實現城市由善政向善治偉大跨越的研究

■ 郭先登

本刊特稿

實現城市由善政向善治偉大跨越的研究

■ 郭先登

面向實現 “兩個百年”目標的未來，以新戰略觀為指導，在中國日益加快推進城市化的情勢下，國家治理體系和治理能力現代化，更多地表現為城市治理體系和治理能力現代化。推進城市治理體系和治理能力現代化，其具體表現就是實現 “城市管理”向 “城市治理”的歷史性轉變，列首位的是從 “善政”向 “善治”的偉大跨越，以適時適應構建與完善大國區域經濟發展空間新格局中出現的新情況新變化，不斷創新城市善治融合發展新模式。創新新模式需要構建城市統籌“三生”融合發展新布局，開創城市生產力、消費力、生態力同步發展新局面；需要創新三大主體和諧治理城市新模式，不斷打造創建文明城市的新形象。

城市 實現 善政向善治 跨越 研究

在以習近平同志為核心的黨中央領導下，中國正不斷開創中國特色社會主義事業新局面。面向實現 “兩個百年”目標的未來，站在中國共產黨走向建黨百年和實現全面建成小康社會的新起點上，未來中國經濟社會發展的基本樣態是，以統籌推進 “五位一體”總體布局和協調推進 “四個全面”戰略布局的新戰略觀為指導，牢固把握 “五大理念”這個唯一指揮棒，預期將全面建成小康社會，實現第一個 “百年目標”， 世界矚目； 不忘初心，繼續前進，進入實現第二個 “百年目標”、豪情邁步從頭越的新長征新時期；堅持政治意識、大局意識、核心意識、 看齊意識 （史稱 “四個意識”）不動搖，中華民族積儲起來的巨大能量，將持續釋放，不斷展現國家民族偉大的新輝煌新形象。同時，在中國日益加快推進城市化的情勢下，國家治理體系和治理能力現代化，更多地表現為城市治理體系和治理能力現代化。推進城市治理體系和治理能力現代化，其具體表現就是實現 “城市管理”向 “城市治理”的歷史性轉變，列首位的是從 “善政”向 “善治”的偉大跨越，以適時適應構建與完善大國區域經濟發展空間新格局中出現的新情況新變化，在創造城市發展空間理想統籌運行生態進程中，不斷創新城市善治融合發展新模式。只有這樣，才能 “應對重大挑戰、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾”，完全實現城市由善政向善治的偉大跨越。

不斷創新城市善治融合發展新模式，需要構建城市統籌 “三生”融合發展新布局

城市是各類要素資源和經濟社會活動最集中的區域，隨著加快推進城市化和新型城鎮化的發展步伐，越來越多的人向城市和新型城鎮集聚，這就決定了城市必須形成生產、生活、生態統籌發展的三大布局新形態。“三生”統籌融合發展新布局是馬克思主義中國化、時代化、大眾化在新常態化下的偉大理論與實踐的創造，充分體現了 “以人民為中心”， “保持中高速、邁向中高端”的社會主義生產目的，其核心是民生為重、生態至上。站在按照新戰略觀指導城市發展的新起點上，現代化城市需要在優化發展空間的實踐中不斷創新生產、生活、生態善治融合發展新模式，形成 “三生”善治融合發展新布局，開創城市生產力、消費力、生態力同步發展新局面。

（一）構建城市統籌 “三生”融合發展新布局，需要不斷提高城市生產增長水平

認識新常態，適應新常態，引領新常態，是社會主義初級階段指導國民經濟長期實現穩增長、調結構、惠民生、防風險科學發展的大邏輯。隨著實踐的發展，這一大邏輯指導經濟社會發展，促使中國特色社會主義從適應經濟發展新常態到適應經濟社會發展新常態，再到進入經濟社會更高層次新 “常態化”的發展新階段，這是馬克思主義認識論上的偉大飛躍。“偉大飛躍”決定了中國特色社會主義本質特征是長期堅持黨的基本路線不動搖，城市必須把發展生產放置于“五位一體”總布局的首位，沒有生產，就沒有現代化輝煌成就，就不可能提高民生發展水平。新常態化提高城市生產發展水平，需要長期堅持以中高速增長為主導的新 “速度模式”和以中高端產品開拓市場的 “優質產出模式”。經濟發展規律揭示，隨著由生產力發展水平決定的國民收入結構和消費結構的不斷變化，傳統粗放式、低水平、蔓延狀生產方式所決定的生產模式，會逐步被以中高速增長為主導的新 “速度模式”和以中高端產品為開拓市場的 “優質產出模式”相互融合而產生的新生產模式所替代，形成符合現代城市特點的新經濟新結構。新 “生產模式”需要的是適應生產力發展水平的中高速度的增長模式。什么是新常態化理論指導的以中高速增長為主導的 “速度模式”呢？

