鄉鎮司法所工作者的現實生存樣態以及對策研究

任成

（淮北師范大學 政法學院，安徽 淮北 235000）

鄉鎮司法所工作者的現實生存樣態以及對策研究

任成

（淮北師范大學 政法學院，安徽 淮北 235000）

以鄉村糾紛解決機制為視角研究鄉村司法的運行日益受到很多學者的關注，然而，在鄉村司法運作的研究過程中，人們忽視了鄉鎮司法所工作者。以皖北X縣Y司法所實地調研和特定人訪談的方法，觀察鄉鎮司法所工作者在現實中的生存樣態以及采取相應的對策。

鄉鎮司法所工作者；定位；生存樣態

隨著新農村建設的不斷推進，如何讓法治文化在農村這片熱土落地生根被提上鄉鎮政府的工作日程。鄉鎮司法所是基層鄉鎮政府眾多機構中的一員，是鄉村社會一線法律工作者中不可或缺的一股重要力量。鄉村司法所工作者不僅要有夯實的法律基礎，還需要熟悉當地的經濟狀況、風土人情以及鄉俗民約等，做到“從群眾中來，到群眾中去”，才能更好的開展工作，真正解決鄉村的矛盾糾紛，推進鄉村社會的法治建設。

一、鄉鎮司法所工作者在鄉村司法中的定位

鄉村司法這概念歷來不同學者對其有不同的理解及闡述。不同于蘇力教授在其《送法下鄉》一書中從狹義上理解鄉村司法，一些學者以司法的糾紛解決職能為出發點，從更廣泛意義上闡釋鄉村司法這一概念，呈現出把鄉村司法概念擴大化的趨勢。即鄉村司法系統不僅包括傳統“兩所一院”：基層派出所、基層司法所、基層法院，還包括鄉鎮人民政府、鄉村干部、法律服務所等，把鄉村司法作廣義上的理解更貼切鄉村現實狀況。

鄉鎮司法所工作者是縣司法局在鄉鎮的派出司法行政工作人員，肩負著直接面向廣大農民群眾開展鄉鎮各項司法行政業務工作的重任，是我國鄉鎮司法運行機制中不可或缺的重要成員，在參與鄉村治理，維護鄉村社會和諧健康穩定功不可沒。以鄉鎮司法所工作職能為出發點來看鄉鎮司法所工作者在鄉村司法系統中的定位。鄉鎮司法所工作者日常承擔所謂的“九大項”工作職責，實質層面的工作重心則在調解法律范疇或非法律范疇內的民間復雜疑難糾紛，管理、教育所轄片區的社區矯正人員以及協助基層鄉鎮政府開展各項中心工作。首先，調解糾紛處于鄉村司法鏈條中的起始端，是定紛止爭的先行軍。其次，社區矯正工作又使得鄉鎮司法所工作者流轉到鏈條的最末端，成為整個鄉村司法體系中的后勤保障部。因此，鄉鎮司法所工作者在鄉村司法體系中扮演著兩個重要角色。

二、鄉鎮司法所工作者的生存困境——以皖北X縣Y司法所為例

（一）日常生活缺乏保障

X縣覆蓋11個鄉鎮，每個鄉鎮司法所工作人員大概有2到3人，分為所長、司法助理員（必要情況下會設置副所長一職），總體上女性工作者多于男性。由于他們在鄉鎮基層單位工作，大多離家庭較遠，周一到周五工作期間是會選擇住在鄉鎮政府的宿舍里，吃飯也是在鄉鎮政府食堂里，依據當地鄉鎮政府的經濟實力不一，他們的伙食標準也是參差不齊，沒有統一標準補貼或伙食質量標準。在訪談中，我問一位所長，“你們每天的伙食標準是多少？”那位所長有些難為情的說：“每個鄉鎮的伙食標準不一樣，像我們這個鎮每頓的伙食標準是一元錢，一般在鎮政府食堂吃，多余的錢自己補貼，你想想一元錢現在能吃到什么？”聽到工作在一線的真實的無奈心聲，總得反思如何才能讓基層司法工作者在基層安心，畢竟基層的司法體系是一道重要屏障，是現代整個司法體系的保障關鍵。

