如何構建現代政府預算制度
——基于新預算法視角

朱炳玲

（安徽大學經濟學院，安徽合肥230601）

如何構建現代政府預算制度
——基于新預算法視角

朱炳玲

（安徽大學經濟學院，安徽合肥230601）

政府財政預算作為政府規劃其收支的一種活動，對宏觀經濟的調控起著重要作用，是促進地區間公共服務均等化的重要手段，但目前我國的政府預算體系尚不健全，規范、透明的預算管理制度是一國財政所必需的，市場經濟及政府法制化管理的發展，社會公眾對財政預算公開程度要求越來越高，這就要求進一步建立健全我國的預算制度。本文通過閱讀現有的相關文獻，研究新預算法，結合我國的國情及國內研究成果，對我國今后構建現代政府預算管理制度的必要性做出分析，基于此對健全我國政府預算制度提出了相關政策建議。

預算；公開透明；全面規范；預算績效；監督

一、引言

政府預算制度理論至今已延續一個多世紀，取得了眾多研究成果，政府在預算管理方面取得不錯的成績，盡管如此，至今尚未找到一種完美的政府預算管理制度。預算規定了政府的收支計劃，它反映了政府活動的方向及范圍，直接關系到國民經濟的發展進程。2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議修訂了1995年頒布的《預算法》，并于2015年1月1日施行。新《預算法》反映了財稅體制改革的總體要求，指明了深化財稅改革的方向，集中反映了自實施預算法以來財稅改革的成果，標志著我國向建立全面規范、公開透明的預算管理制度踏出了重要的一步。新《預算法》是建立現代預算制度的科學規范的制度基礎及法律依據，約束、規范了財政預算管理及相關經濟活動，各級政府、部門必須嚴格遵守執行，作為“經濟憲法”促進依法管理人民群眾的“錢袋子”。

二、我國政府預算制度的現狀

（一）預算的公開透明程度

政府財政收入取自于人民，政府只是受人民的囑托來管理及使用納稅人的錢，雙方屬于“委托代理”關系，政府有向納稅人公開如何使用財政收入的責任和義務，這是憲法賦予人民的權力。“陽光是最好的防腐劑”，預算應該做到公開透明，這也是現代財政制度的應有之義。西方發達國家在預算透明度問題上的通行做法是制定法律明確規定預算公開。目前，我國預決算公開方式已逐漸轉變為主動公開；公開范圍也從中央政府、部門擴展到縣級政府和部門；公開內容也逐漸包括財政預算四本賬中的三本賬（社會保險基金預算暫未公開）。總的來說，我國預算公開雖取得不錯的成績，但尚處于起步階段，從公開的內容、范圍、時間及規范程度等方面來看，與建立現代預算管理制度的要求尚有一定的差距。

（二）預算管理的收支范圍

長期以來，我國預算管理存在一個較為嚴重的問題——部分資金游離于預算之外，雖然部門預算和收支兩條線制度有利于加強對預算外資金的管理，但是這會觸及一些部門的利益，難以實施。新預算法明確規定政府所有的收支項目編入預算范圍內，廢除有關預算外資金的條款，加強對政府收支管理，作為法律依據保證了預算的完整性。

（三）預算管理的績效

十六屆三中全會指出了有關預算管理績效的要求，“重績效、講績效”的理念也初步形成，由以項目支出績效評價為主轉變為全過程的績效管理，與此同時，我國預算績效管理尚處于起始階段，對其理念認識存在不足，其評價制度不健全，評價結果未能有效應用，新預算法明確提出預算要講求績效原則，為預算績效管理提供了法律依據。

（四）預算管理的周期

新預算法提出了跨年度預算平衡的觀念，這便于對預算進行監督審查，從而有利于充分發揮財政的職能作用，奠定了樹立正確的政績觀的法律基礎。

（五）預算編制的科學性

伴隨著各項預算改革的不斷深入，我國政府預算編制向規范化發展，基本形成了現代預算管理制度的基本框架。但更深層次的問題也隨之而來，預算編制不夠規范、科學，要建立現代預算管理制度就必須改進預算編制。新預算法規定了建立支出標準體系，按其經濟分類編制預算，這都為科學編制預算提供了法律依據。

