降低企業制度性交易成本：內涵、阻力與路徑

程波輝

（對外經濟貿易大學 公共管理學院，北京 100029）

·經濟論壇

降低企業制度性交易成本：內涵、阻力與路徑

程波輝

（對外經濟貿易大學 公共管理學院，北京 100029）

經濟發展新常態對降低企業制度性交易成本提出了迫切要求。企業制度性交易成本就是企業因使用各類公共制度而支付的成本，是屬于企業自身經營性成本以外的、受制于政府制度性安排的外部成本。降低企業制度性交易成本主要面臨政商關系畸形發展、權力下放執行阻滯、降低企業稅負困難、評估檢測亂象頻生等阻力。需要從重構新型政商關系、推進權力下放落實、著力降低企業稅負、優化評估檢測制度等路徑進行思考。

制度性交易成本；降成本；政商關系；企業稅負

自2015年底中央經濟工作會議提出降低制度性交易成本以來，有關此命題的研究成為學術熱點。以“制度性交易成本”為主題詞在中國知網上檢索，發現有100多篇文章。從發文載體來看，主要以報紙為主，尤其是地方性報紙，而在主流經濟類、管理類雜志或綜合性刊物發文比較少，這一方面說明降低制度性交易成本已然成為學術熱點，各種報紙爭相報道。另一方面說明降低制度性交易成本的研究才剛剛開始，已有研究主要涉及降低制度性交易成本的政策解讀、制度性交易成本的內涵解析、企業制度性交易成本的實地調查等，而關于降低企業制度性交易成本的系統研究比較少見。鑒于此，本文嘗試對降低企業制度性交易成本進行專門探討，主要對其內涵、面臨的阻力和相應的路徑給予分析，以期為降低企業制度性交易成本提供理論支持與實踐指導。

一、降低企業制度性交易成本的基本內涵

理解降低企業制度性交易成本的內涵，核心是把握制度性交易成本的含義，關鍵是厘清制度與交易、制度成本與交易成本之間的相互關系。

從制度的產生機理來看，交易活動是先于制度創設的，制度是為降低交易成本而設立的。人類最初的交易活動是沒有規則可言的，也不存在預期，各交易主體的目的就是通過簡單交易獲得自己想要的物品。然而，這種偶然的、非穩定的原始交易對交易雙方的成本支出是巨大的。出于自利性，交易活動中往往充斥各種欺詐行為，如交換品質量的隱瞞，而囿于沒有正式的訴訟渠道，這種由欺詐導致的交易一方的經濟損失往往是得不到補償的。這里的“欺詐導致的經濟損失”就是交易成本的雛形。可見，交易成本是額外支付的成本，不屬于物品本身的成本范疇，但由交易方來承擔。而且，只要有交易活動，就必然存在交易成本。除非像孤島上的魯賓遜·克魯索的經濟生活狀況，不與他人發生關系，沒有產權歸屬問題，沒有交易活動，個體除了精心算計孤島上的稀缺資源及其利用，根本不用考慮支付實施產權、信息搜索、簽訂合約等交易成本。這也是張五常所說的最廣義意義上的交易成本，即一切不直接發生在物質生產過程中的成本。[1](p407)當然，這種隔離文明世界的經濟活動只能是一種烏托邦，現實是充滿交易及承擔交易成本的經濟世界。隨著交易活動的多次重復，理性的人們漸漸發現，擺脫欺騙行為，建立有效合作，最好的辦法是創設制度，用規則的形式約束交易行為，從而使交易及成本支出變得有預期，由此交易制度得以產生和發展。質言之，制度的產生是為了限制欺騙行為，提高合作預期，降低交易成本的目的。這也是包括以諾斯為代表的新制度經濟學派的基本觀點，他們認為制度是為降低交易成本而創……是人有意識的思考和行為的結果，而制度反過來又限制人的行為。[2](p154)

