論城市生活垃圾分類的法律制度研究

劉佳

（中共中央編譯局，北京 100032）

論城市生活垃圾分類的法律制度研究

劉佳

（中共中央編譯局，北京 100032）

城市生活垃圾分類是一個(gè)全世界共同關(guān)注的重要課題，目前，一些發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)不斷健立健全法律法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)垃圾分類處理。我國(guó)城市生活垃圾分類工作起步較晚，垃圾處理的措施和政策法規(guī)正在逐步完善中，關(guān)于垃圾分類的法律制度在實(shí)踐中還存在較多的問(wèn)題。本文概述了國(guó)外垃圾分類的法律制度經(jīng)驗(yàn)，分析了我國(guó)城市生活垃圾分類法律制度現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，并提出了進(jìn)一步完善的建議。

城市生活垃圾；分類回收；法律制度

近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平日益提高，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快（我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到54.77%），城市規(guī)模極增，城市生活垃圾年增長(zhǎng)速度呈現(xiàn)逐步上升趨勢(shì)，然而垃圾分類的處理能力和回收利用能力相對(duì)落后，我國(guó)的許多城市都不同程度地上演了“垃圾圍城”現(xiàn)象。解決城市生活垃圾處理問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是要實(shí)現(xiàn)源頭減排，推進(jìn)垃圾分類。城市生活垃圾分類處理，我們可以通俗地理解為:將生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的廢棄物按照是否有毒、有害、有用等性質(zhì)進(jìn)行分類收集，采取一定的措施處理后，可以使這些廢棄的資源變廢為寶，不再污染環(huán)境，有的還可以再重新投入到生產(chǎn)生活中實(shí)現(xiàn)二次利用。在城市生活垃圾分類治理方面，部分發(fā)達(dá)國(guó)家有著比較成功的經(jīng)驗(yàn)，而我國(guó)受經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件等制約，垃圾分類工作起步較晚，其中相關(guān)法律制度的缺失和不完善也是導(dǎo)致垃圾分類成效不明顯的一項(xiàng)重要因素。因此，討論我國(guó)城市生活垃圾分類的法律問(wèn)題，具有十分重要的意義。

一、國(guó)外城市生活垃圾分類法律制度經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）日本城市生活垃圾分類的法律制度建設(shè)

發(fā)展到如今，日本垃圾分類處理的做法和社會(huì)公眾對(duì)垃圾分類的執(zhí)行水平已經(jīng)成為其國(guó)家的一張名片，其精細(xì)化水平和復(fù)雜程度也令人嘆為觀止。從上世紀(jì)七十年代開始，日本用了40多年時(shí)間將垃圾分類的法律法規(guī)及配套制度不斷細(xì)化，制定了以《環(huán)境基本法》為基礎(chǔ)，以《促進(jìn)建立循環(huán)社會(huì)基本法》為基本法，以《促進(jìn)資源有效利用法》和《廢棄物處理法》為綜合性法律的法律體系。隨后，又制定實(shí)施了《關(guān)于包裝容器分類回收與促進(jìn)再商品化法》等有關(guān)垃圾減量的法律。同時(shí)，日本通過(guò)《促進(jìn)建立循環(huán)社會(huì)基本法》明確規(guī)定了國(guó)家、地方政府、企業(yè)和民眾在城市生活垃圾處理上相應(yīng)的法律責(zé)任。[1]每一個(gè)責(zé)任主體的責(zé)任內(nèi)容和范圍都非常明確，任何企業(yè)、社會(huì)單位或者個(gè)人都有責(zé)任承擔(dān)垃圾分類處理，無(wú)一例外。可見，日本的垃圾分類法律嚴(yán)謹(jǐn)而周密，在注重細(xì)節(jié)的同時(shí)，又具有很強(qiáng)的操作性。

（二）美國(guó)生活垃圾分類的法律制度建設(shè)

