社會治理創新中主體關系的反思與重塑

鹿斌，金太軍

（1.蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州 215000；

2.南京審計大學國家治理與國家審計研究院，江蘇南京 211815）

·政治文明研究

社會治理創新中主體關系的反思與重塑

鹿斌1，金太軍2

（1.蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州 215000；

2.南京審計大學國家治理與國家審計研究院，江蘇南京 211815）

社會治理創新的發展，引發了多元主體結構對單一結構的突破與超越。但在實踐中，多元主體間關系的失衡與理論上的預設形成巨大差異。因此，有必要對當下社會治理創新中主體間關系進行反思，并且這種反思的邏輯應當是以政府角色和行為的重新認知為關鍵。在此基礎上，展開價值定位、利益調整、責任跟進、制度完善等四個維度上的探索，才是應有的主體間關系形塑路徑。

社會治理；多元主體；地方政府；社會組織；公民個人

“社會治理”一詞在形式上是由“社會”與“治理”復合而成，前者是指在特定環境下形成的個體間的存在關系的總和；而后者則是“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”。[1](p2)在邏輯上，社會治理是由社會管理發展而來，相較于后者，前者在主體、方式、權力、結構等諸多方面上實現了優化升級。在更為具體的層面，學者們從多個角度展開了對“社會治理”這一概念的解釋。張康之從比較的視野中提出，社會治理相較于過去的管理形式，打破了行政管理主體的一體性，把管理的主體中心主義轉變成公共管理的客體中心主義，把權力中心主義轉化為服務中心主義，把個體利益中心主義轉化為公共利益中心主義；[2]何增科也從該視角出發，提出社會治理是一種多元主體通過協商協作方式實現對社會事務的合作管理；[3]姜曉萍則從建構性的角度指出，社會治理是以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程。[4]綜合來看，在社會治理的定義設計中，包含著對各種各樣的治理主體的內在規定，既有公共部門也有非公共部門。他們在獲取和維護自身利益而進行的各項治理活動中，形成了彼此之間復雜的關系結構。而且從形式上來說，社會治理對這種關系的要求顯然是傾向于一種合作伙伴式的關系，是要求公共部門和非公共部門都作為治理過程中相對平等的行動者，以參與、協商、對話、協同的形式開展治理活動。如果這種關系網絡能夠有效耦合，這不僅生動體現著社會治理結構的整體形態，而且對于適配現代社會發展也具有積極意義；否則，將不可避免地將社會治理改革引向失敗的境地。從某種角度上評價，這種主體關系可以視為社會治理的本質要求。但在實踐中，多元主體之間由于存在著種種因素的制約，并沒有形成有效的銜接，仍處于“各自為戰”、“單打獨斗”的狀態。因此，有必要反思當下主體關系，建立彼此互動的格局，形成地方政府、社會組織和公民個人三者互動的協同結構。

一、社會治理主體關系反思

由地方政府和社會主體共同組成的社會治理主體結構，在實踐方面并非是從“應然”到“實然”的簡單跳躍，往往存在天然困境。導致困境的因素諸多，既包括多元行動者自身缺陷，也包括舊體制遺留的現實難題，更有行動結構自身的天然不足。

第一，社會主體地位偏失。以政府為權力核心的傳統思維模式所具有的歷史性、長期性和穩固性特征，在面對新體制、新事物、新理念的沖擊時，依然能夠借助思維和制度慣性長期存在。這就必然決定了對社會主體的錯位定位。具體表現在：首先，政府擴權，干預市場。我國的市場經濟體制是由政府以權力為后盾、以政策為支撐逐步培育而成的。而社會主體的成長伴隨著市場經濟的發展，地方政府對市場的干預必然也滲透著對社會的干預，國家空間、集體空間、公共空間和私人空間的無序混合，這種“超空間”結構使社會主體的地位難以獲得應有的重視。而且由于社會治理創新對地方自主性要求的強化，這就更加擴大了地方政府“自由裁量”的空間，進而某種行政干預甚至能在“創新”的修飾下“大行其道”。其次，公民身份轉型受阻。地方政府的權力壟斷制約了公民參與公共事物治理，削弱了其權利以及在公共決策中的影響力；權力的濫用造成了對公共空間和私人空間的侵占，壓縮了公民自主活動的空間，抑制了公民的人格獨立性；地方政府與公民在權力占有中的失衡，直接導致政府與公民地位不平等，面對強勢的權力，公民只能選擇服從或絕對服從。這種“扭曲的承認不僅表現為缺乏應有的尊重，它還能造成可怕的創傷，使受害者背負著致命的自我仇恨”。[5](p291)再次，社會組織發展困難。地方政府一方面對社會組織發展不予以持續的、穩定的政策或資金支持。例如當下各個地區廣泛開展的“公益創投項目”，其形式是通過社會組織申請，獲批后一次性撥付固定的資金用于申請項目開展?？墒沁@些項目往往需要持續開展，固定的資金撥付是難以保持行動的可持續性，但追加投資往往難以實現，因而這些項目常常陷入“半途而廢”的窘境。另一方面，政府通過資金、人才和制度上的投入和控制，實現組織的部門化、行政化，使其帶有強烈的官辦色彩，成為政府行政權力的衍生物和政府部門的附屬品，從而使其喪失了原有的獨立性和自主性。[6](p422)最為常見的就是政府官員，特別是退休官員或退居二線官員往往兼任或改任社會組織的領導，從而不可避免地將“官僚作風”帶入社會組織的日常管理中。

