當(dāng)代公民參與的“在場(chǎng)”與“缺席”

歐陽菲，耿改智

（延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西延安716000）

當(dāng)代公民參與的“在場(chǎng)”與“缺席”

歐陽菲，耿改智

（延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西延安716000）

服務(wù)型政府的構(gòu)建需要實(shí)現(xiàn)從“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變，吸納公民參與成為改革的必然。文章針對(duì)當(dāng)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的“鄰避效應(yīng)”和公民參與中存在的“缺席”問題，并分析網(wǎng)絡(luò)時(shí)代興起的網(wǎng)絡(luò)問政方式，提出要從公民參與的各環(huán)節(jié)提出可行性操作建議以實(shí)現(xiàn)公民的實(shí)質(zhì)性“在場(chǎng)”。

公民參與；缺席；實(shí)質(zhì)性在場(chǎng)

政府作為國(guó)家意志的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)的是全心全意為人民服務(wù)的宗旨。傳統(tǒng)政府在公共服務(wù)供給方面實(shí)行的是“替民做主”的模式，政府單方向的為人民做主，為人民“服務(wù)”，而沒有意識(shí)到政府的服務(wù)模式可能并不是人民所想要的，從而導(dǎo)致了政府與公民關(guān)系的不融洽。政府的改革要求落實(shí)“公民本位”的理念，那么，吸納公民參與就理所當(dāng)然的成為構(gòu)建服務(wù)型政府的一項(xiàng)重要內(nèi)容。當(dāng)代政府也在不斷的吸納公民參與，但探索的道路總是艱辛的，難免會(huì)出現(xiàn)公民參與的“在場(chǎng)”與“缺席”的二元特征，如何有效的促進(jìn)公民實(shí)質(zhì)性的“在場(chǎng)”需要針對(duì)公民參與的各個(gè)環(huán)節(jié)入手，逐一完善。

一、服務(wù)型政府構(gòu)建中公民“在場(chǎng)”的必要性

服務(wù)型政府構(gòu)建旨在為人民謀福利，進(jìn)而通過大力發(fā)展新技術(shù)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公民的公共利益，但不可避免的會(huì)產(chǎn)生一些可預(yù)知或不可預(yù)知的“副反應(yīng)”，由此引起的爭(zhēng)議在化學(xué)領(lǐng)域里愈發(fā)激烈。化工制品滲透在生活的方方面面，但空氣污染、水污染、環(huán)境污染等影響生態(tài)和人體健康的弊端使得極具恐慌的人們把自己定義在一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”之中。現(xiàn)代化范式的工程推進(jìn)引發(fā)了公民參與中“鄰避效應(yīng)”的不斷深化。面對(duì)這種滿足大部分人的公共利益而小部分人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)又不得不執(zhí)行的項(xiàng)目建設(shè)，公民的參與就成為了必然。國(guó)內(nèi)外學(xué)者也將公民參與中的“鄰避效應(yīng)”的解決作為研究熱點(diǎn)。Kraft和Clary[1]提出了導(dǎo)致“鄰避效應(yīng)”的五方面心理與認(rèn)知因素：不信任政府和項(xiàng)目發(fā)起人、知識(shí)與信息欠缺、對(duì)問題、風(fēng)險(xiǎn)和成本的狹隘和局部的觀點(diǎn)、對(duì)鄰避設(shè)施的情緒化評(píng)價(jià)、一般的和特別的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避傾向。而“鄰避效應(yīng)”的產(chǎn)生直接導(dǎo)致了公民對(duì)政府政策的不理解甚至是抵觸情緒，阻礙政府政策的推行，不利于服務(wù)型政府構(gòu)建。程惠霞、丁劉澤隆[2]（2015）提到余杭事件、PX事件、番禹事件等所引發(fā)的決策困境，并且以一個(gè)失敗的茂名PX事件案例深入剖析了公民參與中風(fēng)險(xiǎn)溝通的必然性和技術(shù)性。缺乏風(fēng)險(xiǎn)溝通和不全面的公民參與勢(shì)必遭到利益相關(guān)人的強(qiáng)烈反對(duì)，激發(fā)政府與公民間的矛盾，同時(shí)造成項(xiàng)目前期投入的巨大損失。謝里·安斯坦發(fā)現(xiàn)按公眾參與的程度劃分的八種層次的公眾參與模式：操縱，引導(dǎo)，告知，咨詢，勸解，合作，授權(quán)，公眾控制。[3]指出只有后三個(gè)層次才屬于真正意義上的公民參與，而我國(guó)目前的公民參與尚處在被動(dòng)接受的境地，形成“替民做主”的局面。此外，劉雪明，盧漢橋[4]（2010）；王瑩，王義保[5]（2015）；李樂為等[3]（2013）分別從廉潔執(zhí)政、公共安全治理、民族地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)的角度都提出了公民參與合作的必要性和必然性，指出公民參與不僅有利于實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督，有利于政策推行，更是有針對(duì)性的解決地方問題的必要方式。

