堅持共享發展與統籌城鄉規劃在城鎮化建設中的引領作用，科學構建合理的城鄉空間布局。“十三五”時期，要緊密圍繞實現共享發展的目標，促進大中小城市與小城鎮建設協調發展，不斷優化大中小城市和小城鎮布局，加快推進福州大都市區建設，加強區域內城鄉規劃、基礎設施、公共服務設施和生態環境保護等方面的協調銜接，促進城市功能配套和資源共享。加快推進區域中小城市協調發展，進一步優化城市風貌，提升城市品位，強化綜合承載能力。按照“十三五”規劃的要求，有步驟地推進縣城擴容提升，認真抓好各種類型的新型城鎮化試點工作，全面深化和促進小城鎮改革發展。大力推動中心城區與周邊區域的交通、信息網絡等連接和產業分工協作。全市各地要立足本地的資源稟賦、生態容量、歷史文化和現實條件，堅持科學規劃的原則，統籌規劃城市和農村的經濟社會發展規劃，認真完成好設區市的城市總體規劃修編，將城鄉建設納入整體布局，支持中心城市將周邊聯系密切的市、縣和鄉鎮納入規劃統一實施，形成科學的新型城鄉空間形態。因地制宜，按照本地主體功能定位，統籌編制城鄉協調發展的總體規劃、城鄉土地利用、城鄉基礎設施建設、城鄉主體功能區布局規劃和經濟社會發展規劃，建立科學分工、布局合理的城鎮體系，以及科學的空間布局規劃。

（二）建立健全共享發展機制，統籌推進城鄉公共服務融合

堅持共享發展，著力增進人民福祉[4]。加快建立健全共享發展機制，統籌推進公共服務融合，建立城鄉統籌公共財政框架，這是推進新型城鎮化建設、促進農業轉移人口市民化、實現共享發展的重要途徑。福州要進一步優化公共財政投向，提高統籌城鄉財力水平，加大對城鄉居民勞動力就業、公共安全和社會保障等重大民生事業的投入。繼續全面深化戶籍制度改革，全面實施居住證制度，實施差別化落戶政策，引導人口向中小城市和建制鎮轉移，促進農業轉移人口市民化，推進基本公共服務均等化，提高戶籍人口城鎮化率。努力拓寬住房保障渠道，把符合條件的轉移人口納入住房保障范圍，鼓勵開發區、產業園區統籌規劃建設公共租賃住房，支持轉移人口購房租房，促進農業轉移人口融入城鎮。統籌全市城鄉科技、教育、文化、衛生事業發展，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房等城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。在推進新型城鎮化建設中加大對農業反哺制度建設，健全公共財政更多地向農村傾斜的投入機制，提升財政對農村基本公共服務的保障水平，確保更多的資金投入農村城鎮建設。建立統籌城鄉就業服務體系，健全城鄉就業創業培訓機制，形成城鄉互聯互動的勞務信息體系和城鄉統一的勞動力市場，引導勞動力等生產要素在區域間和城鄉間合理流動，擴大城鄉勞動力就業崗位。完善全市各級政府相關部門相應的配套改革措施，建立健全城鄉統一的社會保障制度，使廣大城鄉居民在勞動就業、社會福利和保險政策方面都能享有共同的權利，推動城鄉經濟社會協同發展。

大力推進民生改善工程，統籌推進區域產業發展融合

新型城鎮化是走中國特色城鎮化道路的必然選擇[5]，推進新型城鎮化進程中實現共享發展，必須大力推進民生改善工程，著力統籌推進區域產業發展融合，促進區域經濟協調發展。福州各地要充分發揮鮮明的區域特色、獨特的生產要素和資源優勢，加快形成各區域之間的合理分工，進一步提高區域間經濟發展協調性。地處沿海及中心城市周邊的區域，積極參與區域產業分工，以發展臨海產業和為中心城市生產生活服務的配套型產業為重點，建設一批新型城市和衛星城。地處山區的縣市要認真實施大城關戰略，增強對農村經濟的輻射力，擴大縣城和中心集鎮規模，提升縣域重點開發區功能，合理布局建設產業發展基地，促進產業園區集中，提高對鄉村的輻射帶動能力。建立和完善利益共享機制，推進市、縣（區）聯合建設產業園區，共享產業發展成果。強化城鎮化發展產業支撐，引導產業、人口等要素向縣城和中心鎮集聚，積極穩妥地推進小城鎮建設。強化特色產業支撐，依托產業園區，增強大型企業、民營龍頭骨干企業對縣域發展的帶動作用，支持縣域特色資源開發和優勢特色產業發展，加大對地方支柱產業的扶持力度，培育形成縣域主導產業。積極開展區域之間的產業合作，對欠發達區域和低收入人口進行精準扶持，促進全市發達區域與欠發達區域的協調發展。加快建立城鄉一體的產業體系，優化農村產業結構，實現城鄉人口分布與經濟布局的協同統一。構建現代農業產業體系，重視發展現代農業，加快推進農業現代化建設。積極引導農村住宅、人口、產業向小城鎮集聚，培育發展各具特色的工業強鎮、商貿重鎮、旅游名鎮、歷史文化名鎮，提高新型城鎮化建設質量。