制度的出現雖然降低乃至消除人們交易行為的不確定性和影響的負外部性，但并不等于交易成本的消失，因為創設制度、維持制度、實施制度、選擇制度和使用制度，都會帶來相應的成本，也即制度成本。[3]由此，當交易活動被制度化后，有關信息獲取、交易談判、合約制定、產權安排、監督執行和制度變遷等交易成本就演化成一系列制度成本。“當針對某種類型交易的制度產生時，交易成本就在這種制度的范圍內轉化成了制度成本。”[4]顯然，這些制度成本也只能由交易雙方來承擔。需要指出的是，這種推演過程只是基于無限理性的結果，即混亂的交易秩序最終都會由制度得以規范和限定，而實際上有許多交易成本并沒有被制度化。因此，從總體趨勢來看，制度成本只能是無限接近交易成本。

據此，能否認為制度性交易成本就等于制度成本？所謂制度性交易成本，就是企業因使用各類公共制度而支付的成本，如國家的宏觀調控制度、產權制度、稅費制度、融資制度等各層次的制度。它是屬于企業自身經營性成本以外的、受制于政府制度性安排的外部成本。而制度成本概念中的“制度”顯然不單是指公共制度或政府制度性安排，也包括交易雙方之間訂立的合約等私人制度。這些私人制度在一定范圍內也能協調和規范交易秩序，不需要政府的介入。因此，從概念范疇來看，制度性交易成本是制度成本的一部分，是廣義交易成本的一個子集。

上述對制度性交易成本的理解，有助于厘清制度成本與交易成本、制度性交易成本與制度成本的混淆；也有助于明晰政府與市場、政府與企業之間的邊界，規范政府的經濟職能。由此，對降低企業制度性交易成本的內涵理解需要把握：第一，公共制度或政府制度性安排的存在具有客觀性和一定的合理性，它為市場交易和企業利潤的實現提供了保障，但當支付這種制度的成本超過一定的限度時，其合理性就不存在了，需要加以剔除或創設新的制度。第二，降低企業制度性交易成本的關鍵是明確非必要交易成本的邊界。制度性交易成本包括具體交易中靜態的、清晰的制度性交易成本和制度演進中動態的、模糊的制度性交易成本兩類。[4]其中第二類成本就屬于非必要交易成本的范疇，是應予以消除的成本。也即，既有的交易制度與交易行為的不適應性所發生的成本，才應是予以降低和消除的主要的制度性交易成本。第三，制度性交易成本通常是企業自身努力無法降低的成本，屬于政府制度性安排的成本范疇，主要有賴于政府轉變職能，簡政放權，實施公共制度的改革與創新，為企業生產和經營創造便利條件。

二、降低企業制度性交易成本的主要阻力

依據前文對企業制度性交易成本的界定和理解，接下來對當前我國降低企業制度性交易成本面臨的主要阻力進行探討。

（一）政商關系畸形發展。

良好的政商關系維護是企業生存與發展的重要基礎。黨的十八屆三中全會以來，我國的政商關系獲得很大的發展，新型政企關系正在形成，政府職能邊界不斷明晰，企業的市場主體地位不斷提高。相應地，企業承擔的制度性交易成本不斷下降。然而，在這個變化過程中，仍有一些現象沒有消除，甚至還衍生了一些新問題，對企業降成本構成了阻力。具體表現為：第一，“卡要”現象仍然存在。所謂“卡要”，這里特指企業用于維護政商關系的支出。據調查，一般企業用于維護政商關系的支出超過其銷售收入的1%，即便是小型企業，每年也有上百萬元用于這種支出。[5]第二，“不作為”的現象比較突出。在高壓反腐以及官員問責背景下，缺乏激勵的政府官員害怕被扣上“官商勾結”、“權錢交易”的帽子，尤其害怕與民營企業家打交道，怕與他們走得近后說不清，[6]往往對企業申請辦理的事務采取觀望、拖延、推諉等不作為辦法，致使企業承擔較大的時間成本、機會成本和人力成本。“隨著反腐敗斗爭的深入，一些政府部門和領導干部又走上另一個極端。他們對商家敬而遠之，該辦的事不辦，生怕被冠以‘權、利輸送’之名；商家到政府辦事時，‘門好進了、臉好看了，事卻難辦了’。不論是官的亂作為還是不作為，都是政商關系病態的表現。”[7]第三，法規懲罰彈性大。正是因為法規中對相關違規企業的處罰彈性大，才給有關部門“卡要”提供了機會。這種執法尺度與關系親疏程度的關聯性的建構，使得企業“疏通”官員與否直接影響其相對收益。顯然，這不利于公平競爭和企業減負。