二、政府管理下存在的公民參與“缺席”問題

雖然政府改革大力倡導(dǎo)和吸納公民參與，但我國(guó)的公民參與現(xiàn)狀仍然存在一定的失效性，造成了一定程度的公民參與“缺席”的現(xiàn)象。王小雷[8]（2010）指出我國(guó)目前公民參與存在被動(dòng)性、信息不對(duì)稱等失效的現(xiàn)狀；張彩玲，張志坤[9]（2015）對(duì)目前中國(guó)的公民參與現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理，指出雖然公民的參與較以前相比更加多元化、廣泛化、意識(shí)強(qiáng)化、環(huán)境優(yōu)化，但仍存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，并且參與能力不足，制度保障欠佳，從而導(dǎo)致公民參與不到位；寧有才，梁棟[10]（2016）闡述了當(dāng)前我國(guó)公民參與的“二元”特征；王雅琴[11]（2014）亦指出了當(dāng)代公民參與的悖論；程惠霞、丁劉澤隆[2]（2015）提出在茂名PX事件中，雖然在項(xiàng)目實(shí)施前推行了公民參與，但由于非普適化的信息公布渠道、生硬粗暴的說教及關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)信息的缺失導(dǎo)致了項(xiàng)目的中止。以上學(xué)者在肯定公民參與必要性并分析了公民參與現(xiàn)狀的前提下，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的公民參與在投入實(shí)踐的過程中仍然存在著“缺席”的弊端，這一弊端還體現(xiàn)在公民參與中的代表的選擇問題，真正的民意往往沒有表達(dá)的機(jī)會(huì)。

三、吸納公民參與中存在的公民作為“在場(chǎng)的缺席者”的悲哀

之所以說公民參與中存在“在場(chǎng)的缺席者”現(xiàn)象，主要是體現(xiàn)在公民參與的真正目的被扭曲，變成了形式主義的過場(chǎng)。政府改革吸納了公民參與，也完善了參與的方式和制度，也給了百姓以足夠的話語權(quán)，一切都呈現(xiàn)著“形勢(shì)大好”的趨勢(shì)，然而，話語卻終究淪為話語，公民的意見提出了卻得不到回應(yīng)，形式主義盛行后就石沉大海，政府“官本位”的思想依然起著主導(dǎo)地位，政策終究還是原來的政策，與有沒有意見沒有太大的關(guān)系。正如倪宇潔[12]（2010）提到的零上訪制度、一把手接待制度刺激下的“截訪”現(xiàn)象。寧有才[10]（2016）指出的由于政府凌駕于民眾之上的觀念、公民依附、順從于政府的慣性以及公民參與能力的不足導(dǎo)致的“在場(chǎng)缺席”的尷尬等。肖俊奇[13]（2015）甚至批判了中國(guó)政府的官僚制系統(tǒng)，認(rèn)為當(dāng)前地方政府主動(dòng)開展“民評(píng)官”方式的公眾參與活動(dòng)，是為了應(yīng)對(duì)縱向問責(zé)機(jī)制出現(xiàn)的自上而下官僚控制失靈問題，實(shí)質(zhì)是利用橫向問責(zé)強(qiáng)化縱向問責(zé)，即官僚領(lǐng)導(dǎo)層意愿借助民意進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)下屬官僚的政治約束，是一種被控制的公民參與。只有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“民評(píng)官”，才能有效改變“官本位”的現(xiàn)狀。政府抵觸公民對(duì)于權(quán)威的挑戰(zhàn)，公民在政府形式主義的現(xiàn)實(shí)下沉默不語，不僅僵化了政府與公民的關(guān)系，也導(dǎo)致了一場(chǎng)“在場(chǎng)缺席”的悲哀。