（六）預算的執行

近年來，預算執行不斷向規范化發展，支出進度和嚴肅性不斷得到提高，但財政資金的使用效率依然受到一些違紀行為影響。新預算法明確了預算主體的責任，對其執行進行有效約束，必須嚴格、規范執行。

（七）財政轉移支付制度

規范、公平、公開的財政轉移支付制度對縮小地區間差距、改善民生及促進國家治理能力現代化有重要的意義。新預算法明確要求我國施行轉移支付制度，并規定其應當規范、公開、公平。

（八）地方政府舉債融資機制

1995年通過的預算法要求地方各級政府不得列赤字，不允許地方自行舉債，但為了地方的發展，通常通過多種方式舉債融資，而這些債務并未納入預算，缺乏有效的監督，存在許多風險隱患。新預算法允許地方政府舉債，并對其管理作出明確規定。

（九）預算審查監督及違反預算法懲治

預算監督機制在近年來不斷得到完善，各級部門對財政監督逐步深入，但原來的預算法對預算監督的相關規定較為寬泛，影響了預算審查監督的效力。新預算法增強了人大對預算全過程的審查監督，并對違反預算法的行為作出了明確的處罰規定。

三、建立現代政府預算制度的必要性

（一）財政投入與績效

傳統的預算管理理念是一種投入預算理念，重預算投入、分配、使用的過程，而對預算的結果及績效考慮甚少。而現代預算管理理念基本上是一種產出預算理念，更加注重預算的產出效率。管理活動應當以提高效率為核心，預算管理也應當提高其效率，這也符合經濟規律。

（二）預算審核的重點

傳統的預算管理的審查重心在于收支平衡問題，在對支出政策、規模方面的審核較少，而現代預算管理制度審核的重點不再局限于平衡與否及赤字規模，而是發展到支出預算及政策方面，建立跨年度財政平衡機制，這對人大審查監督政府預算有重要作用，對改善宏觀調控也有積極作用。

（三）預算的完整性

傳統的預算管理內容不斷變化，最開始的時候由預算內和預算外綜合而成，后來又出現許多形式的復式預算，這些都不完整。到2010年底，我國徹底取消預算外資金概念，隨后又于2014年8月修訂了新預算法，至此，我國的預算才真正走向完整化道路。

（四）預算的規范性

政府的預算活動一直都是納稅人關注的一項政府活動，必須要用法治來規范預算。社會大眾對規范預算、民主參與抱有極大的熱情，然而傳統預算規范性不強，預算缺乏科學性，精細度也不夠，約束力不強，對一些超收收入使用較為隨意，不受人大審議。這些都表明政府預算制度要向全面規范、公開透明的方向發展。

四、完善我國政府預算制度的政策建議

（一）建立公開透明的陽光財政體系

新預算法規定，要建立透明的預算制度，公開的主體要明確，公開的范圍要確定，公開的內容要細化，公開的時限要具體，要建立預算公開的問責制。

根據新預算法，應樹立預算公開的理念，全面推進，逐步完善預算公開制度；應分清其公開的主體，加強其主體責任；應擴大其公開的范圍，建立相關規章政策，明確預算分配方法，揭示預算管理情況等；應進一步細分預決算公開的內容，公開具體到基本項目支出，并對一些重要事項作出說明；要嚴格按規定時間公開預決算；加強對其監督檢查和問責，違反相關規定依法追究其責任。

（二）實施全口徑的預算管理

新預算法對預算的內容作出了詳細說明，預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算及社會保險基金預算四個部分，并對其概念及外延作出界定。按照新預算法相關要求，應當加快建立完整的、分工明確的預算管理體系，將政府所有的收支歸入預算，各級政府部門要將其全部收支納入政府預算中，根據綜合預算原則安排預算，加強對預算安排的統籌力度，地方政府預算的完整性也要提高，加強人大對其的審查監督，同級及上級財政部門也要加強考核和檢查的力度。