（二）權力下放執行阻滯。

權力下放執行阻滯是降低企業制度性交易成本面臨的核心阻力。可以說，權力不下放或空轉，降低企業制度性交易成本就成為一句空話。當前權力下放面臨的執行阻滯問題具體表現為：第一，降成本的政策在基層落實難。這種現象可以表征為“上面政策和下面執行呈現‘兩張皮’”。據相關調查，企業拿著降成本的紅頭文件去基層辦事，往往找不到“廟門”，被“我們還沒弄明白，你們先等著吧”等托辭所推諉。[5]降成本的政策形同虛設，簡政放權遭遇“中梗阻”。第二，權力下放基層后“接不住”或“不想接”的現象較為普遍。此類問題針對的主要是基層人員編制少且工作能力欠缺，審批權下放與審批事項多、工作量大導致基層辦事人員數量相對不足的狀況。“中央將行政審批權下放到地方以后，減少了中央部委的審批程序和時間，但沒有解決基層的審批效率問題，甚至在審批權力增加以后，地方的審批時間延長了。”[8]一些受訪企業反映，以前跑跑一周能辦完的事，現在網上申請要一個月才能批下來。原本是提高效率的網上申報卻變成企業口中的“耽誤時間”。網上辦公自動化、協同化、效率化的優勢沒有得到充分體現。第三，降成本的政策文本籠統，缺少配套細則和具體措施，較難操作。即便有許多相應的政策解讀，但對企業來說，仍然難以理解和把握。如對企業境外融資的放開，原本是利好，但由于缺少相應的配套細則，企業不敢做，害怕踩了偷稅漏稅的“雷”。[5]

（三）降低企業稅負困難。

稅費是企業承擔的制度性交易成本的重要組成部分，降成本的成效關鍵是看企業稅負的減少。毋庸諱言，“營改增”等降低企業稅負措施的出臺，確實大大減輕了企業負擔。然而，由于體制機制的障礙，降低企業稅負仍遭遇阻力。相關調查發現，“稅收指標”、回溯性收稅、過頭稅等稅負問題大量存在，企業不堪負重。具體表現為：第一，稅費名目多而雜。在我國企業繳納的稅費至少包括增值稅、營業稅、消費稅、城市維護建設費、教育費附加和防洪費等六種，以及原來已不收現在又開始收繳的耕地占用費、租賃費等。[9]第二，以定指標的方式收稅。也即，各個企業應繳納的稅費由稅務部門年初制定指標，而不是按企業實際的經營狀況征收。顯然，這與營改增、降成本是背道而馳的。“當地方政府面臨財政壓力時，強化對轄區內企業的稅收征管就成了增加收入的一種可行手段……一些地方政府甚至直接向轄區企業‘攤派’稅費來攫取稅收收入。”[10]第三，部分收費標準、操作方式不合理。盡管一些收費項目依法合規，但卻不合乎情理，由此給企業增加了負擔。如殘疾人就業保障金的征收，標準就偏高——要求殘疾人就業人數占企業總員工數的1.5%。毋庸置疑，這個比例對于勞動密集型的企業來說，就是一筆巨大的開支。