美國(guó)是環(huán)境法律體系最為健全的發(fā)達(dá)國(guó)家之一，建立了由幾十部法津和上千個(gè)條例組成的龐大的環(huán)境法律法規(guī)體系。從聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)體系上看，體系上層是兼有綱領(lǐng)性和可操作性的《國(guó)家環(huán)境政策法》，體系下層包括“污染控制”和“資源保護(hù)”兩大類法律法規(guī)體系。1965年，美國(guó)聯(lián)邦政府為更好地解決城市生活垃圾處理問(wèn)題，研究制定了《固體廢棄物處理法》，開始探索實(shí)行以法律形式解決生活垃圾處理問(wèn)題。1976年頒布實(shí)施了《資源保護(hù)和回收法》，從法律上進(jìn)一步對(duì)固廢處理、資源保護(hù)、垃圾回收處理等做出了明確的規(guī)定和要求。

將城市生活垃圾處理工作上升到立法高度,通過(guò)不斷完善相應(yīng)的法律制度建設(shè)，達(dá)到切實(shí)解決垃圾處理問(wèn)題的目的,日本、美國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)踐中積累了先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，給予我們重要的啟示和借鑒，為我們提供了最生動(dòng)的教材，為我國(guó)的相關(guān)領(lǐng)域法律工作提供了寶貴的資源。

二、我國(guó)城市生活垃圾分類法律制度概況

（一）我國(guó)城市生活垃圾分類的法律制度建設(shè)

我國(guó)城市生活垃圾處理的法律制度建設(shè)相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家起步較晚，歸納起來(lái)，主要有以下幾個(gè)層面：一是法律層面的，最早見于1989年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，后在2014年進(jìn)行了進(jìn)一步修訂，隨后1995年頒布，并于2004年修訂了《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱《固體法》）；2002年頒布了《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》；2008年頒布了《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。二是行政法規(guī)層面的，主要包括1992年國(guó)務(wù)院頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》；2009年頒布的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》。三是部門規(guī)章層面的，包括建設(shè)部1993年頒布、2007年修訂的《城市生活垃圾管理辦法》等部門規(guī)章。四是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章層面的，主要出現(xiàn)在北京、上海等一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的大城市，這源于2000年國(guó)家建設(shè)部推廣生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市的探索實(shí)踐，在實(shí)際工作中，這些城市因地制宜，大膽創(chuàng)新，研究出臺(tái)了一系列地方性法規(guī)和規(guī)章。如《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》（2011年）、《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行辦法》（2011年）等。

（二）現(xiàn)行法律制度中存在的問(wèn)題

在對(duì)我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)的梳理分析中，我國(guó)雖已初步制定了一些與城市生活垃圾分類相關(guān)的法律法規(guī)，但還存在一定的問(wèn)題。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是現(xiàn)行法律法規(guī)體系尚不健全。主要表現(xiàn)在：從綜合性法規(guī)方面看，現(xiàn)行的《固體法》立法目的和規(guī)范內(nèi)容主要是針對(duì)固體廢物污染的防治，而《城市生活垃圾管理辦法》的重點(diǎn)主要是對(duì)城市生活垃圾的行政管理層面，這兩者在垃圾分類處理上的綜合性和系統(tǒng)性高度都不夠；從配套法律法規(guī)方面看，我國(guó)目前的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》是僅有的關(guān)于垃圾分類的配套法規(guī)，重點(diǎn)解決的是報(bào)廢電氣電子產(chǎn)品對(duì)環(huán)境的污染問(wèn)題，而對(duì)不同屬性的垃圾處理和資源再利用的法律規(guī)定目前仍處于探索階段；在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章方面，各地區(qū)發(fā)展也存在不均衡的現(xiàn)象，現(xiàn)行的垃圾分類地方性法規(guī)多集中在北京、上海、廣州等地，大部分地區(qū)還沒(méi)有起步，為數(shù)不多的地方性法規(guī)也存在內(nèi)容比較籠統(tǒng)的情況，城市生活垃圾分類法律體系急需建立和完善。