（二）糾紛調解權威缺失

基層司法所工作人員是以何種方式解決糾紛的？十多年前，蘇力從“地方性知識”觀念出發，以“秋菊的困惑”為切入點，對現代法律的普適性提出質疑，提出法制建設中，應該尊重本土資源，尋求國家制定法律和民間法的相互妥協和合作。[1]與蘇力提出鄉村司法的“治理論”持反對意見的現代司法論者則認為，鄉村司法應當擺脫地方化特征，走向追求普適性的法治化軌道。[2]隨著當前中國鄉村發生巨大變遷，“治理論”和“法治論”在經驗基礎上都有失偏頗，對鄉村司法的社會基礎缺乏深刻的全面把握。[3]那么現在基層司法所工作者是否像以往的“馬錫五審判方式”，以解決問題為宗旨的實用主義走向以履行手續、完成程序為目的的程序主義。這種程序化的調解糾紛又能對當事人起到多大的作用呢？程序化、規范化并非完全影響糾紛的解決，問題的核心應是當事人是否服從工作人員的調解，否則基層司法工作人員會逐漸失去應有的權威，其調解工作也將變得無足輕重。[4]在一個鄉鎮司法所蹲點調研過程中，發現一起有關工人干擾磚廠正常生產的案件，起初當事人通過報案尋求派出所解決，不知出于何種原因，派出所工作人員告訴那位當事人先去司法所咨詢清楚，于是她又到司法所，但沒能見到所長，只好咨詢了在一樓辦公的法律服務所的工作人員為其“出謀劃策”（該鎮的司法所位于二樓,一樓是法律服務所）。鄉鎮司法所在實際的糾紛解決過程中長期缺位，促使了司法所在“兩所一庭”（即派出所、司法所、基層法庭）鄉村司法博弈中面臨逐漸被邊緣化的風險。很多人寧愿選擇“私了”的方式也不選擇鄉鎮司法所，現實中其處于被“邊緣化”的風險地位。[5]

（三）工作狀態紛繁雜亂

面對紛繁雜亂的綜合性司法行政工作，鄉鎮司法所人員表現的無所適從。司法所面對生存壓力，將絕大部分精力花在了“創收”上，沒有經濟效益的普法工作并未受到相應的重視。[6]以X縣調查為例，鄉鎮司法所工作人員在普法工作職能上付出的精力非常有限，法律宣傳活動也僅限于“江淮普法行”、“12.4憲法宣傳日”或是偶爾到學校、企業講座，因而發揮的職能非常有限，基于形式上的普法宣傳效果亦變得可有可無。召開十八屆三中全會以來，在我國歷時較短的社區矯正工作由公安機關轉移到司法所承擔，處于摸索階段的社會治理和刑罰制度，沒有統一現成模式可循。社區矯正制度在我國雖是“舶來品”，但有關社區矯正的一些具體做法早已存在。[7]鄉鎮司法所工作人員又如何將社區矯正工作同其他工作職能相互協調落實呢？

在查閱一手資料過程中發現一個有趣卻又讓人無奈的事實，對于上級下發的針對社區矯正的各類考核指標中,出現了程序化的填寫表格、登記、備案、解教等，實質化的工作嚴重缺位。例如，在翻閱的“刑釋解教人員走訪（談話）記錄”和“社區矯正工作人員走訪談話記錄”里，工作人員需要記錄每月走訪刑釋解教人員、社區矯正人員的情況，提綱是預先設置的相同問題，可想而知，刑釋解教人員的回答亦是達到“標準化”水平。鄉鎮司法所工作隊伍的缺位，以及專項資金的不足，嚴重制約其工作的專業化、規范化進程。

（四）人文素養有待提高

在訪談一位社區矯正人員時了解到，他反映在向司法所每月報到時，個別工作人員工作態度很差，沒有給予基本的尊重。當問及司法所的工作人員是否每月到家走訪時，他很警醒的反問道：“你怎么問這問題？雖然沒有來走訪，但我們都是來去每月準時報道的”。似乎給人的感覺是他們應該知道司法所工作人員每月的走訪職責，但出于某種原因，而不愿告知。一系列的文件早已明確司法所應當定期走訪管理的社區矯正人員并作了細化，針對嚴格管理的社區矯正人員，每月走訪兩次，對普通、寬松管理的社區矯正人員，每月走訪一次。在國家大力提倡構建法治社會的當下，作為工作在一線的鄉鎮司法所工作者不止要有法律素養，還要懷有人文情懷，具備人文素養，從而樹立的法律信仰才有著力點、落腳點。