（四）評估檢測亂象頻生。

評估檢測原本是保證企業安全生產、提高企業產品質量、服務企業生產效能的正外部性行為，現如今卻蛻變為政府部門斂錢的工具，成為降低企業制度性交易成本面臨的又一障礙。對企業來說，評估檢測不僅花錢，更費時費力，由此消耗的成本相當巨大。當前的評估檢測亂象主要表現為：第一，評估檢測種類繁多。在我國項目評估、產品認證、設備檢測等行政性服務名目十分多，而且收費頗高。企業開門營業，安全、質檢、土地、規劃、環境、消防、能耗、職業衛生等前置性許可都需要做，不評估檢測不行。而且，對于企業來說，幾乎每個月都要“迎評”。企業每上一個項目，開始、設計、驗收三階段分別要做預評價、專篇評價和驗收評審。[5]第二，第三方評估問題嚴重。近年來，盡管引進了第三方評估，但評估的種類及花費并沒有多少改觀，企業負擔并沒有減輕。尤其是“紅頂中介”問題突出。它們通過與政府相勾結，對認證、審查、評估、收費等審批權限實施行政壟斷，限制資質數量，致使市場競爭萎縮，中介服務耗時長、收費高、態度差等問題頻生。[11]第三，評估檢測形式化且重復。相關調查發現，企業每新上一臺設備、設備更換車間、生產線重組等都需要做環評。在省里得到認證的評估，到市里、開發區，需要重新評估認證；產品銷售到外省，也要重新認證檢測。質檢機構的檢查更是形式化，有的質檢機構到企業檢查，連檢查設備都沒帶，完全是為收費而來。[5]

以上所列的四類問題是當前我國降低企業制度性交易成本面臨的主要阻力。當然，降低企業制度性交易成本面臨的阻力還有很多，譬如“融資難、融資貴”帶給企業的交易成本、城市拆遷導致企業“搬家式死亡”以及各種具體的企業制度性交易成本等阻力。最近頻繁報道的國內企業到國外投資辦廠，其中的原因與國內綜合成本尤其是制度性交易成本劇增不無關系。[12]可見，在我國降低企業制度性交易成本阻力眾多，壓力巨大。

三、降低企業制度性交易成本的路徑思考

降低企業制度性交易成本主要應通過政府自身改革來實現，尤其是通過簡政放權、放松管制、結構性減稅等改革來推動。[13]具體包括以下四個路徑。

（一）重構新型政商關系。

重構新型政商關系是降低企業制度性交易成本的根本前提。所謂新型政商關系，是指政府與企業在法治的基礎上建立起來的平等、合作、獨立與互補的關系。[14]這種新型政商關系與市場經濟相適應，具有非人格化特點，其核心體現就是“親”“清”，也即，政府和企業之間，既要有關懷與幫助，也要嚴守規矩與邊界。政府官員既不能亂作為，也不能不作為。質言之，“親”是驅動力，“清”體現規范的要求；“清”是“親”的前提和條件，“親”是“清”的著眼點和落腳點。只要政商“清”，機會均等、公平競爭環境才能建立起來；只要政商“親”，才能調動企業家的積極性和增強中國經濟活力。[6]

重構新型政商關系需要做到：第一，夯實政商關系的社會價值體系基礎。構建以民主法治和官商二元化為核心，以平等服務、清廉正派和守法誠信為支撐的社會價值體系。也即，人人平等、政商平等、政府主動服務商家和民眾的平等服務精神；公私分明、認清是非、守住底線、不貪不腐的清廉正派意識；以及依法管理、守法經營、誠信經營的守法誠信價值。[15]第二，用制度明晰權力與市場、政府與企業、官員與企業家之間的關系。具體包括：制定權力清單，遏制公權力無邊界運行，如量化公權力的數量，明確權力的行使流程，公開權力清單等；出臺《商會法》，規范商人的有組織行為；堅持依法反腐常態化，建立預警機制，改變“事后反腐”的被動局面；等等。[16]第三，完善政商關系的監督網絡。從政治制度、社會力量、網絡媒體三方面建立全方位的政商關系監督機制。具體而言：將政商合作列入人大決策議程并保持中央政府在處理政商關系上的超脫性；引導社會大眾力量監督政商關系；[17]運用網絡、手機等新媒體的便捷、交互、擴散的功能，加大對官商勾結、行政性腐敗、權錢交易等行為的舉報和曝光。