按照經濟發展一般規律和世界銀行及主要國家與地區慣常使用評價速度能級的口徑出發，研究成果顯示，確定國家與地區發展速度能級標準是，1%～3%為低速增長，4%～6%為中速增長，7%～9%為高速增長，達到兩位數的為超高速增長。其中，低于1%的增長為超低速增長，3%～4%之間為亞中速增長，6%～7%之間為亞高速增長，9%～10%之間為亞超高速增長。20世紀70年代末，中國進入改革開放期后，長期堅持發展生產的基本方針，到進入21世紀第二個10年期后，已經完全改變了國家經濟總量 “底盤小”的形象，形成擁有巨大經濟總量的 “大底盤”國家形象。

中國長期處于超高速增長期的發展階段，傳統的 “速度模式”與經濟社會的協調發展產生了剛性化結構難以進行必需的調整、某些領域沒有處理好數量與質量的關系、受制于資源約束的領域越來越多的 “三大”矛盾。黨的十八大后，站在新的歷史發展起點上，按照經濟發展的周期性規律，黨和國家果斷決策，建立與實施保持中高速、邁向中高端新常態化發展的新 “速度模式”。城市提高生產增長水平，極其需要長期堅持發展是第一要務、穩增長是頭等大事的指導原則，“十三五”規劃期決勝階段的年經濟增速必須確保年均增長6.5%這個底線。中國特色社會主義的偉大實踐證明，只有加快發展生產，才能為提高民生福祉水平提供雄厚的物質基礎。這在2015年發布的全國293個省轄市民生發展指數排序中可窺一斑，排序前10位是，廣州0.5515、深圳0.50618、蘇州0.48331、杭州0.46523、成都0.45694、武漢0.44122、 南京0.41002、 大連0.39933、青島0.39741、西安0.38629。實踐證明，城市民生發展指數排序靠前的城市，都是經濟增長發展快的城市。如以城市GDP進入 “萬億元”俱樂部成員看，2015年杭州市實現GDP10053.6億元，同比增長10.2%，成為中國城市 “萬億元”俱樂部第十位成員，此前九位是上海、北京、廣州、深圳、 天津、蘇州、重慶、武漢、 成都。實踐證明，無論是大區域，還是單體城市，如果不能保持以中高速為標志的新常態化 “速度模式”，必將會在中國升級版的以完善大國區域經濟發展空間新格局為主題的經濟版圖中被邊緣化，這種被邊緣化會直接影響城市民生福祉水平的提高。2016年幾乎所有區域召開 “兩會”通過的決勝階段經濟社會發展規劃，都非常明確地確定了通過發展一大批大項目，堅定不移地提高城市生產增長水平，以穩增長的態勢，不斷提高人民收入水平，確立在中國升級版經濟版圖里的最佳位置。大數據顯示： “十三五”規劃期末的2020年省區市確定的居民人均可支配收入預測實現目標是，超過4萬元的有上海63676元、北京58146元、浙江52600元、天津48585元、廣東47796元、內蒙古44950元、遼寧42800元、江蘇42000元、江西40770元、云南40578元、貴州40000元，超過3萬元的有山東39892元、新疆38606元、福建37500元、寧夏37000元、重慶35065元、吉林33300元、河南31861元、陜西31390元、山西31295元、湖北30112元，不足3萬元的有西藏29961元、湖南29050、安徽28770元、黑龍江27713元、河北27000元、海南27000元、四川24300元、廣西24300元、青海23235元、甘肅20000元。