統籌推進城鄉基礎設施建設，促進區域城鎮化協調發展

一個地區公共基礎設施建設狀況是衡量當地居民生產和生活環境的重要指標，推進區域城鎮化協調發展亟需統籌推進區域基礎設施融合，協調推進城鄉公共基礎設施建設。福州各地要統籌推進城鄉基礎設施建設，加大農村基礎設施建設投入力度，協調推進區域、城鄉基礎設施建設，努力完善基礎設施和公共服務設施。高度重視山區農村公共基礎設施建設問題，大力改善山區農民的基本生產、生活條件，不斷提高農業綜合生產能力，切實改變廣大農民的生活環境。構建城鎮現代綜合交通運輸體系，完善基礎設施和公共服務設施，增強對人口的集聚和服務能力。推進創新城市、綠色城市、人文城市和智慧城市建設，實施宜居環境行動計劃，全面提升城鎮發展品質。完善城市治理結構，創新城市管理方式，提升社會治理水平，完善市政設施，增強公用服務供給能力，確保經濟穩定較快增長。努力提高不同規模和類型城鎮的綜合承載能力，加強公共交通、水電熱氣供應等市政基礎設施和公共服務設施建設，推動智慧城鎮建設，完善城鎮應急管理和治安防控體系，提高城鎮綜合管理水平。重點改進和完善保障性安居工程，加快廉租房、棚戶區改造等住房建設管理，盡快解決好低收入群眾住房困難問題。推進城鄉基本公共服務均等化，健全農村基礎設施投入長效機制，完善農村公共服務體系，對涉農經濟主體給予政策引導和扶持。推動城鎮公共基礎設施向廣大農村延伸，為加快現代農業發展創造更多有利條件。積極推進新農村“幸福家園工程”建設，開展農村人居環境整治行動，改善廣大農民生產生活條件，形成城鄉發展一體化新格局。

建設生態文明先行示范區，推進以人為核心的新型城鎮化

加快生態文明建設和生態文明先行示范區建設，推進以人為核心的新型城鎮化，這是推進新型城鎮化建設中實現共享發展目標的重要保證。福州各地要統籌推進城鄉生態體系融合，認真貫徹國務院《關于支持福建省深入實施生態省戰略、加快生態文明先行示范區建設的若干意見》，深入實施生態省、市戰略，全面落實主體功能區布局，加強生態保護和修復，嚴守生態紅線，加快生態文明先行示范區建設。完善城市治理體系，提高城市治理能力[6]，進一步加大環境治理力度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，加強城鄉環境綜合治理。充分發揮各自生態資源優勢，努力把潛在的生態優勢轉化為現實的發展優勢，全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設。持續抓好美麗鄉村建設，堅持尊重農民意愿、方便生產生活，保護好鄉村的自然生態、田園風光，守住歷史風貌、鄉土氣息。加強歷史文化名城名鎮名村、歷史文化街區、歷史建筑、傳統村落保護，留住民俗風情，守住美麗鄉村的精神文化地標。認真開展農村生活污水垃圾治理行動，創新村莊建設與治理模式，建設具有優美田園風光的新農村。在推進新型城鎮化進程中建設好美麗鄉村，要力求保留鄉村風貌，體現鄉村特點和傳承鄉村文化，使人們望得見山，看得見水，記得住鄉愁。要把社會主義新農村建設作為一個系統工程，全面推進農村經濟社會發展，促進農民收入持續增長和人居環境得到改善。堅持在工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展中謀劃和推進生態文明鄉村建設，整體提升生態文明鄉村建設水平，積極倡導文明、綠色生活方式和消費模式。建立健全生態文明制度體系，建設天更藍、山更綠、水更清、環境更好的美麗福州，開創新形勢下新型城鎮化建設的新局面，在推進新型城鎮化建設中實現共享發展目標。

[1]十八大報告讀本：堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2012.20-21.

[2]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[N].經濟日報，2015-11-4（1）.

[3]習近平.在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話(節選)[J].求是，2016，(1)：4.

[4]楊秋寶.準確把握全面建成小康社會的戰略布局[J].求是，2017，(9):16.

[5]張占斌.中國新型城鎮化道路研究[M].北京：國家行政學院出版社,2013.3.

[6]陳政高.完善城市治理體系，提高城市治理能力[J].求是，2016，(6):36.