（三）完善預算績效保障機制

新預算法將“重績效”作為各級預算的一項重要原則，這表明預算績效已經走向法制化道路，這也體現了政府預算管理的改革方向，這是預算法第一次從法律層面對預算的績效做出規定。要想完善預算績效保障機制，就必須加強對其績效目標管理，發揮績效目標的引導作用，進一步擴大其管理范圍，預算安排要根據審核結果來制定，最終實現全覆蓋。新預算法明確提出預算支出的績效評價，這是以法律規定的形式要求必須開展的財政活動。一方面要開展績效自評活動，另一方面也要逐步引入第三方對預算績效進行評價或評估，以提高評估的質量及效益。對預算進行績效評價不僅僅是一種評價活動，還應當作為編制預算的重要依據，以安排和改進預算管理活動，要建立績效問責機制，及時將評價結果向公眾公開。

（四）形成跨年度預算平衡機制

在考慮當期經濟發展形勢的同時也要著眼于長遠發展目標，按照年度滾動方式編制中期的財政規劃，優化對公共資源的配置。各級收入預算的編制既要與財政政策相統一，也要符合經濟社會的發展水平。加強收入預算管理，收入預算要走向預期性道路，改進預算的控制方式。

（五）促進預算編制方式的改變，提高其科學規范性

新預算法規定，各級預算支出要根據其經濟性質、功能及用途進行分類編制，因此，要細化預算的編制，將各項支出根據其具體用途進行分解，并落實到各單位。細化、規范預算的編制，使其更加科學。在考慮經濟社會發展目標和績效目標管理的同時，按照“積極穩妥、科學合理”的原則編制預算，制定出合理的預算支出標準。要優化預算支出結構，加大對結轉結余資金的管理及統籌，盤活存量資金，使財政資金的使用更加有效。

（六）嚴格依照法律執行預算

新預算法明確規定支出須經批準，未納入部分不得支出。必須堅持“先有預算，后有支出”的原則，嚴格按照預算法相關規定執行，不得超出預算，杜絕無預算和虛列支出，禁止截留收入，擅自改變支出的用途。要樹立“誰花錢，誰負責”的意識，明確各部門的主體責任，并對全過程負責。如預算確需調整，應嚴格按照法定程序調整。

（七）提高轉移支付制度的規范公開程度

在轉移支付制度方面，新預算法規定要促進公共服務均等化，應加強其頂層設計，優化其結構。在分配問題上，應科學考查收入及成本變化因素的影響，規范轉移支付的分配。嚴格設定轉移支付制度，合理劃分中央和地方的事權與支出責任，逐步取消地方資金配套，在規定時間內下達，不得拖延。

（八）完善地方政府舉債融資機制

新預算法允許地方政府舉債，但需經過國務院批準，這就要求加快建立規范的政府舉債融資和債務管理機制，嚴格把控，要從舉債主體、舉債用途及舉債方式等各方面作出嚴格具體而又全面的規定，建立相關約束機制。嚴格控制地方政府舉債的風險，加強風險的預警、評估及應急處置，建立健全責任追究機制。

（九）嚴格審查監督預算，嚴懲違反預算法的行為

新預算法進一步貫徹了人大對預算的監督權，人大等監督部門要全方位審查監督各項預算管理活動，預算編制執行部門要依法接受審查，并執行。審計機關要加強審計監督，發揮其監督作用，完善監督機制。各級政府、預算單位要嚴格遵守預算法等相關法律法規的規定，加強監督，加大責任追究力度，依法從嚴處理。

五、結語

政府預算管理制度改革的成功與否，直接關系到國民經濟社會的發展水平，對政府與市場的邊界劃分問題有重要意義，對提高政府提供公共物品及服務的效率影響深遠。加快構建現代政府預算管理體系是經濟社會發展的要求，也滿足了公眾關注財政收支結構及效率等的需求。政府預算制度改革要保證政府行為在制度上受法治的約束，使公眾利益最大化，建立全面規范、公開透明的預算管理制度。預算法作為“經濟憲法”為各級政府、部門提供了法律依據，我們要認真貫徹落實新預算法，積極樹立政府的依法理財觀。

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朱炳玲（1990-），女，安徽廬江人，安徽大學經濟學院財政學在讀碩士研究生，主要從事財稅理論與政策研究。