人口老齡化背景下縣級城市養老模式優化思考
——以桐城市為例

趙靜

（中共桐城市委黨校，安徽桐城231400）

一、桐城市人口老齡化現狀及特點

（一）桐城市人口老齡化現狀

人口老齡化主要是指人口生育率降低和人均壽命延長導致的總人口中老年人口比例相應增長的動態過程。聯合國給出的老齡化劃分標準是一個國家或地區60歲以上老年人口占人口比重達到10%，或65歲以上老年人口占人口總數比重達到7%，則這個國家或地區即步入老齡化社會。截至今年二月底，桐城市總人口762362人，其中60歲以上人口137083人，占總人口比重17.98%。65歲以上人口94836人，占總人口比重12.44%。桐城市老齡化形勢遠遠高于老齡化標準。據預測，到2020年，桐城市老年人口將達到15萬人。到2040年前后桐城市老年人口將達到最高峰值，大約22萬人，約占總人口的28%以上。這意味著2040年左右桐城市每十個人中就有近三位老人，屆時桐城市養老形勢不容樂觀。

（二）桐城市人口老齡化特點

一是老齡化程度重。桐城市人口老齡化程度遠高于老齡化標準，同時桐城市老齡化也高于同期我國老齡化程度。二是老齡化發展速度快。根據桐城市第五次和第六次人口普查65歲以上老年人口占總人口比重數據顯示，桐城市五普65歲以上人口占比7.67%，六普占比10.4%，桐城市老齡化十年間上升2.73個百分點。截至2014年11月份，桐城市60歲老人占比16.6%，到今年二月份桐城市老齡化程度兩年多時間上升1.3個百分點。可以看出桐城老齡化速度是處于不斷加速的狀態。三是高齡化程度持續加深。截至今年二月份桐城市80歲以上老年人口16252人。近兩年全市高齡老人增速在4%左右。桐城市高齡化程度呈現持續加深狀態。四是空巢老人日益增加。目前桐城市許多年輕勞動力常年外出打工，老年人空巢現象日益嚴重。

二、桐城市養老模式存在的問題

目前桐城市養老模式主要以家庭養老模式和機構養老模式為主，社區居家養老也在逐步開展中。總的來說桐城市養老模式呈現出家庭養老模式為基礎、機構養老模式為支撐、社區居家養老模式剛起步這樣一個狀態。目前普遍存在家庭養老功能不斷弱化，機構養老難以滿足桐城市老人需求，以及社區居家養老有待進一步加大和完善等種種問題。

多種因素弱化家庭養老功能

隨著社會變遷和經濟社會的發展，家庭養老發生了很大變化，多種因素弱化了家庭養老功能。

第一，子女無暇贍養老人弱化家庭養老功能。計劃生育政策的推行和生育觀念的轉變導致家庭結構發生很大變化，家庭規模縮小，子女數量減少，改變了以往多子女共同養老的形式，養老負擔集中在一兩個子女身上，子女養老壓力加大。再加上現今社會競爭越來越大，子女每天忙于工作，更無暇精心照顧居家老人。

第二，年輕勞動力外流沖擊家庭養老。隨著工業化、城鎮化推進，桐城市農村地區許多年輕勞動力常年外出打工，這種外出流動性導致許多老人留守在家，空巢老人現象日益加重。子女外出打工難以照料老人，一定程度沖擊了現今家庭養老，弱化家庭養老功能。

（一）機構養老與老人需求存有差距

目前桐城市養老機構21家，公辦養老機構16家，民辦5家，公辦養老機構除一家桐城市養老福利院其他15家均是鄉鎮敬老院，五家民辦養老機構兩家位于市區，三家養老公寓位于鄉鎮。養老機構床位數6170張。占老年人口比例5%。養老機構養老一定程度上緩解了桐城市養老壓力，但通過調研，當前桐城市養老機構建設仍然存在一些問題。

第一，養老機構空間布局不合理。目前桐城市養老機構21家僅三家位于市區，其他18家均位于鄉鎮。因此針對市區老人，市區可選擇的養老機構數量較少。養老機構主要集中在鄉鎮地區，但目前鄉鎮敬老院主要接收農村五保老人，這種特殊門檻將社會老人拒之門外，農村地區其他有養老需求老人很難入住敬老院，造成了養老機構供需不匹配矛盾。