（二）推進權力下放落實。

推進權力下放的落實是降低企業制度性交易成本的關鍵舉措。權力下放紅利的釋放過程就是制度成本的削減過程。[11]降低制度性交易成本的關鍵，是讓“看得見的手”習慣縮手、放手，從而釋放市場活力……健全問責機制，扎緊問責的制度籠子。讓“權力”把該放的放到位，該管的管起來……規范政府權力，厘清政府和市場的關系，從而肅清制度性交易成本中的“灰色地帶”。[18]

推進權力下放落實需要做到：第一，以法治推進權力下放的落實。法律制度是權力下放的基本保證，必須按照權責一致、權能匹配、權屬清晰的要求，把權力下放到位。[19]這也是應對權力下放基層“接不住”問題的根本舉措。為此，要科學界定各級政府行政權力邊界，限制和取消不合理的政府行政權力，構建將各級政府的權力關進制度“籠子”的制度建設以及法治體系。將人力、物力隨同權力下放而下放，并制定出臺配套政策加以監督指導，擔負起權力下放的相應責任。[20]第二，運用權力清單倒逼權力下放的落實。解決權力下放的落實問題，關鍵是通過加快權力清單制度建設，促進權力的公開與透明運行。具體包括：各級政府權力清單要細致化、程序化，列出詳細規則和操作程序；讓審批的前置條件、程序、報送材料、告知義務、審批和許可時間等公開透明；建立裁量權基準制度，量化裁量標準，減少自由裁量權并公開行政執法及其處罰裁定。[8]第三，加強權力下放后地方黨政干部考核制度建設。應對權力下放的基層“不想接”的問題，關鍵是構建適應新常態下黨政干部考核制度。通過建立和完善新的指標體系和考核辦法，推動解決部分黨政干部在推進改革、經濟建設和社會發展上“寧可少一事”、不敢作為、不敢擔當的現象和問題，尤其是基層人員在審批過程中表現出的推諉和不作為問題，從而調動他們的工作積極性和主動性。第四，加強權力下放后的政府監管建設。權力下放與政府監管密不可分，前置審批減少意味著更多事中事后的監管。在政府監管理念上要強化法治、公平、責任意識；在監管體系上要制定科學有效的市場監管規則、流程和標準；在監管方式上要加強創新，提高監管效能，實行諸如綜合監管與執法、隨機抽查監管、“智能”監管和社會監督等監管方式的結合。[21]

（三）著力降低企業稅負。

降低企業稅負是降低企業制度性交易成本的基礎環節。在當前供給側改革過程中，推進結構性減稅，降低企業稅負，正稅清費，營造公平的稅負環境，這對于實現“結構性改革”、促進經濟結構的轉型意義重大。[22]結構性減稅，又稱制度性減稅，是指永久性的減稅和降低邊際稅率，具有長期性和穩定性的特點。[23]“加大結構性減稅力度……針對不同行業狀況適度降低稅率……在結構性減稅方面推出更多實質性舉措，對于降低企業負擔、增強企業競爭力、提高供給效率和質量都會產生積極影響。”[24]