三、助力鄉鎮司法所工作人員走出困境的對策

（一）政府發力,充實保障

政府應從人、財、物三個維度全方位保障鄉鎮司法所工作人員的工作運行。第一，根據該鄉鎮司法所轄區大小、工作量及難易程度等因素綜合考慮增設鄉鎮司法所工作人員編制。創新激勵措施，如每月舉辦一次面對面的工作交流機會，每位參與者針對如何成功調解矛盾糾紛的經驗體會或是其他工作心得相互交流，評選出最值得學習的若干案例，縣司法局針對這些優秀工作者發放獎金以資鼓勵，以此調動司法所工作人員的積極性。在選拔干部精英成員時，可以將其作為一項考核標準，擇優遴選這些優秀的鄉鎮司法所工作人員，與上級部門建立雙向流通機制，打通阻隔在鄉鎮司法工作人員成長道路上的壁壘。第二，單設專用經費賬戶，在規范經費項目及申請流程的基礎上，將各鄉鎮司法所工作人員需要的各項經費列入縣一級財政預算，單設賬戶，專款專用，加強管理。遇到重大疑難復雜糾紛需要經費的，可以申請特殊經費以保障此類糾紛可以順利解決。對工作在一線的鄉鎮司法所工作者要根據當地的生活水平提高他們的伙食標準，改善他們的住宿條件。第三，保障工作場所及辦公設備的及時更新，例如，各鄉鎮司法所配備有文員類似的工作者，專門整理文件和錄入各種相關信息和數據，應完善該類司法所工作人員錄入系統的可操作性，同時，也要定期培訓考核該類司法所工作人員的基礎法律知識和操作技能。

（二）走進民眾，重塑權威

司法部部長吳愛英曾經在全國基層司法行政工作會議上強調：“基層是司法行政工作的基礎。加強司法行政基層建設，直接影響和決定著司法行政工作的全局。基層穩則全局穩，基層活則全局活，基層強則全局興。”[8]與此同時，法治理念宣傳越來越深入基層，深入農村，農村群眾比以往任何時候對公平正義的法律服務、法治保障等的需求都要強烈。

在基層司法體制中，司法所工作人員如何凸顯其工作職能呢？正如訪談中對一位優秀的司法所所長提出的疑惑，“當事人基于什么服從你們的調解？你們如何塑造自己的權威呢？”這位所長通過她切身工作實踐給出了很好的答案，她回答說，“我們作為田間地頭的一線法律工作者重要具體解決當地老百姓遇到的矛盾糾紛，他們既然同意讓你調解，就說明對你有一定的信任，在調解過程中，不僅要尊重當地的公序良俗，更要擺事實，講道理，依法依規說服當事人，這些年，國家對法律的大力宣傳，很多老百姓還是比較認可法律的。”在訪談中，他們不止強調公序良俗的重要，還強調要了解當地的村規民約，因為還有許多糾紛超越法律所調整的范圍。鄉鎮司法所工作者應走出辦公室，走進各村委會，走進農民朋友中去，定期到所轄各村普及法律知識，排查矛盾糾紛，定期走訪社區矯正人員，縮減鄉鎮司法所工作者與民眾之間長期以來的隔閡。

（三）科學統籌，找準定位

針對鄉鎮司法所工作人員的工作重心偏離問題。首先，應明確鄉鎮司法所是縣司法局的派出機構，雖受鄉鎮政府管理，但并非鄉鎮政府的私有“幕僚”，應避免圍繞鄉鎮政府中心工作而疏漏自身應盡的本職工作。這里并非說是完全脫離鄉鎮政府的管理自我行事，畢竟鄉鎮司法所與鄉鎮政府的共同目標是一致的，即維護鄉村社會的穩定發展。重要的是，認清鄉村社會人們最迫切法律需求，衡量把握鄉鎮政府中心工作和自身本職工作之間的“度”。