城市提高生產增長水平，需要加快發展以新技術、新產品、新業態、新模式為基本標志的新經濟。新經濟增長方式是對于長期客觀存在的粗放型低水平蔓延式生產方式與消費方式的否定，在以保持中高速、邁向中高端為經濟發展 “硬道理”的新常態化中，以 “四新”為核心內容，而建立起新的經濟形態。形成完善新經濟體系新態勢的核心內容是，突出創新驅動在經濟發展中的 “主引擎”地位，厚植創新沃土，不斷贏得創新動能；以新技術為手段、新產品為支撐、新業態為具象、新模式為動力，進一步完善主要包括科技產業經濟、 “互聯網+”產業、大數據產業、智慧服務業、智能制造業、融合型農業 “六大”產業為主體的新經濟體系新發展態勢。這里特別需要充分認識傳統動能發展到一定階段出現減弱是由經濟發展的客觀規律所決定，遵循規律，就是要把去過剩產能作為一場革命，通過創新驅動，堅定不移地以市場機制、法治法規、經濟與行政手段等，將去過剩產能落實到企業、落實到裝備、落實到具體時間節點，打好攻堅戰；堅定不移地加快發展新技術、新產業、新業態為主要內容的 “三新”新動能快速成長并與傳統動能提升改造、轉型升級密切結合起來，形成新的成長型混合動能。

城市提高生產增長水平，完善新經濟形態，需要形成前沿引領、跨界融合、遠近結合、重點突破、統籌推進發展的比較優勢。這樣城市建立以比較優勢充分發揮為前提的城市全域空間內科學配置資源，需要堅持 “有中生新”，讓 “老樹開出新花”， 推動傳統產業向中高端邁進；堅持 “無中生有”，讓 “新芽長成大樹”， 促使新興產業成為新的支柱產業。同時，城市需要堅定不移地以 “互聯網+”和大數據等為新動能，促使越來越多地科技型小微企業升級為高新技術企業，著力營造適合小微企業發展的土壤，培育 “專精特新”小微企業，打造占據細分市場的 “小巨人”；著力促進小微企業集聚、集約、集群發展，推動小微企業總量持續擴大、效益持續提升、貢獻持續增強，不斷提高全要素生產率。如天津圍繞 “助小微、促創新、促就業”，使小微企業從 “鋪天蓋地”到 “頂天立地”，成為城市經濟發展新動能。

城市提高生產增長水平，完善新經濟形態，需要突出發展新產品。如對標實施 “中國制造2025”等標準，圍繞互聯網、智能制造、信息技術、節能環保和海洋工程等戰略性新興產業，突出實施綠色制造和綠色技術全覆蓋工程，建設智能化、生態化的示范性綠色工廠和工藝線；提升關鍵基礎材料、核心基礎零部件與元器件、先進基礎工藝和產業基礎等工業基礎能力；以提高企業整體素質為推動力，在數控機床、工業機器人、智能制造裝備等領域實現整機與配套并重、生產與服務并舉、產業空間集中，通過集群化，調強產業結構，建立以高端智能制造裝備為引領的新產品結構，實現傳統“中低端”產業結構的重組，全面實現“中國制造2025”大戰略規劃目標。

城市提高城市生產增長水平，完善新經濟形態，需要突出發展新業態。隨著城市經濟社會生產力的快速發展，現代產業經濟運行模式呈現越來越深度化的發展大趨勢，現代融合型產業發展呈現占比越來越大的發展大趨勢，在現代科學技術日新月異發展的大趨勢推動下，會不斷涌現出越來越多的新經濟業態。這樣，突出發展新業態需要以 “互聯網+”、大數據和產業融合為基本手段，發展以電子商務、現代物流傳輸等為基本特征的現代服務經濟新業態，這種新業態有效打通由傳統進出口商、代理商等形成 “最后一公里”的多道關卡，讓制造端直達客戶零售端；發展以網絡信息技術引導和智能制造為基本特征的、軍民兩用高端技術研發與科技成果轉化的符合制造業生態的新業態；發展依托大數據的新業態，以對分散的數據中心進行整合，集聚一批云計算數據中心，形成綠色環保、低成本、高效率的為區域發展提供應用承載、數據存儲、容災備份的新業態；發展以循環農業、都市農業為基本特征的現代綠色農業經濟新業態，從根本上實現從傳統農耕向現代農業的偉大跨越，實現人與自然的和諧 “對話”。如上海金山創造的以品牌農業、休閑農業、生態農業為主體，以發展農業 “第六產業”為主題，打造把傳統的第一產業延伸到第二、三產業，用發展工業理念把第一與第二產業實現價值鏈重組；用發展現代服務業理念把第一與第三產業實現傳統業態重組；用發展精品農業理念打造優質稻米、綠色蔬菜、名優瓜果、特種養殖四大新業態，在實現新業態全價值鏈不斷提高增值水平同時，不斷創新與新業態相配套的商貿模式，如農旅結合、農文結合、農體結合，發展農業旅游新業態，實現一二三產融合的農業 “第六產業”新業態。