降低企業稅負主要應從推動稅制結構重構和加快營改增改革著手。具體而言：第一，加強稅制結構性改革。以供給側財政改革為動力，推進稅制結構的轉變，建立直接稅與間接稅相結合的稅種結構，改變以往以間接稅為主的單一稅種結構，促進人力資本、物質資本等要素的有效配置。[25]尤其要對間接稅的稅基、稅率、稅目、稅種等給予大幅度降低和壓縮。[26]同時，要針對不同行業出臺稅收優惠政策。譬如允許集團型企業范圍內各企業盈虧互抵，并以互抵后的利潤總額作為計稅基礎，降低企業稅負。出臺針對小微企業減輕稅負的專項政策，把落實小微企業稅收優惠政策作為“一號督查”事項和績效考評事項。[27]準許高科技企業與部分受行業周期影響的實體企業按營業收入一定比例，稅前提取創新基金，并將其視同成本列支，準予所得稅前扣除。[28]第二，全方位解讀營改增政策并促進企業稅負公平合理。進一步逐一梳理可抵扣進項稅的成本費用項目，實現抵扣憑證應取盡取，進項稅額應抵盡抵，分析全面實施營改增可能遭遇的問題及應對辦法。對因稅改造成稅負增加的企業給予補償，促進企業稅負公平合理、保證營改增改革平穩推進；并且采用多檔次的增值稅稅率，調整增值稅稅率水平與結構，實現行業稅負的優化與相對公平。第三，合理規范營改增的稅收籌劃。包括銷項稅額上做減法和進項稅額上做加法；完善企業合同條款以避免不必要的涉稅損失；完善企業內部納稅規章制度，防止系統性的涉稅損失；通過上下游客戶的談判，轉嫁必要的稅負。

（四）優化評估檢測制度。

優化評估檢測制度是降低企業制度性交易成本的重要抓手。包括評估、認證、檢測、審批等在內的行政服務制度是企業當前承擔的主要制度成本。最近，工信部中小企業發展促進中心關于企業負擔的一份調查數據顯示，有20%的企業認為行政審批及監督檢查負擔有所減輕，同時也有60%以上企業希望“取消不必要的審批手續、降低制度性交易成本”。[18]因此，改變政府服務模式、監管模式，完善企業評估檢測，營造良好的營商環境，仍然是降低企業制度性交易成本的重中之重。[24]

優化評估檢測制度需要做到：第一，整合評估檢測項目。對于要提供同樣的材料，走相似程序的評估檢測項目“合并同類項”，降低企業成本。允許有資質的第三方機構出具一攬子的評估報告，各個部門都認可，并且加快實現產品認證的各地互認，破除地方保護的壁壘。[5]第二，進一步規范中介服務機構。根治“紅頂中介”的越位問題，關鍵是在法律層面規范中介與政府的關系，建立放權、限權、分權的權力運作與監管機制。主要包括：徹底斬斷中介機構對行政部門的權力依附，防止行政部門利用職權指定或變相指定中介機構提供服務；科學合理地取消各類保護政策和準入門檻，進一步放開中介服務市場，讓其他具有同樣資質和能力的機構有平等的競爭機會；穩步推進中介機構產權改革，實現中介機構設置和人事安排的完全市場化，最終建立“市場開放、競爭有序、執業規范、收費合理、服務高效”的服務保障體系。[11]第三，精簡審批環節。就是按照服務標準化的要求，對部分審批前置條件和材料的壓縮與取消，進一步放寬企業經營的登記條件，加快實現企業“一照一碼”、“五證合一”、“一照多址”、“集中辦公”、住宅商用登記改革，全面落實國務院關于審批前置項目的清理與取消，建立前置改后置事項的共同監管機制。第四，建立健全企業年報公示制度。積極推進統一商事登記立法，建立完善的市場主體準入機制；完善公司信息公示體系，及時、準確、完整地向公司交易相對人傳遞公司的各項重要信息；從抽查標準和抽查程序兩個方面完善企業報送信息的抽查制度；構建市場主體信用信息公示體系，完善信用約束機制；明晰企業年報公示各方的責任，即管理部門公開企業有關信息的權力和責任與企業報送年度報告的責任和義務。

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責任編輯 郁之行

F275.3

A

1003-8477（2017）06-0080-06

程波輝（1979—），男，管理學博士，對外經濟貿易大學公共管理學院講師，碩士生導師。

教育部重大攻關項目“我國社會治理體系構建及其運行機制研究”（16JZD026）。