當前我國城市建設的幾個重要著力點研究

■蔡中為

當前我國城市建設的幾個重要著力點研究

■蔡中為

城市是社會經濟發展的重要載體，城市化是世界經濟發展的主要方向，我國城市化正在穩步推進，為解決城市發展的諸多問題，提升城市承載力，應在新老城建設兼顧、發展交通、挖掘文化內涵、保護與開發并重等幾個方面規劃建設城市，實現城市發展與人的發展和諧統一。

城市化老城改造新城建設交通文化內涵鄰避主義

我國正處在城市化快速發展階段，城市化過程中產生了各種問題，各城市在解決城市問題上付出了相應的努力，但城市病沒有完全根治。這些問題有的是城市化發展過程的共性問題，有的是我國特有發展國情與發展階段造成的。如何科學解決這些問題，將考量城市建設者的智慧。一個好的城市，是經濟發達、文化先進、居民素質較高、生態良好的城市，建設生態宜居城市是各級政府的努力方向，以下通過4個著力點進行研究。

老城改造與新城建設同等重要

城市是人口、產業高度密集的區域發展單元，可以說城市的發展與擴張與人口增長與經濟發展相伴而生、相輔相成。在長期發展過程中，人口高度密集的城市核心區成為城市中心，而隨著人口膨脹及經濟發展需要，城市或慢或快地向周圍擴張，取決于城市自然發展及外力推動，最突出的是國家的宏觀政策。城市擴張最初一般是沿著主要交通線成條帶狀延伸，或在靠近老城區規劃特定區域。隨著經濟發展及功能優化，城市基本呈現同心圓式擴張。我國城市化快速發展是最近十年，突出表現是大量新城的出現。

老城改造與新城建設伴隨城市發展而始終存在，老城相對于新城來說，是在很長時間城市發展過程中形成的穩定的城市布局，它在一定時期內城市功能相對齊全，但隨著經濟發展，人口逐漸涌入城市，城市發展暴露出各種問題，比如交通擁堵、城市功能弱化、人居環境變差等，老城的整體基礎設施水平與城市功能不再適應城市發展的新需要。這就需要建設新城來彌補、疏解、完善、提升老城區的城市功能。新城所處區域一般是過去的城郊或農村，很大部分是在農田上直接進行城市建設，因為土地成本較低，所以很多城市新區得以較快發展。新城一步到位的建設能較快實現這一目標，城市規劃中把重要文體娛樂基礎設施，比如圖書館、博物館、演藝基地等布局在新區就是基于這樣的考慮。我國在過去十年間，城市發展突發猛進。我國各城市建成區面積越來越大，通常以建設開發區為手段實現城市擴張。截至到2015年底，全國各城市共有國家級高新區145個，國家級經濟技術開發區219個，出口加工區63個，邊境經濟合作區16個。特別是最近幾年，國家批復較大城市的國家級新區政策，包括重慶兩江新區、陜西西咸新區、貴州貴安新區、哈爾濱新區、長春新區等，成為這些城市進行城市擴張與經濟發展的重要推動力。這些新區對于城市經濟產值提升，城市功能完善具有重要的拉動作用。

老城改造因為歷史遺留問題較多，但因為涉及的人口多，所以它比新城建設還重要。老城區存在不同程度的基礎設施欠賬問題，部分未改造的老散舊小區人居環境較差，特別是成片棚戶區問題更嚴重。

城區內很多區域基礎設施陳舊、城市功能缺失，不能滿足人們日益增長的物質與精神文化需求。

舊城改造與新城建設的重要抓手與突破口都是各類基礎設施建設，包括商業、交通、文體教育、醫療等。基礎設施對城市發展具有重要的導向與引領作用，基礎設施的布局完善有賴于政府的科學規劃與統籌建設。城市新區通過優先布局這些基礎設施，有利于引領新區發展，增加新區對人口的吸引，有利于加快完善新區城市功能。老城區改造同樣要把更大力度放在基礎設施改造上，這就需要統籌解決各類城市問題，有的通過老城區廠房變遷置換土地，有的需要拆遷老舊建筑形成城市新功能。一個布局完善的城市基礎設施網絡應該是各類基礎設施呈現大致均勻分布，城市各區域沒有較大的基礎設施差距，城市區域人群的通勤時間不應太長。完善的基礎設施將產生重大的經濟與社會效益，對城市形成完善的城市格局、優化城市經濟結構具有重要導向意義，對城市長遠發展具有深刻影響。

交通是拉動城市發展的重要引擎

在促進城市發展的各類基礎設施中，交通基礎設施處于最重要地位。一條交通大動脈能夠帶活一個城市，城市內的交通路網格局也就奠定了城市發展的總體格局。人流、物流、信息流的暢達交流都有賴于完善的交通支撐。