在發展電子商務中突出建立跨境電子商務新業態，使之成為新的貿易方式，成為整個電商行業發展的新引擎。這種新業態有效打通由傳統進出口商、代理商等形成 “最后一公里”的多道關卡，讓制造端直達客戶零售端。發展依托大數據的新業態，以對分散的數據中心進行整合，集聚一批云計算數據中心，形成綠色環保、低成本、高效率的為區域發展提供應用承載、數據存儲、容災備份的新業態。

城市提高城市生產增長水平，完善新經濟形態，需要突出發展新模式。城市要以統籌推進經濟、政治、文化、社會、生態文明各領域體制改革為重點， 匯聚成宏觀調控、財稅、 金融、投資、行政管理等改革空間的承受力，最大化形成解放和發展社會生產力、解放和增加全社會容納生產力創造活力的新空間新模式。這樣，打造新經濟發展新模式，需要面對消費金融市場，以著重發展綠色產業基金，推動綠色項目股權融資、綠色擔保機制、綠色債券市場，發展綠色股票指數為主要內容，建立傳統銀行、非銀金融機構、電商公司、互聯網金融等一體化平臺，強化規范金融互通平臺，實現監管與自律并舉推進發展方針，建成系統有效的新經濟綠色金融新模式；需要突出品牌經濟的推動地位，在創建國家與世界知名品牌示范區和區域知名品牌示范區、努力建設覆蓋行政全域各領域的城市標準體系中，加快推進由政府主導型的名牌戰略向社會主導型推進的品牌戰略變革，加快實現由建設中國品牌之都向世界品牌名城的歷史性轉變，加快完成由實施品牌戰略的必然王國向實施品牌戰略的自由王國偉大跨越，創造品牌發展新模式，創造城市發展品牌經濟新態勢；需要深度對接軍民融合發展國家大戰略，把軍民融合的理念貫穿于新經濟發展全過程，形成全要素、多領域、高效益的軍民融合發展新經濟新模式。如成都市作為中國擁有較大軍工資源優勢的大市，在建立國家全面創新改革試驗區的過程中，突出的核心任務之一是，強力探索推進軍民融合領域的改革創新，在天府新區成都直管區建設軍民融合創新產業園，在新都區建設航空發動機產業園等，加快推動軍民融合發展體制機制創新步伐，形成全要素、多領域、高效益的軍民融合發展新格局，為國家深入實施軍民融合發展戰略摸索路徑、積累經驗。

城市發展新經濟新模式，要充分體現 “特色”， 絕不能 “百城一面”。各地結合域情創造有競爭活力的新經濟發展新模式，取得若干值得推廣的經驗。如武漢市以創新為第一引擎，通過實施 “創谷計劃”，作為推進 “大眾創業、萬眾創新”的核心抓手，有效聚集人才、技術、資本三大要素，建設全球產業創新中心等新經濟新模式；東莞市通過創新園區發展模式，實現新經濟業態小空間大集聚、小平臺大產業、小載體大創新，構建成創客空間—創業苗圃—孵化器—加速器—產業化基地，形成具有示范意義的眾創平臺。城市創造有競爭活力新經濟模式，極其需要加快加強過剩產能跟蹤治理，因為過剩產能擠占了經濟社會資源，擠壓了新經濟業態生存空間，只有大力發展綠色生產力，才能有效推進新業態發展，形成新經濟發展的新模式。城市要充分認識化解過剩產能是具有長期性、復雜性和艱巨性的戰略任務，要從新戰略觀出發，從根本上防止把去產能變相為城市爭取更多安置資金和政策優惠的行政式一哄而上的行為。因為市場的變化，會使既定的 “產能過剩狀況”瞬間消失，引發重開已經關閉企業大門的“潮水”；當產能過剩又一次出現的時候，再要關閉那些確實是落后的過剩產能，必定會變的異常艱難，在這樣的反復過程中，城市發展新經濟就會成為空話，這樣的教訓太深刻了。