二是法律規(guī)定過(guò)于原則，對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)性和規(guī)范性不強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中，《固體法》是關(guān)于垃圾分類處理的一部綜合性法規(guī)，但在有關(guān)生活垃圾處理上僅對(duì)城市生活垃圾清掃、分類收集和運(yùn)輸、利用和處置進(jìn)行了簡(jiǎn)單規(guī)定，沒(méi)有垃圾分類處理的實(shí)施細(xì)則，在垃圾分類的實(shí)際工作中操作性不強(qiáng)；《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》對(duì)垃圾分類的責(zé)任主體和使用范圍等進(jìn)行了進(jìn)一步明確，規(guī)定了垃圾分類在做好收集、運(yùn)輸和處理的基礎(chǔ)上，單位和個(gè)人等責(zé)任主體要按照有關(guān)要求做好收集和處置，主要重點(diǎn)是垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸、處置及相關(guān)管理活動(dòng)。[2]地方性法規(guī)和規(guī)章雖然規(guī)定了從源頭上分類投放垃圾，并進(jìn)行分類運(yùn)輸，但只是原則性規(guī)定，并未制定相應(yīng)的具體實(shí)施細(xì)則。

三是法律責(zé)任不夠明確。現(xiàn)行的環(huán)境資源的法律法規(guī)涉及違反城市垃圾分類法律造成環(huán)境污染的法律責(zé)任規(guī)定較少，而為數(shù)不多的法律責(zé)任規(guī)定還存在責(zé)任偏輕的現(xiàn)象。目前的生活垃圾分類法律體系中，垃圾分類的責(zé)任主體涉及政府、企業(yè)、單位物業(yè)或居委會(huì)、社會(huì)公眾等各個(gè)群體，然而對(duì)不同群體的責(zé)任設(shè)定上沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定法律后果，導(dǎo)致對(duì)垃圾分類的違法行為無(wú)法給予有效的法律制裁。而《固體法》等涉及垃圾回收處理的法律中，更多的是有關(guān)行政處罰方面的規(guī)定，且法律責(zé)任規(guī)定的處罰程度較輕。[3]

三、完善我國(guó)城市生活垃圾分類法律制度的建議

（一）建立健全各項(xiàng)配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則

對(duì)于涉及環(huán)境資源的法律法規(guī)，我們要盡可能地多些規(guī)則，避免過(guò)于原則。在我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，要根據(jù)城市生活垃圾的不同屬性和處置方式，制定配套的法律法規(guī)，這對(duì)搞好城市生活垃圾處理具有非常重要的意義。一方面，我們可以圍繞垃圾分類的對(duì)象，研究制定有針對(duì)性的法律法規(guī)，比如：針對(duì)容器物包裝利用、廚房垃圾處理、廢電池回收處理等一些特殊垃圾處理制定專門的法律法規(guī)，并提高可操作性，這不僅方便社會(huì)公眾的生產(chǎn)生活，也有利于搞好城市廢棄物管理。另一方面，我們要進(jìn)一步加強(qiáng)地方性法律法規(guī)建設(shè)，各地區(qū)應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況，制定符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，規(guī)定垃圾分類的合理標(biāo)準(zhǔn)，提高垃圾分類工作的指導(dǎo)性和可操作性。

（二）明確生產(chǎn)者的法律責(zé)任

從法律層面對(duì)城市生活垃圾處理進(jìn)行具體規(guī)范和指導(dǎo)，是解決城市垃圾處理問(wèn)題的關(guān)鍵，然而我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)更多的是從垃圾產(chǎn)生后的角度進(jìn)行立法，在垃圾的“源頭治理”方面涉及較少，相關(guān)的法律制度相對(duì)比較薄弱，亟需完善。在現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活中，一件產(chǎn)品的出產(chǎn)能否做到產(chǎn)生的垃圾無(wú)害化和資源再利用，往往是由產(chǎn)品的生產(chǎn)者的責(zé)任意識(shí)和能力水平?jīng)Q定的，因此通過(guò)立法明確企業(yè)生產(chǎn)者在垃圾處理中的責(zé)任尤為重要。我國(guó)環(huán)境治理的重要原則是“誰(shuí)產(chǎn)生、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，要將企業(yè)生產(chǎn)責(zé)任主體必須承擔(dān)的垃圾分類責(zé)任納入法律規(guī)定，明確其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，并設(shè)立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施。比如：在塑料包裝物、藥品、廢棄電池等垃圾處理方面，必須通過(guò)立法明確生產(chǎn)者的法律責(zé)任，避免垃圾混合回收，防止產(chǎn)生二次污染，并對(duì)有毒有害垃圾進(jìn)行強(qiáng)制回收等。