2016年6月，國家發布《關于推動交通提質增效提升供給服務能力的實施方案》，從制度設計層面為我國交通供給能力進一步發展提升指明了方向。完善的交通基礎設施需要城市間有高速通道連接以及城市內發達暢通的交通網以及其他各類交通基礎設施等。大區域交通就是我國正在大力度建設的高速鐵路與高速公路網。現在我國高鐵與高速公路主干網骨架基本形成，并同時在完善城市與周邊交通及城市內交通。主要大城市周邊正在完善形成與域內大城市及周邊小城市的高鐵主干網、城際鐵路、市域鐵路等交通格局。城市規模逐漸擴大，各城區要實現有效銜接，邊緣區能順暢到達核心區，都依賴交通基礎設施的發展完善，反過來，完善的交通也將促進城鄉一體化與城市群間協調發展。

發展公共交通對于緩解城市擁堵、完善城市功能，建設生態節約型與環境友好型社會具有重要意義。公共交通的突出代表性形式就是城市軌道交通網絡。截止到目前，我國城市軌道交通分為7種制式，分別是地鐵、輕軌、單軌、現代有軌電車、磁浮交通、市域快軌、APM。過去10年間，軌道交通建設在省會級城市呈現快速發展態勢，現在僅有少數省會城市沒有規劃建設地鐵。根據《2015年中國城市軌道交通統計報告》顯示，截至2015年末，有41個城市在建線路總規模4448公里，有19個城市在建線路長度超過100公里，其中6個城市超過200公里，分別是北京、廣州、成都、上海、青島、杭州。

地鐵等交通基礎設施在引領城市發展中具有重要的社會與經濟效益。地鐵給城市帶來的綜合社會、經濟效益是巨大的，它是城市發展的重要經濟引擎，是城市經濟發展的重要支撐與推動力。因為地鐵的全天候、大運量、抗干擾等優點，其標準化運營有助于提升城市運轉效率。地鐵站周邊能夠打造形成新的城市景觀，提升原有城市功能。重要地鐵站進行合理適度商業開發，形成與商業區無縫對接，這些人性化的設計能夠在一定程度上提升客流量，實現交通與商業雙贏。很多城市地鐵成網后，客流成倍增加。有的城市依靠地鐵促進節假日“夜經濟”，沈陽地鐵自2010年開通以來，在圣誕節期間延遲到凌晨2點收車，用交通優勢催生消費客流，滿足了廣大市民的購物休閑需求，實現了地鐵的綜合社會經濟效益。

對我國很多普通地級市而言，隨著人口與機動車的增加，加上原有道路規劃限制，城市發展也越來越受到交通擁堵、城市混亂的困擾。從長遠發展來看，普通地級市也應該大力推廣軌道交通這一便捷、大運量、環保的交通方式，以交通方式的提升促進城市各項發展功能提升。目前我國較多地級市正逐漸規劃建設包括地鐵在內的軌道交通網絡。已經建成地鐵的地級市包括無錫、佛山、蘇州等，正在規劃建設地鐵的地級市包括徐州、常州、東莞、南通、蕪湖等。國家未來應該進一步放寬對軌道交通建設的諸多硬性約束，以地方政府投融資為主，放寬社會資本準入，大力推動中等城市軌道交通建設。在地級市大力普及軌道交通應該成為我國城市建設與經濟發展趨勢，交通作為經濟發展必需的重要基礎設施，存在嚴重過剩配置的風險較低，而國家正在進行供給側結構性改革，通過建設軌道交通能夠帶動相關產業發展，提升交通供給能力，引領城市功能發展升級。

在城市商業化發展中挖掘優秀文化內涵，打造特色城市

筆者認為，文化是指一個地區在長期發展過程中，形成的具有穩定的地域特征并能在一定程度上反映其歷史沿襲的生產生活方式、思想與行為方式等，其外在表現形式是多樣的，建筑、語言、藝術等都是文化的具體表現形式。一個地區的文化也是隨著人口融合、經濟發展兼收并蓄實現的，不存在一成不變的文化，但優秀的文化因其具有良好的內核，可能長期傳承下去。

在城市化快速發展中，各城市的商業化氣息越來越明顯，但是很多城市并沒有深入挖掘自身的文化內涵，造成從外觀看，各城市發展千篇一律，自身特色不鮮明。最近幾年，開發文化元素正逐漸成為各城市彰顯文化底蘊與城市內涵的重要載體，也成為各城市提升自身綜合實力、提升影響力的重要著力點。比如沈陽城市開發正在努力挖掘滿清文化元素。開發文化元素的方式是多種多樣的，包括恢復歷史街區的大概風貌、保留有文物價值的歷史建筑等。值得注意的是，一些比較先進知名的區域文化現象被其他區域復制，影響區域擴大。比如四川成都的“寬窄巷子”等巴蜀文化現象就被國內其他區域復制，但因為其生存發育的地域土壤不一樣，其內涵是否能融入移植后的城市還有待觀察。被移植的文化已經用事實證明在很大程度上先進的文化。一個城市就是在不斷吸收外來文化與挖掘自身文化中實現自身升級發展的。

