大數據時代推進地方政府治理能力現代化建設的問題研究

■董延涌 張天宏

大數據時代推進地方政府治理能力現代化建設的問題研究

■董延涌 張天宏

充分利用大數據在地方政府治理中的優勢，實現智慧治理，對推動地方政府治理轉型和治理能力現代化建設具有重要的現實意義。但從大數據在地方政府治理方面的開發與應用情況來看，仍然存在許多需要突破的瓶頸。通過制定好地方行動方案、提升領導干部駕馭大數據的能力、加強信息基礎體系建設、開展地方政府治理的大數據技術應用示范工程、集聚人才與驅動創新等措施，是突破瓶頸的重要路徑選擇。

大數據政府治理現代化

今天，人類信息化進程已經步入到了大數據時代，大數據不僅深度改變著人們的生活、工作和思維方式，牽動著經濟社會各領域的轉型，而且也倒逼著各級地方政府對傳統治理方式進行全面革新。在此背景下，不斷加強大數據的研究應用，加快推進政府治理能力的現代化建設，既是各級黨委政府應該做出的創新選擇，也是值得理論界加強研究的一項重大課題。

大數據與政府治理

（一）大數據的內涵與發展

從2012年開始，大數據被廣泛認識并得到了各行各業的高度重視，但作為信息社會發展到一定階段所產生的新生事物，目前理論界對其理解還沒有精準的定義，但主流觀點普遍認為，大數據是需要新處理模式才能具有更強的決策力、洞察力和流程優化能力的海量、高增長率和多樣化的信息資產。首先，大數據是一種特殊的技術，它的價值發揮需要依賴于高級模型的設計和相關技術的輔助；其次，大數據是一種資產，包含了巨大的數據信息，并且這些信息是動態的、種類繁多的、逐漸增多的，這種數據信息能帶來巨大經濟價值和社會價值；最后，大數據能帶來巨大的社會變革，對政府管理的模式、流程、手段、結構都將產生巨大的推動作用。

目前，在全球范圍內，運用大數據推動經濟發展、完善社會治理、提升政府服務和監管能力正成為趨勢，有關發達國家相繼制定實施大數據戰略性文件，大力推動大數據發展和應用。我國信息化建設起步雖晚，但經過多年的追趕，如今互聯網、移動互聯網用戶規模已居全球第一，擁有著豐富的數據資源和應用市場優勢，在大數據部分關鍵技術研發上我國也后來居上，不斷突破，并且在電信、智慧城市、電子商務及社交娛樂等行業已經出現規模化應用。順應發展的大趨勢，一些地方政府也啟動了大數據相關工作，并進行了許多有益嘗試，從目前發展態勢可看出我國的數據市場正步入高速繁榮發展階段。

（二）傳統政府治理的弊端與大數據應用帶來的治理變革

傳統的政府治理主要采取單向封閉式管理，在政府決策方面往往是重定性輕定量，經驗至上，以至決策失誤概率比較大，缺乏精準性和透明性；在公共服務方面響應群眾的各種需求往往是被動的，主動性差，效率也比較低，很難滿足更多的個性化、特殊性、緊急型的服務需求；在社會治理手段上主要以政府及相關職能部門的一元管制為主，缺乏多元協同治理的做法，以至群眾參與治理的積極性不高；在政務運行方面，現代化手段應用仍有盲區，以至財政供養的人口較多，政務運行成本總是高居不下；在城市的建設和發展上，傳統政府往往會采用增量的辦法來緩解資源緊張和解決各種問題，比如路堵了就多修路、治安差就多派警察，這種做法不僅沒能解決問題，反而陷入了“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的怪圈。

傳統治理方式的弊端已經明顯不適應正處于發展關鍵期、改革攻堅期和矛盾凸顯期的我國國情需要，轉型勢在必行，而大數據的深入應用則為今天的治理變革創造了契機。首先，大數據可為各級黨委、政府及相關部門的科學決策、民主決策、依法決策提供優良的技術支持；其二大數據的開發與應用可為公共管理與服務實現科學化、智能化、現代化、系統化提供智力支持；三是大數據的開發與應用可以實現靜態政府治理模式向動態政府治理模式和實現人治向數據的智慧治理轉變。