（三）加大環(huán)保工作宣傳力度

垃圾也是一種資源，將城市生活垃圾進(jìn)行分類回收，促進(jìn)循環(huán)利用，減少資源浪費(fèi)，是垃圾處理發(fā)展的最終目標(biāo)。我國(guó)“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃中，明確了2015年全國(guó)設(shè)市城市的生活垃圾無(wú)害化處理率要達(dá)到90%以上，但由于財(cái)力等一些原因，當(dāng)前我國(guó)城市生活垃圾無(wú)害化處理率大約在79%，而在“十三五”的規(guī)劃目標(biāo)是要達(dá)到95%以上。可以說(shuō)，經(jīng)過(guò)多年的努力探索，城市生活垃圾分類處理取得了較大進(jìn)步，這離不開每一位社會(huì)公眾的大力支持和積極參與。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)社會(huì)公眾的垃圾分類意識(shí)也在不斷提高，但是距離一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行垃圾分類的法律責(zé)任要求還相距甚遠(yuǎn)，我們還要繼續(xù)加強(qiáng)環(huán)保工作宣傳，加強(qiáng)垃圾分類知識(shí)宣傳，讓社會(huì)公眾充分意識(shí)到“垃圾是放錯(cuò)地方的資源”，充分認(rèn)識(shí)到垃圾混合收集處理帶來(lái)的弊端，最終達(dá)到垃圾分類知行合一，并使之成為自覺(jué)行動(dòng)。要進(jìn)一步通過(guò)多種媒介大力進(jìn)行宣傳教育,除廣播、電視、廣告等現(xiàn)代通訊媒介外，通過(guò)環(huán)保知識(shí)進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)等多種方式，使公眾真正認(rèn)識(shí)到垃圾分類的意義，引導(dǎo)公眾樹立主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)的理念。要逐步實(shí)現(xiàn)垃圾收費(fèi)方式改革，從定額收費(fèi)向分類計(jì)量收費(fèi)轉(zhuǎn)變，將垃圾分類和減量工作內(nèi)化于居民的日常生活并成為習(xí)慣。

（四）強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能

經(jīng)過(guò)多年的體制機(jī)制改革，我國(guó)的環(huán)境建設(shè)管理體制逐步理順，中央、市、區(qū)、街的環(huán)境建設(shè)管理機(jī)構(gòu)不斷健全，但是各地區(qū)發(fā)展不平衡，有的地區(qū)有相對(duì)獨(dú)立的環(huán)境建設(shè)管理部門、作業(yè)部門、執(zhí)法部門和監(jiān)督部門，有的地區(qū)由多個(gè)部門共同管理，還有的地區(qū)作業(yè)部門和監(jiān)督部門不分家，一定程度上也造成了垃圾分類處理工作責(zé)任部門劃分不清晰，缺乏有效的監(jiān)管。因此各級(jí)地方人民政府還需進(jìn)一步理順體制機(jī)制，從政府職能設(shè)置上進(jìn)一步明確各部門在垃圾分類處理工作上的責(zé)任劃分，強(qiáng)化監(jiān)管能力水平建設(shè)。[4]要加大對(duì)市政設(shè)施的資金投入，優(yōu)化垃圾分類處理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加大垃圾分類配套設(shè)施建設(shè)。要進(jìn)一步完善垃圾分類指導(dǎo)員制度，從指導(dǎo)員的挑選、培訓(xùn)和監(jiān)督等方面不斷細(xì)化和完善，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類工作規(guī)范化。

[1]李曦婷.我國(guó)城市垃圾分類收集制度及立法完善[J].新西部，2015，（11）.

[2]余潔.試析我國(guó)城市生活垃圾分類的法律規(guī)制及實(shí)踐[J].資源與人居環(huán)境，2008，（6）.

[3]彭宵.城市生活垃圾分類的法律治理[J].理論界，2014，（4）.

[4]李潔．循環(huán)經(jīng)濟(jì)視野下我國(guó)城市生活垃圾分類的法律思考[J]．安徽廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（2）．

劉佳（1980-），女，碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。