第二，養老機構體系結構不夠合理。目前桐城市高中低不同檔次養老機構比例與老人需求有一定差別，主要以家和尊養老年護理院為代表的高檔養老機構和鄉鎮敬老院為代表的低檔養老機構，一些收入不高有較高需求的老人難以找到適合的養老機構入住。同時，目前桐城市養老機構設施有待提高，硬件設施較為簡陋，休閑娛樂場所場地不足，很難滿足老人物質與精神相統一的養老需求。

第三，養老機構護理人員短缺。桐城市養老機構普遍存在的現象是護理人員短缺，比如呂亭鎮敬老院里有71位老人，護理人員只有三位，孔城鎮敬老院有46位老人，護理人員只有一位，且護理人員基本都是專業技能較低的中年婦女，很少經過專門的護理培訓，也難以滿足老人護理需求。

（二）社區居家養老服務內容單一

目前桐城市社區居家養老處于起步階段，基本都是自發開展，條件好的社區在社區居家養老服務方面做積極的探索。社區居家養老方面存在問題表現如下：

第一，政策執行力度不夠。根據《安徽省老齡事業發展“十二五”規劃》，城區新建小區開發建設和舊城改造要按照《城市居住區規劃設計規范》等規定，將社區養老服務設施同步規劃、同步建設、同步竣工、同步交付使用，使用面積一般不得少于300平方米。已建成的居住區沒有養老服務設施的，要逐步補建或者利用閑置的設施改建。到目前為止，桐城市幾乎沒有社區服務公共用房，養老服務基礎設施更是匱乏；土地供應、稅費減免等優惠政策落實也不夠到位。

第二，社區居家養老模式覆蓋面較窄。許多社區都未開展社區居家養老服務，已開展的社區提供的養老服務內容較為單一，基本上都是社區建立老年活動中心為老人提供交流活動場所，比如城郊社區通過建立老年活動中心為社區老人提供交流活動場所，實現老人“老有所樂”。大王社區通過成立居家養老服務中心服務社區老人。而上門服務和日托短托服務基本處于空白狀態。

三、桐城市養老模式優化改革建議

桐城市養老模式優化改革思路是：家庭養老模式是基礎，社區居家養老模式為核心，機構養老模式做補充。繼續倡導家庭養老，積極開展社區居家養老，逐步優化機構養老。

（一）弘揚傳統孝道文化，倡導家庭養老

孝道文化是中華民族的傳統美德，也是我們傳統文化的核心內容。無論社會如何進步，經濟如何發達，孝道這種美德，任何時候都不能丟。弘揚孝道文化需要做好以下兩個方面：第一，抓好孝道啟蒙教育。也就是孝道從娃娃抓起。抓好孝道啟蒙教育，是家庭、學校共同的責任。首先作為父母來說，是孩子第一任老師，在孝道教育上面父母不僅要重言傳更要重身教，發揮引領示范作用。其次，作為學校來說，一方面要高度重視孝道教育，將孝道教育融入到其他日常教學過程中。另一方面除了說教式的教育，可以改進孝道教育方式。比如，利用母親節、端午節、重陽節等廣泛開展主題班會、講故事、繪畫等多種敬老愛老感恩活動，通過這些感恩活動的開展，幫助學生從小養成孝敬父母、尊敬長輩的良好品質。第二，多渠道多形式來弘揚孝道文化。政府和相關部門一方面可以充分利用電視、廣播和報紙等傳統媒體，也可以利用網絡媒體、手機媒體和數字電視等新媒體等平臺，大力宣傳孝文化，樹立公民孝道精神；另一方面也可以通過樹典型，比如開展“好兒好媳”、“孝老之星”、“孝子賢女”等活動，評選孝敬老人先進模范，廣泛宣傳他們愛老敬老感人事跡，通過樹立標桿，發揮榜樣力量，掀起比學趕超大熱潮。同時針對老人維權意識缺乏的情況，政府不僅要當好孝道文化宣傳者，同時也要做好老年人法律宣傳員，可以積極開展維護老年人合法權益普法工作和法治教育，健全法律維權制度，讓老人意識到，子女贍養是自己的合法權益，是自己撫養子女該有的回報，一旦遇到子女不孝的行為，一定要積極維護自身合法權益。