地方政府在大數據應用方面存在的主要問題顯現

大數據在政府治理方面的開發與應用畢竟還處于一個初級階段，一些地方政府雖然積極付諸了行動，但從目前的情況來看，暴露的問題與遇到的困難都不少。

從駕馭大數據的主體能力來看，存在“兩個明顯偏弱”。一是地方政府領導干部駕馭大數據能力偏弱。在大數據時代，廣大領導干部扮演著重要的角色：既是大數據時代的參與者，也是大數據發展的推動者。但相對于企業和省級以上政府，許多市級以下的政府領導干部對于大數據的認識和運用水平明顯有落差，“門外漢”較多，行家里手卻更是鳳毛麟角，不少領導干部不僅不知道本部門有哪些數據、數據放在哪里，更不曉得如何發揮數據的價值。第二個偏弱是大數據人才隊伍建設明顯偏弱。權威專家估算，我國未來五年大數據人才缺口將高達130萬左右，大數據平臺運維與開發、數據分析、數據安全等專業人才供求矛盾十分突出，具備真正資質與實踐經驗的大數據人才奇缺。對于地方政府部門來說，這一情況更加嚴重，而現行的體制機制也讓一線的大數據人才望而卻步。

從大數據應用的市場來看，存在“兩個明顯不夠”。一是數據需求與供給的對接明顯不夠。長期以來，由于政府部門條塊分割的管理運行模式，各部門將數據看作自己的資產，而不是公共資源，產生了數據割據問題；同時各部門又傾向于各自建設信息系統，導致數據不能互聯互通，形成了一座座數據孤島。這種數據的不流動，讓需求與供給既不能有效對接起來，更不能形成良性的互動驅動。二是政府與企業、科研院所和社會資本的合作明顯不夠。大數據在政府治理的領域應用空間極其廣泛，僅靠政府的一己之力很難有所建樹。從目前的情況來看，政府市場化運作的能力雖然有所增強，但社會主體的參與度還不是太高，更多的社會力量也沒有被充分調動起來。

從大數據的平臺建設來看，存在“兩個明顯滯后”。一是與大數據時代政府治理模式相適應的配套的信息基礎平臺建設明顯滯后。由于認識不夠、投入不足等原因，寬帶網絡、物聯網與“三網融合”等信息網絡設施和云計算中心、信息安全服務平臺及政府數據中心等公共服務平臺方面都存在一定“短板”，缺乏統一的系統謀劃、重復建設比較嚴重，在推進中許多地方政府走的冤枉路也不少。二是相關制度與法規跟進明顯滯后。大數據是一項新的技術與革命，傳統的法律法規在某些方面可能會出現盲點或滯后，其中對于政府開放與應用的大數據來源及其合法性的清晰界定、對于政府治理中大數據的交易、信息安全的保障等方面制度與法規還很不成熟。

大數據時代推進地方政府治理能力現代化建設的有效路徑

（一）在國家頂層設計的總體框架下制定好地方行動方案

規劃是引領。地方政府應深入研究國家在大數據應用方面的政策與指導意見，圍繞政務應用、行業應用、民生應用等領域需求做好大數據應用與產業發展的地方戰略規劃、行動計劃，明確政府大數據的發展目標、策略、布局、重點任務和保障措施。成立政府大數據管理機構，統籌數據管理工作，構建數據開放平臺，形成政府大數據資源。按照國家大數據標準化體系，科學調整組織結構、創新治理模式、優化治理流程，明確政府部門開展政務數據資源共享工作的權、責、利，加快政府部門數據資源開放進程。研究政府數據開放的內容、機制、程序、途徑，逐步完善非涉密信息開放機制。積極探索市場開發模式，鼓勵社會力量參與政府數據資源的深加工和再利用，把政府大數據轉化成社會財富。