（二）構建城市統籌 “三生”融合發展新布局，需要不斷提高人民群眾的幸福生活水平

共享經濟是中國特色社會主義理論體系的一個重要的理論概念，是黨長期實行的以 “人民為中心”執政理念在經濟社會發展中形成的偉大成果。社會主義初級階段最大的民生是從 “大水漫灌”轉變到 “精準滴灌”，實現科學治貧，找準扶貧的 “名門”綜合施策，實現精準扶貧，點中薄弱“穴位” 精準發力， 實現有效脫貧，毫不動搖地限時打贏扶貧攻堅戰；最大的人權問題是在打贏扶貧攻堅戰，全國進入建成小康社會后，毫不動搖地把不斷提升解決相對貧困問題的水平，作為永恒的主題。中國實行改革開放政策至今的37年間，已經使7億多農村貧困人口成功脫貧，世界公認，中國是全世界消除貧困人口最成功的國家。2015年，中國最低扶貧標準上升至現價2855元；按照購買力平價方法計算，相當于每人每天2.19美元，高于1.9美元的世界極端貧困標準；不同的省區市根據區域實際域情，至2015年末有12個省市制定了高于國家最低扶貧標準的實施政策，一般在4000元人民幣。新常態化發展新時期決定了已經跨越整體性貧困的建制市，需要繼續提高市民生活水平，不斷增強城市 “福祉力”。如2015年已經完全實現省管建制市體制的浙江省和江蘇省成為首批省級大區域全部建制市整體性跨越現行貧困標準線。浙江省年初全部的26個欠發達縣成功“摘帽”，人均GDP超過1.2萬美元，家庭人均年純收入低于4600元以下的貧困現象全部消除，成為全國首個完成脫貧攻堅任務的省；江蘇省人均GDP超過1.3萬美元，全面實現人均年純收入低于4000元貧困人口全部脫貧。區域經濟發展跨越整體性貧困、全體人民過上小康社會生活后，如何在實現第二個 “百年目標”進程中，不斷提高民生福祉水平呢？在現行體制下建制市與建成區有著本質性的差別，一般情況是，建制市管理著數個縣域；建制市的建成區面積，遠低于其管轄的縣域農村面積，超半數的人仍然屬于戶籍管理的農村人口。在完成精準扶貧工作、消除絕對貧困現象后，如何杜絕絕對貧困現象再顯，如何不斷提高解決局部存在的相對貧困問題，是決不能掉以輕心的。經濟社會發展普遍規律揭示，即使絕對貧困消除后，相對貧困也會成為一個長期的問題而存在。因為 “相對貧困”是同 “富裕”在不斷比較中而不斷 “更新標準”的一個概念，所以即使實現了第二個“百年目標”后，仍然會長期存在相對貧困現象。

城市不斷提高人民群眾的幸福生活水平，需要以 “保障和改善民生沒有終點”為指導思想，按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，注重機會公平，保障基本民生，不斷提高市民生活水平，真正理清保障市民福祉正常發展的各種關系，實現全體人民共同邁入全面小康社會；需要堅持普惠性、保基本、均等化、可持續發展方向，從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，增強政府職責，提高公共服務共建能力和共享水平。城市不斷提高人民群眾的幸福生活水平，需要加大政府財政投入力度，合理增加各層級政府基本公共服務事權和支出責任，每年投入實施的民生新項目，要讓老百姓能夠看得見一批、 望得著一批、 摸得到一批，形成良性循環發展模式；創新公共服務提供方式，推動供給方式多元化，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，要積極吸納社會資本，使其更多參與民生工程建設，補齊民生短板，不斷提高滿足民生發展空間的需求水平。

（三）構建城市統籌 “三生”融合發展新布局，需要實施好以藍天、碧水、寧靜、綠地、田園為主題的 “大花園”城市發展戰略

中國已經進入以自然生態與文化生態并舉發展為主要內容的生態文明建設新時代；建設充分體現城市高質功能品質、讓城市生活更美好的生態市必將成為不可更改的大趨勢；實施城市發展 “大花園”戰略必將成為滾滾潮流。