第二，主體關系的路徑依賴?？陀^地講，現階段所形成的地方政府、社會組織和公民個人所組成的主體關系在一定程度上有助于多中心治理模式的發展。各地在發展協同供給和推進民主化的過程中所采取的一系列新舉措頗有成效，但其關鍵仍是權力主導或控制，并沒有擺脫傳統政府模式的窠臼，總體上仍是限定在一個局部改造和技術更新的層面。究其原因，主要是在于改革仍然運行在高度依賴于超凡權威的軌道上。譬如，由于政府部門的直接介入，導致有效的產權界定變得困難；同樣，培育獨立市場主體、降低交易成本、規范市場運作的努力，可能并沒有在總量統計上那樣炫目。由于粗放經營獲利的持續存在，環境保護和生態文明建設就可能面臨多方約束。這些問題，是轉型期地方改革中所面臨的共同性問題，并非某個地方所獨有。對地方權威的依賴，在一定程度上會形成顯著的制度替代和市場替代，并可能會持續強化個人權威和擴張，導致權力關系以及權力與權利關系的調整面臨困難。這既與后發國家中經濟快速發展的旺盛需求相關，又與公共服務權能配置的某種閉合性相連，更與具體政策的調整滯后于公眾吁求不無關系。因此，當權威未能有序納入民意主控的程序設計時，制度創新便可能成為原有權威因素強化的助推，形成制度“內卷化”[7](p66-67)即進入不斷自我強化的狀態，進而出現收益遞減的非預期狀況。這樣，表層的主體關系改革越強化，就越有可能導致一些深層次問題更難得到實質觸碰與有序解決。因此，嘗試關系解“鎖”，就必須插入實體民主的“鑰匙”，有規劃地對工具理性導向的主體關系進行結構性的改造。從這個角度講，突破對權威依賴的路徑選擇，關鍵在于主體關系調整的深入，要通過強化權利地位推行實體民主，建構關系內容的多元化、平等化和制度化。

第三，公民主體性缺失。所謂公民主體性，即指公民對其政治社會主人地位的充分理解和對擁有的政治權利的理性認識，并且能夠在具體的公共生活中以獨立、負責任的態度來行使其權力。政治哲學家威爾·金里卡（Will Kymlicha）指出：“現代民主制的健康和穩定發展不僅依賴于基本制度正義，而且依賴于民主制下的公民的素質和態度”，“現在已經清楚的是，旨在平衡個人利益的程序性的制度機制是不夠的；還需要有一定水準的公民品德和公共精神”。[8](p512)由于我國市場經濟、政治資源、文化建設相對落后，導致民眾在不成熟的社會環境中缺乏必要的物質基礎和精神支撐，難以培育公民主體性。具體來說，主要表現在兩個方面：一方面，公民社會發展所需要的主體條件不足。計劃經濟向商品經濟的轉變，再到社會主義市場經濟的初步形成，這一發展過程十分緩慢而艱難。市場經濟發展的不成熟決定了無法提供足夠的物質條件和精神條件，導致市民只能片面追求經濟利益，以實現自我利益最大化為目標，根本無暇顧及政治權利和社會權利方面的價值和作用。另一方面，公民社會、社會組織發展所需要的平臺建設滯后。第一，我國的市場經濟由政府主導，這就造成個人和社會資源的匱乏，平臺建設所需的資源大部分來源于政府投入。面對復雜的社會事務，政府的資源分配本身就很緊張，投入到培育組織建設上的資源更是得不到有效保障。第二，市場經濟從某種意義上說是一種契約經濟，展現的是現代契約精神。但在現階段，公民關系彼此隔離、各自為戰，契約精神得不到完全體現，因而難以形成社會共識和凝聚力，導致平臺建設缺乏動力和精神支撐。第三，現有平臺運行混亂。社會組織在我國屬于新興的組織方式，在外部環境不足、內部制度不健全的情況下，加之缺少人才、資金、管理經驗的投入，已有的平臺建設處境艱難，只能是勉強維持，難以發揮應有的作用。