其次，鄉鎮司法所工作者職能自2012年社區矯正工作由派出所轉移至司法所而隨之重組，應確立司法所新增的這項社區矯正重要職能。鄉鎮司法工作者應準確把握新形勢下各項工作職能的性質和作用，區分輕重緩急，統籌兼顧各項工作。鄉村社會矯正人員的復雜性、多元性決定了司法所工作人員正面臨一項新鮮且富有挑戰性的工作。當前工作重點是做好社區矯正工作，以X縣Y鎮司法所為例，每年約有60人至70人的社區矯正人員，對當地的社會穩定有相當大的影響，應當定期到社區矯正人員的家庭、工作單位等地多方了解社區矯正人員的表現和思想動態，并做好真實的記錄，而非把“社區矯正工作人員走訪談話記錄”流于形式。

最后，在糾紛調解方面，隨著農村經濟結構的調整，許多人選擇創業或外出打工，思想觀念和風氣正發生巨大變化，各種矛盾糾紛亦隨之增加，已成為影響鄉村社會和諧穩定的難點問題。特別是農村地區多發的婚姻家庭糾紛矛盾顯著，出現了大量的離婚案件，如果不及時在基層化解吸收會嚴重影響社會穩定。在遇到家庭矛盾糾紛時，要深入了解具體原因，多做思想工作，盡量以和解的方式解決此類糾紛。

（四）轉變態度，提高素養

在當下紛繁復雜的社會里，每一位鄉鎮司法所工作者都離不開對所從事法律工作的價值追求。可以說，一位優秀的法律工作者不僅是單純的掌握工作方法、技巧、增加相應的知識，更應該樹立超越于法規法條之外的人文素養。什么是人文素養？“人文素養是人們在廣泛的讀書學習中，汲取各方面的知識，融會貫通，經過長期的熏陶和積淀而形成的一種內在品質。缺乏人文素養，很難有寬闊的視野和深厚的眼光，社會大眾也很難給予其足夠的尊重和信賴。”[9]一些工作人員總是抱怨工作不受領導重視，其實爭取領導重視的前提應是自身正確對待所從事的工作，即在其位謀其政，才能獲得職業歸屬感，在平凡的崗位上取得不平凡的工作價值和人生價值。鄉鎮司法所工作者在基層會遇到形形色色的人，處理復雜多樣的糾紛，但無論遇到的人是誰，他做過什么，都應體現出法律人應有的人文素養，對每一個人都應給予尊重與關懷。調研中發現，鄉鎮社區矯正人員男性占絕大比例，而鄉鎮司法所女性工作者占有很大比例，雖然女性工作者面對男性社區矯正人員具有劣勢，但可以運用女性自身感情細膩的優勢從感化教育入手，幫助矯正人員重塑健康人格，不走入人內心的教育都是蒼白無力的，在個性化教育、人性化關懷中，運用心理矯正技術和方法尤其重要。隨著國家法制化進程不斷加快，安徽省司法廳狠抓基層司法所工作的規范化、專業化，并對基層司法所工作環境，基礎設施、人員配備日趨完善，鄉鎮司法所工作人員應借助這股“勢”，轉變自己的工作態度，工作思路，總結學習先進的工作方法，提高個人工作素養，在基層司法體系中才能充分發揮司法所工作人員該有的“力”。依托這股“勢”因地制宜整合當地社會資源以此規避工作量大而勢單力孤的尷尬境遇。

[1]蘇力.法治及其本土資源[M].北京：中國政法大學出版社，1996.61.

[2]楊力.新農民階層與鄉村司法理論的反證[J].中國法學，2007，（6）：157-165.

[3]陳柏峰.鄉村司法[M].西安：陜西人民出版社，2010.268.

[4]田先紅.鄉鎮司法所糾紛解決機制的變化及其原因探析[J].當代法學，2010，（5）：32-41.

[5]廖金龍.鄉鎮司法所的生存困境與路徑思考——基于贛南X鎮司法所的實證調查[J].山東行政學院學報,2014，（2）：85-88.

[6]譚同學.組織變遷及其生存實踐的邏輯——楚鎮司法所運行的政治生態學考察[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2005，（1）：118-123.

[7]吳宗憲.社區矯正導論[M].北京：中國人民大學出版社，2011.32.

[8]吳愛英.大力加強司法行政基層建設為黨和國家工作大局服務[J].人民調解，2005，（10）：6—7.

[9]田成有.法官的信仰：一切為了法治[M].北京：中國法制出版社，2015.159.