城市實施 “大花園”發展戰略，需要統籌發展三大布局遵循自然生態整體性與系統性發展規律，著眼于維護自然生態的基本功能，牢固樹立“保護為先、次后開發”的發展定位觀念，加快構建科技含量高、資源消耗低、環境污染少的生產方式，通過全域上中下游產業鏈協同發展、水電熱聯供、基礎設施相互配套、物流配送一體化、生產生活環保同步化，促使城市全域空間所有生產布局形成清潔生產新模式，提高優質生態產品供給水平，形成綠色空間布局、綠色生產方式、綠色生活方式、綠色美麗城市，滿足市民對良好生態環境的新期待。如進入21世紀第二個十年后，中國城市公園數量每年增加800個以上，面積約為2.5萬公頃，要滿足市民新期待，極其需要實現公園建設、設計和管理的治理思維從自然法則向社會法則的跨越，使公園真正融入城市市民的生活，讓公園完全擁抱城市。

城市實施 “大花園”發展戰略，需要加快實施水環境治理、綠色森林增長、大氣污染防治、固體廢物綜合整治 “四大專項行動”；特別是以統籌治理PM2.5和臭氧為重點，持續推進控車節油、壓減燃煤、治污減排、清潔降塵，逐步消除重污染天氣，實現空氣質量持續改善，為市民提供更多優質生態產品。城市要大力推進以公共建筑墻體屋頂綠化和立交橋垂直綠化等為主要內容的空間立體綠化；要以打造生態公園為支撐，道路綠化為骨架，街頭景觀為節點，公共綠地、街頭小品、庭院花圃為點綴，環城綠化帶為呼應的城市生態體系；要以建設海綿城市、森林城市等為抓手，實現有土皆綠、是水皆清、四季花香、處處鳥鳴，形成山在城中，城在林中，人在綠中，人與自然和諧發展的現代化城市發展新形象；形成全域宜游市景合一的布局新形態，這是城市發展邁向高端形態的一個重大標志。城市要加快推動消費方式綠色化，不斷提高消費綠色化水平，力戒各種超前消費、炫耀性消費和 “病態”消費，實現生活方式和消費模式向勤儉節約、綠色低碳、文明健康的方向轉變；要在人的全壽命周期內，通過構建綠色建筑+綠色生活模式，創新房地產開發方式，建設綠色住區，實現清潔住區綠色化；要通過制度，管理好生態資產，讓生態資產永續增值。

城市實施 “大花園”發展戰略，需要加快醫療機構、學校與科研機構實驗室、住宿和餐飲業、商業零售業、商務辦公、洗染業、沐浴業、交通運輸倉儲業、汽車維修清洗業等服務行業清潔生產與消費的治理力度；要通過鼓勵、強制、貼補、約束等政策手段，堅決杜絕 “餐桌污染”，探索多種形式的治理模式，建立服務行業節能、減排、防污的長效治理機制。城市要建立健全自然資源資產審計和環保督察制度；要加快完善責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度；建立多元化生態保護補償機制，擴大補償范圍，合理提高補償標準，實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋；實行生態環境損害責任終身追究，形成城市生產力、消費力、生態力同步布局新形態。

城市實施 “大花園”發展戰略，需要構建以綠色產業體系、新型城鄉融合發展體系、綠色發展制度體系和綠色金融體系為主要內容的全域綠色發展空間。需要強調指出的是，不斷完善綠色金融體系，需要充分利用好綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數和相關產品、綠色發展基金、綠色保險、碳金融等金融工具和相關供給側改革政策等。城市需要充分認識 “大花園”城市發展戰略里包含著文化生態的重要內容；文化生態是城市發展的靈魂，城市高質功能品質的每一個節點都展現著歷史文脈的延續，需要以強烈的歷史責任感、創新精神和工匠精神全面提高城市歷史文化的保護；需要使城市建設處處彰顯對歷史文化的深刻記憶。

不斷創新城市善治融合發展新模式，需要形成三大主體和諧治理城市新態勢

城市創造善治融合發展新模式，深刻顯示了馬克思主義執政黨在建設中國特色社會主義進程中，以人民為中心，不斷提高現代化執政能力和水平的經濟社會發展規律。城市要按照黨和國家統籌推進 “五位一體”總體布局，協調推進 “四個全面”戰略布局的工作部署，把建設和諧城市作為國家建設和諧社會的空間主體，確立以政府、社會、市民為三大主體，適應城市治理主體多元化新情勢，建立多元化的社會治理體系，創新城市不同領域的善治新模式；創新及時回應居民需求的社區組織新模式；創新有效發揮社團群體等作用，讓全體市民發揮多方參與、共同治理的積極性、主動性、創造性。在建設善治和諧城市的偉大實踐中，需要以 “創城”為基本抓手，不斷提高城市全域適應新常態化經濟社會發展的水平，不斷創新三大主體和諧治理城市新模式，不斷打造創建文明城市的新形象。