（二）構建社區居家養老模式，實現老人在家養老

桐城市老年人口13萬多，而養老機構床位數六千多張，即便所有床位都住滿，靠機構養老的老人也只占老人總數5%。構建社區居家養老模式，一方面能彌補養老機構的不足，另一方面也能減輕子女養老壓力，滿足老人在家養老意愿。首先要加強政府責任，構建社區居家養老模式。政府是構建居家養老模式責任主體，因此要在構建和推廣社區居家養老模式過程中充分發揮政府在政策制定、資金支持和基礎設施提供方面的重要作用。在政策制定上，政府要緊密結合桐城經濟社會發展和老齡化態勢，加強規劃指導，制定社區居家養老服務事業中長期規劃以及社區居家養老服務體系方案。在資金方面，政府應設置社區居家養老專項保障基金，一方面政府要加大對社區居家養老的資金投入，另一方面可以通過社會和個人慈善捐助廣泛籌集社區居家養老資金。在基礎設施提供方面，對于新建小區和舊城改造預留養老空間，已建成小區沒有養老服務場所的可以通過租賃，可以利用閑置場所改建成養老場所。也可以通過購買服務，將養老服務交由專業的養老服務公司來提供。在推行社區居家養老社會化的過程中可以先試點后推廣。其次要加強宣傳引導，提高思想認識。主要加大社會居家養老模式的宣傳力度，引導老年人和家庭子女轉變養老觀念，順應時代潮流，接受新的養老方式，積極推動居家養老社會化進程。提高老年人自愿花錢買服務的意識。

（三）精準定位養老機構服務功能，滿足多層次養老需求

一要對養老機構進行合理的規劃和精準定位。首先對不同養老機構根據老人需求可以進行不同功能定位。針對生活基本能自理、經濟條件一般老人提供的供養型養老機構，包括吃住和簡單的生活照料為主的功能單一養老機構；針對身體條件差一點的老人提供養護型養老機構，主要提供簡單的診治、護理和生活服務功能；以及針對對護理有更高需求經濟條件較好老人提供的醫護型養老機構，主要具備康復醫療和護理功能的療養型養護機構。其次對同一養老機構也可以根據老人群體不同需求和不同消費水平，形成不同的養老護理特色，改變傳統一刀切千篇一律的養老服務形式，讓老人們能夠按需入住。二要在敬老院兜底養老的基礎上適度向社會開放。針對桐城市鄉鎮敬老院空置率較高這一現象，可以適度向社會開放，讓那些有需求意愿的老人自費入住，除了長期養老，敬老院也可以設立日間照料中心，實現對部分有需求的老人提供日托和短托養老服務。三要加大護理人員培訓，提高護理人員待遇。應建立健全護理人員培訓機制，開展不同級別護理人員培訓，逐步提高護理人員的專業技能。在提高和保證養老機構護理人員素質的同時也要逐步提高護理人員待遇，讓護理人員想進來留得住。

（四）創新養老模式，積極推廣互助式養老

除了我們常見的幾種養老模式，可以創新其他養老方式。比如現在一些地方也在實行互助式養老。互助式養老主要是老年人間開展互相幫扶、年齡小的照顧年齡大的、身體好的照顧身體較差的、彼此協助抱團取暖的一種養老形式。針對桐城市高齡化空巢化日益加劇的情況，農村地區和社區可以積極探索互助式養老模式，實現老人養老自助、他助和互助為一體的多種養老形式。互助養老模式是一種有利于緩解養老資源緊張態勢的養老模式，互助成本低，互相熟識的老人們在一起有共同的話題，相處也其樂融融，但互助式養老多是自發形成，沒有部門對此進行統一和規范，在互助過程中，老人權益很難得到保障，而老人群體發病率高，如果一旦出現一些人身意外，子女追究時難以理清責任，因此在互助式養老這塊，政府應該為這類群體指定完善的規章制度，讓互助養老規范化、制度化，讓廣大社區和農村地區敢于大膽嘗試，大力發揮互助優勢資源積極開展互助式養老。

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