二、關鍵角色：地方政府行為的調整趨向

地方是國家繁榮發展的重要平臺，是國家和諧穩定的前沿。而地方政府正是承擔這些重要使命的實踐主體。從這個意義上講，地方政府角色的恰當與否，直接關系著地方社會治理創新的成敗。在這場轟轟烈烈的改革運動中，地方政府面對治理對象的多元、治理內容的豐富和治理范圍的延伸，逐漸認識到其原有的角色定位、體制結構、職能要求和行為選擇已經無法適應實際發展的需求。因此，準確定位地方政府角色，有效調整行為趨向，回歸地方政府的本質屬性，是地方政府轉型的必由之路和社會治理創新的價值旨歸。

第一，行為限度的考量。地方政府在治理中的根本要求是為人民服務，但這種服務行為并非是全面的而是有限的。對行為限度的考量主要有三個方面：一是行為范圍有限。地方政府到底為誰服務、做什么、做到何種程度，不是由政府主觀臆斷的，更不是傳統全能職能的延續，而是取決于改革發展的需要，要有重點、梯度和層次。因此，地方政府行為限度的確立需要與自身職能的轉變緊密結合在一起，厘清職能定位與行為邊界、主體資格與行為權限、行為標準與效果評估等三重關系，以確立什么可以當前做、什么可以未來做、什么可以著力做、什么可以共同做，實現公共服務供給的有序推進。二是自身能力有限。隨著改革開放的不斷調整和市場經濟的深入發展，民眾需求的多元性和復雜性使得地方政府僅僅依靠單一力量解決所有問題的模式成為歷史。因此，地方政府需要認清自身的行動能力，在縱向上，確定行動的時間表或是路線圖，區分眼前需求、長遠需求、局部需求、總體需求的內容，根據自身改革的進程適度調整和滿足；在橫向上，根據自身能力或職能的要求，做該做的事、管該管的事、放該放的權，將公民社會引入地方治理之中，以培育社會自治，減輕政府負擔。三是以民眾滿意為根本標準。托克維爾曾經指出，人民之對政府的統治，“猶如上帝之統治宇宙。人民是一切事物的原因和結果，凡事皆出自人民，并用于人民”。[9](p64)因而檢驗其成功與否的關鍵和根本在于民眾的滿意程度而非地方政府自我的判斷。民眾滿意指標的確立應當包括數量、效率、質量、程度、回應度等內容。而各種指標的量化是其中的關鍵，如在地方政府回應度上，要根據實際需求確立其回應的速率、頻率、準確率等標準。

第二，行為效度的評估。公共產品供給是地方政府的核心職能，但供給并不是整個行為程序的結束，要保證政策效益的落實，必須要通過評估進行“兜底”保障。就目前而言，行為效度評估體系已經在各地普遍建立起來，如南京市“萬人評估政府模式”、甘肅省第三方“政府績效評估模式”、公眾網上評估政府模式以及杭州“三位一體”綜合考評機制等都是很好的嘗試。但是，仔細分析這些評估模式可以發現，這些評估大多是采取“運動式”、“評比式”、“突擊式”的方式，具有突發性、單一性、暫時性等弊端。因而，構建合理、科學的效度評估應當從以下兩個方面考量。首先，建立效度評估的內容和指標體系。政府績效評估內容和指標體系的設定是政府績效評估的核心。地方政府效度評估的內容必須依據公民需求、轄區發展戰略、政府職責以及實際狀況等來確定，要體現正確的政績觀，切實反映公眾的愿望和要求，就必須建立在對政府角色合理界定和對政府現有職能重新審視的基礎上，而不能只是對原有政府工作任務的簡單分解和工作目標的簡單設定。指標體系的建立必須量化，至于行動中所展現出來的公共性、公平性、服務性等價值理念，需要通過量化的指標予以體現。以信息化服務為例，可以設立（1）每百戶家庭平均擁有電腦數；（2）每萬人中互聯網上網人數；（3）人均計費郵電業務總量；（4）家庭寬帶或是無線上網每小時的信息流量等。另一方面效度評估需要民眾參與，但是參與的程度需要掌控。民眾作為公共產品的最直接受益者，對效度的評判最具有話語權?！叭嗣駶M意不滿意、人民答應不答應、人民贊成不贊成”應當成為地方政府行為效度評估的最高準則。但是，就目前而言，公眾的效度評判還存在諸多弊端，如缺乏評估專門知識、技術，缺乏必要、準確的信息或存在有短視、自利的動機等。因此，最實際的效度評判方式就是在適度參與機制的基礎上引入社會評估機構的第三方評估。由于其具有獨立性、專業性，評估結果易于得到各方認可?！按蠖鄶翟u估專家贊同評估由組織中負責項目的最高層委托或支持，為了制衡起見，由外部機構或是第三方來進行評估也是可取的”。[10](p320)