（一）創新三大主體和諧治理城市新模式，更加需要建立廉潔高效、市民信任的政府

城市面對世情、國情、黨情等正在發生的深刻變化；面對意識形態領域斗爭尖銳復雜、各種思想交融交鋒頻繁、價值觀念多元多樣，有些人企圖以西方價值觀念、制度模式推動“顏色革命”的企圖等，使黨和政府的執政面臨若干出現的新問題、新情況、新態勢，進入新常態化發展新階段，在把城市經濟社會發展置于廣闊時間和空間構成的發展坐標系中，任何一個單體城市經濟社會發展都必然受制于全國、全世界城市的影響；特別是在構建與完善大國區域經濟發展空間新格局中，更是越來越多地受制于所在城市圈群里其它城市的影響。

這樣，單體城市創新和諧治理城市新模式，就必須在城市行政管轄全域內力促各層級政府作為推進城市發展的三大主體之一。城市政府發揮“主體性”作用，需要深刻認識中國特色社會主義最大的政治是 “以人民為中心”；需要牢固確立 “四個意識”的現代執政新理念。 “四個意識”是以習近平同志為核心的黨中央對黨長期以來執政經驗的高度濃縮與提煉，具有豐富的治理智慧與深遠的政治意蘊；是彼此相互關聯、相互依賴，互為支撐、辯證統一，具有完整的內在邏輯。城市決策者與管理者只有堅持 “四個意識”，才能經受住 “四大考驗”，防范好 “四種危險”，因勢而謀、順勢而為、乘勢而進，實現 “城市管理”向“城市治理”的歷史性跨越，建立起廉潔高效、市民信任的政府，依法行政、善治服務，讓人民群眾生活得更方便、更舒心、更美好。

新常態化下政府作為讓人民滿意，就是要以政府職能轉變帶動更宏闊層面的深化改革，通過制度與機制，使黨和政府機構工作人員堅決做到不想腐、不敢腐、不能腐；重塑政府、市場、社會的新型關系，重構政府、市場、社會新型治理模式；以前所未有的魄力和決心，抓住改革審批制度這個 “牛鼻子”，轉變職能、 簡政放權，將錯安在政府身上的手全部還給社會和市場，更加充分地激發市場主體活力，更加充分地發揮企業、基層、群眾創新創造活力，更加充分地體現市場開放公平競爭新格局。

在現代市場經濟條件下，厘清政府 “有為”與 “不為” 的邊界， 是經濟管理體制改革和提高行政能效的關鍵。行政體制改革最根本目標是為適應中國特色社會主義建設，通過打造現代政府治理升級版，建立完善的現代國家運行體制，改革的目標是從“管制政府”向 “服務政府”實行根本性的轉變。這一根本目標決定了在社會主義市場經濟體制下，對各級政府來說，就是要改善和加強政府管理，提升政府公信力、執行力和權威性；就是要通過轉變政府職能，解決好政府與市場、政府與社會的關系；就是要把 “錯裝在政府身上的手還給市場”，激發市場主體的創造活力，增強經濟發展的內生動力。

城市政府要牢固樹立高水平的現代執政新理念，需要面對社會要求政府公開信息日益增多申請量的趨勢，更多地 “學會通過網絡走群眾路線”，“回應網民關切、解釋疑惑”；需要高度重視國家確立的新常態化的 “街區制”發展大趨勢。 國家推進 “街區制”，勢必決定了很多社會管理職能重新回歸城市政府，政府部門需要在治安管理等社會治理方面投入更多的人、財、物力，切實承擔起城市管理轉型之責。