四、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下公民作為“缺席的在場(chǎng)者”的新型參與方式

互聯(lián)網(wǎng)帶領(lǐng)中國(guó)走向了網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，在虛擬的網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域存在著一群“缺席的在場(chǎng)者”，他們雖然不能走進(jìn)聽證會(huì)的現(xiàn)場(chǎng)，不能坐在人民大會(huì)堂的席位上，也不能左右政府的決策，但是他們卻可以組成龐大的非正式組織發(fā)出自己的“聲音”，形成網(wǎng)絡(luò)輿論，繼而影響政府的關(guān)注點(diǎn)，促使政策的提出和問題的解決。這是一種新型的公民參與模式，也將成為我國(guó)完善公民參與制度的方向之一。大多數(shù)學(xué)者對(duì)網(wǎng)絡(luò)公民參與的方式都持肯定態(tài)度，當(dāng)然，其中也存在著一些亟待解決的問題。周恩毅，胡金榮[6]（2014）提到很多網(wǎng)絡(luò)事件是網(wǎng)民通過發(fā)帖、跟帖形成了強(qiáng)大的輿論壓力進(jìn)而產(chǎn)生全國(guó)性的影響，推動(dòng)政府作為公共問題提上決策議程。他以互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代新型的網(wǎng)絡(luò)輿論來分析公民的網(wǎng)絡(luò)參與影響決策的全過程，于此同時(shí)他也認(rèn)識(shí)到了網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的無序狀態(tài)。樊金山[7]（2010）認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)問政是有利于政府更全面深入地了解民情民意，有利于社會(huì)主義民主建設(shè)的新型方式。張虎（2012），在其《公民參與視角下的微博問政問題研究》一文中也肯定了微博問政的積極意義。當(dāng)前，我國(guó)比較正式的網(wǎng)絡(luò)參政途徑有：政府及社會(huì)機(jī)構(gòu)的官方網(wǎng)站、人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)人留言板等網(wǎng)站論壇及政務(wù)微博。此外，形形色色的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)所營(yíng)造出電子政務(wù)環(huán)境，如博客、QQ、公共論壇、電子信箱、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的興起和普及；全國(guó)網(wǎng)民數(shù)量的飛速增長(zhǎng)以及公民的言論自由權(quán)的保障為推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)公民參與提供了條件，使得公民參與趨向公平化、全面化、自由化。

五、促進(jìn)公民實(shí)質(zhì)性“在場(chǎng)”的合理化建議

針對(duì)公民參與機(jī)制中存在的不足，學(xué)者們眾說紛紜，提出了不少獨(dú)到的見解。于家琦，陸明遠(yuǎn)[14]（2010）通過對(duì)美國(guó)公民參與對(duì)政府治理的雙面影響而產(chǎn)生的爭(zhēng)議出發(fā)，提出揚(yáng)長(zhǎng)避短的公民參與路徑選擇，進(jìn)而引申到中國(guó)公共管理下要針對(duì)公民參與特殊性合理選擇參與方式。歐陽君君[15]（2011）不僅強(qiáng)調(diào)要通過制度保障公民參與，甚至要補(bǔ)償被忽略的小部分公民的利益，也指出在專業(yè)領(lǐng)域不能受制于公民意見，要兼顧政策實(shí)行的有效性。王雅琴[11]（2014）旨在通過促進(jìn)政府設(shè)計(jì)能力、引導(dǎo)能力、溝通能力和法治能力的建設(shè)，解決公共決策效率與民意普遍性的矛盾、決策民主化和科學(xué)化之間的矛盾以及民意的真實(shí)性與決策的合理性之間的矛盾。劉雪明，盧漢橋[4]（2010）從廉潔執(zhí)政的角度提出公民參與的重要性，并提出促進(jìn)公民有序參與廉政政策執(zhí)行的策略包括：塑造參與型政治文化、完善參與制度、實(shí)行陽光行政、加強(qiáng)宣傳教育。王瑩，王義保[5]（2015）提出我國(guó)社會(huì)公共安全治理中公眾的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化參與模式與實(shí)現(xiàn)策略，包括要構(gòu)建透明化的法治政府，引入非政府組織的參與，培養(yǎng)公民的參與意識(shí)與能力以及創(chuàng)新公眾參與的制度。周恩毅，胡金榮[6]（2014）指出要引導(dǎo)網(wǎng)民跨越“數(shù)字鴻溝”、健全網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的規(guī)范及增強(qiáng)網(wǎng)民理性輿論。劉淑妍，朱德米[16]（2015）首先梳理了我國(guó)與公民參與相關(guān)的內(nèi)容，接著著眼于當(dāng)前大力推廣的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，并針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程的每一個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)公民參與的可操作性方式，全力推進(jìn)公民的全方位、多層次、實(shí)質(zhì)性參與。個(gè)人最支持劉淑妍的看法，解決公民參與中存在的問題必須從微觀的角度出發(fā)，找到每一個(gè)可能導(dǎo)致公民參與失效的節(jié)點(diǎn)，逐個(gè)突破。首先關(guān)注公民的需求，做到問需于民、問計(jì)為民；在決策擬定階段咨詢利益相關(guān)人意見；形成階段保障公民的知情權(quán)；選擇階段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值評(píng)估，并保障能代表民意的公民參與聽證會(huì)；實(shí)施階段對(duì)小部分的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)人執(zhí)行社會(huì)心理補(bǔ)償機(jī)制；反饋階段切實(shí)保障回應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公民參與的實(shí)質(zhì)性“在場(chǎng)”。更加重要的是，在此研究的基礎(chǔ)上提出更為細(xì)化的可操作的合理化建議，包括對(duì)于新興起的網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的管理完善，是當(dāng)前我國(guó)日益劇增的網(wǎng)民現(xiàn)實(shí)下亟待解決的問題。