第三，行為責任的承擔。權力和責任永遠處于一種相輔相成的狀態，權力是責任的常態表現，權力中蘊含著對等的責任內容，責任意味著權力的邊界，責任是對權力的內在監督和制約。不承擔責任的政府必然會導致公共權力的濫用，不負責任的政府是不具有合法性的政府。就目前而言，各種責任的追究機制似乎都存在著這樣或那樣的弊端，在實踐中很難有效推行。筆者認為，加強責任的追究力度最有效的方法就是提升問責權行使主體的權威，特別是地方政府的功能發揮。在地方治理結構中威權主義和集權色彩依然濃厚的情況下，用“嚴厲的手段推動法治，用強制的方式推進民主，用行政的方法撬動市場經濟”似乎與市場經濟和民主政治的發展相違背，但在社會轉型的過渡時期卻存在著顯著的合理性。需要強調是，利用地方政府的個人權威加強問責應特別注意兩種不良的傾向：一是包庇或者袒護下級，即對于不認真履行職責或者言行違背民意的下級不認真嚴肅追究其責任，或者避重就輕，用追究行政責任的方式代替追究刑事責任；二是濫用職權或者越權實施責任追究，借機打擊報復“不聽話”的下級?？傊嵘胤秸臋嗤约訌姺肇熑蔚某袚钱斚碌胤椒招驼ㄔO中的現實選擇。這不僅與責任承擔的迅速、明確、有效等工具主義理性相契合，與地方發展的效率主義導向相適應，而且能夠在行政體制漸進性改革的進程中尋求符合現實需求的制度安排，以最大限度增強制度的有效性和改革的穩定性。

三、主體結構創新的路徑選擇

隨著經濟復雜性和技術密集性的不斷增加，主體關系不僅不會變得微不足道，反而會變得更加重要。十八大以來，無論是在政治上還是經濟上，地方治理都在全面深化改革，而其中所涉及的地方政府——社會組織——公民個人關系正在走向協同架構。

一是價值定位。在地方社會治理創新中，“一個強加于人、凌駕于社會之上能夠實現發展的國家形象正在消失，取而代之的是采取一種更加客觀的觀念來審視公共行動、統合各種社會力量的條件。因此，國家和其他行動者的合作伙伴關系具有壓倒一切的重要性”。[11](p56)從這個角度來說，協同關系建構的基礎在于價值理念的準確定位。協同關系涉及多方主體的共同行為偏好，是一種集體行動，將公共性作為協同理念的價值核心，不僅是抑制個人理性、破除集體行動困境的必然要求，也是實現公共服務的價值回歸。奧爾森（Olson）認為：“個人理性在很大程度上易于導致集體行動的困境?！盵12](p37)因而在協同關系中需要樹立公共性價值，抑制個人理性的發揮。公共性倡導的是社會合作，運行的是共贏思維，彰顯的是以人為本和科學發展的精神，其核心是強調公共權力的合法性與發展利益的協調性，最終目標是實現公共領域與私人領域的互動和諧與協作共治。在實踐中，公共理性是現代民主社會發展所需要的協商民主和公共治理，即對公共事務的平等協作、合作共治、程序參與、權力共享、利益均衡與協調發展。以公共性來抑制個人理性以實現協同治理存在有著深刻而現實的合理性，抑制個人理性并不意味著抹殺和消解，而是對個人理性和集體理性的準確定位，是要在公共性引導的前提下，在滿足個人理性的基礎上，實現共同行動。