城市規劃設計在一定程度上也反映了其歷史文化特征。以吉林省會長春為例，過去流傳這樣的話“寬馬路、四排樹、圓廣場、小別墅”，偽滿時期的道路交叉點的“圓廣場”設計沿襲到現在，城市道路交叉點還存在比較多的“圓廣場”。圓形廣場（花壇）的交通設計使車流在廣場處始終處于運轉狀態，在城市人口少、車流量不大的時期，確實有助于提升交通通行效率，對行人影響較小。但隨著車流量增加，幾個方向的車流匯聚在圓廣場處，通行效率也會下降。設置信號燈，也只能實現半幅控制，從廣場出來的那個方向是不能受信號燈控制的，因此圓廣場調節交通的功能設計將失去意義。另外，圓廣場的拐彎半徑不管對行人還是車輛都增加了走行距離，而信號燈設置的路口向前通行一般是直線的。此外，圓廣場處行人過街比一般路口行人過街更困難一些，不同之處在于，一般路口右拐一般是一個車道；而圓廣場處是幾排車道同時有車出現，這增加了行人過街難度與危險。在城市化的背景下，改造“圓廣場”的手段應該因地制宜，在十字路口區域的“圓廣場”可以考慮拆除，改為信號燈控制，如果不拆除可以考慮設置天橋、地下通道等；道路狀況復雜的路口的“圓廣場”，因為其涉及的道路不僅僅是十字交叉，所以簡單拆除“圓廣場”改為信號燈，可能影響部分方向機動車通行，在這樣的復雜路口，應該考慮設置行人過街設施，包括地下通道、天橋等，以保證行人的通行權益。

開發與保護并重，避免“鄰避主義”

在未來的城市開發中，要因地制宜，實現保護與開發并重，要把城市規劃與挖掘特有文化元素結合起來，摒棄過時的城市開發文化，用先進理念與文化引領城市建設。開發與保護并重的核心是，在城市發展中，就是在城市開發與原有景觀保護中尋找最佳平衡點。一味開發，不進行保護，將可能破壞城市生態環境與文化歷史氛圍；一味進行保護，限制開發，將不利于城市功能完善與長遠經濟社會發展。

在城市開發與保護問題上，要避免過度的鄰避主義。鄰避主義的最大表現為維持現狀，厭惡哪怕未來可能向好的改變，持這種思想的人往往用片面、孤立、保守的觀點看待現狀。此外，鄰避主義者過高估計某一負面事件將會給他們的幸福帶來的影響。在鄰避主義背后，隱藏著兩種強大的、互相關聯的心理學偏見。第一種被稱為“現狀偏見”，它非常強烈地依附于當前的狀態。第二種偏見是“影響偏見”，它導致人們反對新建一棟高層建筑的人可能認為，這一建筑將會讓他們難以忍受，但是，他們實際上很快就會適應這一新的局面。阻止在具有吸引力的地方進行新的開發將導致住房價格的上漲，較高居住成本反過來又提高公司的運營成本。在我國一些城市舊城改造中，特別是靠近主干道的小區改造中，也不時出現鄰避主義傾向，原有的低矮樓房的住戶以擋光等理由反對開發商在臨街建設高層商業樓宇。這個問題應該統籌解決，因為是否擋光應該根據國家相關規定與實際情況對小區居民進行合理補償，擋光不應該是阻礙臨街建設高層樓宇的理由。

任何時代的建筑都是特定時期歷史社會經濟文化的縮影與見證，也有其特定的時代特征。但隨著歷史的前進，社會經濟發展，以及建筑的自然壽命，建筑逐漸更新是必然的。應思考什么樣的建筑具有歷史價值及保護價值。在城市發展中，許多建筑必須得到保護，但城市也必須得到發展，從而實現經濟繁榮。在保護建筑遺產和允許變革之間找到適當的平衡點不是輕而易舉的。在那些允許重建的地區，允許進行盡可能多的開發是非常明智的。在城市進行沒有太多限制的較高強度的開發，有利于房價維持較低水平。反對變革意味著阻止新的開發和停止新的基礎設施項目，這種反對變革所帶來的糟糕結果是：它確保了建筑的高度將會很低，新建的住宅將會很少，房價將會很高，城市將會成為除富人以外的所有人的禁區。城市不應該是一成不變的，變化才能帶來發展，才能帶來更大的福利。阻止城市開發的鄰避主義或誤導性的行為限制了城市未來的可能性，不利于城市長遠發展。

在城市開發建設中，政府管理部門具有義不容辭的責任，應合理兼顧各方利益，實現經濟學意義上的帕累托改進，趨向帕累托最優。

責任編輯：孫鐵銘

經濟學碩士研究生，吉林省社會科學院研究生處助理研究員，研究方向為城市與區域經濟、宏觀經濟與管理）