[1]湯匯浩.鄰避效應(yīng):公益性項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制與公民參與[J].中國(guó)行政管理，2011，（7）.

[2]程惠霞，丁劉澤隆.公民參與中的風(fēng)險(xiǎn)溝通研究:一個(gè)失敗案例的教訓(xùn)[J].中國(guó)行政管理，2015，（2）.

[3]李樂為，李瑞群，梅忠平.民族地區(qū)服務(wù)型政府構(gòu)建中公民政治參與的問題與對(duì)策——以武陵山片區(qū)為例[J].中國(guó)行政管理:地方政府，2013，（5）.

[4]劉雪明，盧漢橋.廉政政策執(zhí)行中的公民有序參與研究[J].中國(guó)行政管理:行政與法制，2010，（1）.

[5]王瑩，王義保.社會(huì)公共安全治理中公眾參與的模式與策略[J].城市管理，2015，（2）.

[6]周恩毅，胡金榮.網(wǎng)絡(luò)公民參與：政策網(wǎng)絡(luò)理論的分析框架[J].中國(guó)行政管理:公共政策，2014，（11）.

[7]樊金山.網(wǎng)絡(luò)問政及其發(fā)展態(tài)勢(shì)探微[J].前沿，2010，（17）.

[8]王小雷.我國(guó)公共政策中公民參與方式分析[J].改革與開放，2010，（5）.

[9]張彩玲，張志坤.公民參與在中國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀與對(duì)策[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2015，（12）：115-119.

[10]寧有才，梁棟.當(dāng)前我國(guó)公共決策中的公民參與問題研究[J].濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2016，（1）：66-70.

[11]王雅琴.公眾參與背景下的政府決策能力建設(shè)[J].中國(guó)行政管理，2014，（9）.

[12]倪宇潔.我國(guó)信訪制度的歷史回顧與現(xiàn)狀審視[J].中國(guó)行政管理:探索與爭(zhēng)鳴，2010，（11）.

[13]肖俊奇.民評(píng)官:以橫向問責(zé)強(qiáng)化縱向問責(zé)[J].中國(guó)行政管理:行政改革，2015，（1）.

[14]于家琦，陸明遠(yuǎn).美國(guó)的公民參與公共管理研究及啟示[J].理論與改革，2010，（6）：99-102.

[15]歐陽君君.公民參與對(duì)公共利益界定的價(jià)值[J].城市問題，2011，（10）：65-69.

[16]劉淑妍，朱德米.當(dāng)前中國(guó)公共決策中公民參與的制度建設(shè)與評(píng)價(jià)研究[J].中國(guó)行政管理，2015，（6）.

歐陽菲（1993-），女，江西宜春人，延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院行政管理專業(yè)研究生，主要從事市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府職能研究；耿改智（1970-），男，陜西大荔人，延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，碩士生導(dǎo)師。