二是利益調整?！叭藗儕^斗所爭取的一切，都同他們的利益相關”。[13](p82)利益關系是社會生活中普遍存在的一種根本關系，是一切社會發展和矛盾的根源。地方政府、社會組織和公民個人作為不同群體的代表，必然擁有多樣的利益訴求，因此，建立多元主體協同關系結構有必要對三者的利益關系加以調整，以實現共同受益。首先是確立公共利益，它“絕不僅僅是所有私人利益的加總，也不是消除私人利益的各種加號和減號之后剩下的和，……它可以使人類能夠實現的某些最高抱負和最深切的信仰成為政府工作的焦點”。[14](p34-35)公共利益產生于公共領域，需要與個人利益明確劃分，避免公共服務中所投入的大量公共資源被各個利益主體獨自“消化吸收”，造成公共資本的瓜分和枯竭，充分發揮其實際價值和再生價值。其次是重視個人利益。確立公共利益導向并不意味著消除個人利益，不論是地方政府、社會組織和公民個人都存在著自利性，這一點對公共組織來說并不應當存在避諱。自利性的產生和個人利益的追求是市場經濟發展中的客觀需要，是用以維持組織自身生存、發展、改革所必不可少的物質條件。因此，協同關系建構需要重視和正視個人利益。再者，要加強利益互動，完善縱橫關系，在縱向上，打破地方政府向社會汲取利益的單向路徑，增加政府向社會讓利、放利、創利的回饋路徑，實現政府與社會利益的良性交換；在橫向上，增強地方政府之間、政府部門之間、公民之間、公民與社會組織之間的利益關系，構建平等、自由的利益分享交流機制。

三是責任跟進。協同關系建構的重要內容之一即是責任體系建立，有權必然存在責任。對地方黨委而言，雖然作為地方黨組織的代表，不具有具體的治理權能，但這并不代表它超然于責任體系之外，只是它的責任內容相比于其他具有顯著的宏觀性、總體性。同時，地方黨委在責任體系中的重要任務還在于以黨的權威提供有效的責任追究機制，即通過黨紀黨規對地方政府及其官員進行監督和指導。這不僅是對分權結構中威權主義的客觀認可，也是在不成熟的市場環境下做出的合理選擇。對地方政府而言，責任體系是推動其具體職能履行的催化劑。只有建立完善的地方政府問責制度，公共服務才會得到持續有效的發揮。地方政府的責任內容主要有政治責任，它“與公共權力相關，是公共權力的被委托者對委托者的責任”，[15]行政責任，來源于法律、組織機構、社會對地方政府及其公務員的角色期待；體制責任，即確定政府的責任范圍，政府并不是全能的，其責任承擔同樣也存在限度，責任承擔要與權能范圍相對應；機制性責任，責任追究的方式要合理、合法。對于社會組織和公民而言，他們作為新興的主體參與公共服務的供給，擁有法定的權利，同樣也要承擔相應的義務和責任。如遵守法律法規、樹立公共道德、有序參與政治活動等，對其違法行為要承擔相應的法律責任。總之，地方服務型政府的責任體系建設至關重要，不僅是參與主體權力行使的邊界，也是維護地方治理秩序的重要支撐。

四是制度完善。協同關系結構從根本上說是以一定的方式來保持動力和活力，同時又保持平衡和穩定。這種方式即是制度。制度不僅是個人利益分配的前提，也是個人權利行使的保障。因此，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管他們如何有效率和有條理，只要他們不正義，就必須加以改造或廢除”。[16](p1)而“作為公平的正義的一個主要特征，也是將基本結構當作政治正義的首要主題”。[17](p1)可見，羅爾斯正義論的核心思想之一即是制度公正。從這個意義上來講，一個社會是否和諧在很大程度上取決于是否有一個公正的社會基本結構，換句話說就是有沒有一個公正的制度設計。制度的公正性要求國家政策、制度以及法律的制定要以保障公民的平等自由、利益均衡、權利落實為核心。這意味著我國在制定國家政策、制度和法律法規時應該首先保障每個公民的權利、義務和自由?？梢哉f，制度既是一種價值導向，也是一種施政手段。作為社會基本結構的重要內容，制度能夠有效調節社會利益沖突、公平分配公民的基本權利和義務、劃分由社會合作產生的利益和負擔，從而與社會主義政治文明所要求的以人為本、為民服務理念相契合。

總之，在全面深化改革已然成為時代主題的當下，社會治理創新中主體關系的重塑應當成為重要的戰略目標。在構建地方政府、社會組織和公民個人協同行動的關系網絡中，地方政府的角色升級是關鍵，同時其他兩者也要在多元互動網絡中找準自身的角色定位，以期實現地方治理創新的有效落實。

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責任編輯 申華

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1003-8477（2017）07-0027-06

鹿斌（1989—），男，蘇州大學政治與公共管理學院博士研究生；金太軍（1963—），男，教育部長江學者特聘教授，南京審計大學國家治理與國家審計研究院院長、江蘇省新型城鎮化與社會治理協同創新中心主任、教授、博士生導師。

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“創新社會治理體制與社會和諧穩定長效機制研究”（14JZD029）；國家社會科學基金重點項目“新型城鎮化進程中地方政府社會管理創新研究”（13AZD018）；江蘇省新型城鎮化與社會治理協同創新中心科研成果。