（二）全面提升領導干部駕馭大數據的能力

領導干部是推動地方政府治理能力現代化建設的領航員。在地方治理體系向現代化轉型中，培養和鍛煉一批數據應用型的領導干部是一項關鍵舉措。對此，可以從以下三方面著手來全面提升領導干部駕馭大數據的能力。一要將大數據運用能力納入干部教育培訓體系，讓干部通過基本理論的學習解決認識與知識上的盲區，轉變治理理念，通過思維創新找到大數據與有關工作結合的方向；二要建設大數據模擬實驗室和示范區，通過模擬實踐和應用實踐令其掌握大數據分析決策的思維程序、方法、技能；三要有計劃有重點地從大數據專業人才中選拔領導干部，以首席信息官開啟政府大數據進程，并充分發揮他們在運用大數據上的示范推廣效應；三要引導領導干部利用大數據進行調研、分析及至決策，并通過有關重要課題的攻關來解決地方治理中的一些實際難題。

（三）加強信息基礎體系建設

大數據在政府治理中的運用還處于初步建設階段，因此，完善基礎性的信息化建設仍是當前數據化治理的重要環節。信息體系的基礎性建設可以從以下幾個方面展開：一要健全大數據的基礎制度，完善相關的法律法規體系與信息技術的應用規則；二要加強信息資源的挖掘收集、關聯流動，以及信息體系之間的整合，消除“信息孤島”現象，實現縱向與橫向跨層級、跨部門的數據信息資源連接融合，從而為數據治理尋求更高效率、發揮更大的價值；三要加強數據化基礎設施的建設，強化政府搜集獲取信息的能力；四要通過與優質的市場主體合作，建立以政府為中心的數據資源平臺和數據交易中心，讓政府成為大數據時代里的核心網絡結點。

（四）開展地方政府治理的大數據技術應用示范工程

加強互聯網大數據的應用，可先在工商、財政、稅務、統計、社保、旅游、醫療、交通、城市管理、公共安全等具有一定大數據基礎的政府治理重點領域，推動大數據技術應用示范工程，搭建智慧城市大數據庫與公共服務平臺，加快智慧政務和城市管理物聯網試點建設，從而加強對地方政府治理其他領域大數據技術運用的帶動和促進。有條件的地區則可統籌規劃數據產業園區建設，并在本區域的大數據產業布局中謀求占位，打造具有區域競爭力的大數據產業基地和數據資源聚集服務區。

（五）注重大數據相關技術人員和研究人員的集聚與創新

地方政府應注重大數據相關技術人員和研究人員的培養與引入，做好充分的人才準備。一方面要加強政府、企業、高校以及科研院所合作，形成政產學研結合的合作培養人才機制。另一方面要立足本地實際，積極引進大數據高端人才和領軍人才，并通過培養一批教官型人才帶動一批應用型人才的成長。在大數據應用創新方面，政府一定要營造良好的創新環境，落實和完善支持大數據產業發展的財稅、金融、產業、人才等政策，推動各領域大數據創新應用，促進科研單位、高校與國內大數據公司之間的合作，共同攻堅大數據在政府治理領域中的技術難題，提升社會治理、公共服務和科學決策水平，培育新的增長點。

參考資料

1.陳之常.應用大數據推進政府治理能力現代化—以北京市東城區為例[J].中國行政管理，2015（2）.

2.韓金偉．大數據時代，如何提升政府治理能力[N]．光明日報，2014-06-16．

3.王云．大數據背景下的政府治理能力提升[J]．經營管理者，2014（11）．

4.涂子沛.數據之巔[M].北京：中信出版社，2014：28.

責任編輯：孫鐵銘

董延涌，盤錦市行政學院經濟學教研部教授，遼寧省市場經濟學常務理事；張天宏，盤錦市行政學院信息中心主任、副教授）