城市牢固抓住結構性改革這根主線，需要層級政府切實增強執政能力建設，主要聚焦點：一是層級政府要按照建設高效型政府、服務型政府、廉潔性政府的基本要求，使政府行政行為的全過程始終在法治軌道上運行。二是堅決取消一切束縛全社會經濟社會發展的行政權力，堅決砍掉各類無謂證明和煩瑣手續，精簡辦事程序，縮短辦理時限，群眾的事再小，也要謹記心間，變 “群眾奔波”為 “信息跑腿”，變 “群眾來回跑”為 “部門協同辦”。三是層級政府要增強大局意識、看齊意識、責任意識、服務意識，堅決向不作為亂作為、 “吃拿卡要”等行為 “亮劍”，嚴格績效考核；堅決杜絕名義上為人民，實際勞民傷財，損害群眾利益的 “形象工程”和 “政績工程”。四是強化層級政府對新知識新經驗的學習運用。五是建立健全財政資金統籌使用長效機制，加快建設財政支出標準體系和項目庫，實施規范化的跨年度預算平衡機制和中期財政規劃管理，將權責發生政府綜合財務報告的編制范圍擴大到所有層級政府。

（二）創新三大主體和諧治理城市新模式，更加需要充分發揮社會的主體性作用

習近平同志在紀念紅軍長征80周年大會上深刻指出： “人無精神則不立，國無精神則不強”； “精神是一個民族賴以長久生存的靈魂，唯有精神上達到一定的高度，這個民族才能在歷史的洪流中屹立不倒、奮勇向前”。一代人有一代人的長征路，走好今天的長征路，極其需要在弘揚偉大長征精神中，充分發揚光大為國分憂、為國擔責的城市精神，這樣才能在實現中華民族偉大復興中國夢新的長征路上，續寫新篇章，創造新輝煌。顯然，充分發揮社會領域的主體性作用，首當其沖的是在全社會不斷培育和長期弘揚城市精神。城市精神是社會主義核心價值體系在文明城市建設中最直接的表現形態，要以此引領城市不斷提升城市品位、擴大城市知名度、增強城市核心競爭力，推動城市邁向越來越高地發展層次。隨著城市化日益加快的發展，城市精神作為城市的“第一名片”，凝聚著城市市民的力量與意志，體現著城市的靈魂和市民共同價值的追求，體現著城市市民整體面貌，體現著城市文化軟實力和城市綜合競爭力的核心力量，對城市的持續發展有著廣泛而深遠的影響。以城市精神為代表的城市形象的展示，是社會主義核心價值觀生動鮮活的實踐，是 “四個全面”戰略布局落地落實的精神抓手，是形成城市空間治理制度新體系的重要內容。一個缺乏城市精神的城市，即使擁有發達的經濟，也不會成為現代化城市。

充分發揮社會領域的主體性作用，要高度重視社團組織的作用。要以社會 “大平安”為根本指導理念，構筑大平安社會管理創新升級版。平安是城市社會管理的基礎工程，沒有城市的平安就談不上以人為本，就談不上最大限度地維護人民群眾的根本利益，就談不上社會和諧有序地發展。城市要按照黨和國家的部署，要落實好行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四類社會組織，不再需要業務主管單位審查批準，而由民政部門依法直接給予登記批準成立的國策。隨著各類社會組織已經如雨后春筍般涌現出來的現狀，社會穩定將從自上而下的控制型向政府與社會力量的互動型過渡，各種社會組織的責任將會更加全面。社會群團組織要主動承接政府轉變職能后的社會管理空間，創造新的發展模式。在這樣的發展趨勢下，政府需要通過深入推進改革，創新健全完善的社會組織監管體系、社會組織評估實施辦法等措施，加強對社會組織的管理，從制度與機制上避免 “一放就亂”。

充分發揮社會領域的主體性作用，城市需要建立特色普惠性金融運行體系。隨著人民各種合法收入的不斷增加，民富越來越成為社會發展的一大趨勢，若干城市相繼提出打造財富中心的發展模式。由此，衡量城市社會發展水平很重要的一個標準，是否建立起特色普惠性金融運行體系，使普惠性金融在推動城市發展中發揮著主體性作用。實證研究顯示，在實踐中城市建立特色普惠性金融運行體系，打造高水平財富中心，特別需要處理好金融儲蓄與市民存款的關系；金融儲蓄是中國特色社會主義國民現代文明意識與傳統優秀文化緊密融合而會長期存在的社會元素，是金融機構依法依規吸納社會財富的一種手段，需要堅定不移地堅持存款自愿、取款自由， 辦卡 （本） 自愿、 退卡 （本） 自由這一 “鐵”的法則，保護好國民儲蓄的積極性；需要嚴格區分儲蓄性財富管理和委托性財富管理的界限，對儲蓄性財富管理，金融機構對自然人無論持的各種 “財富卡”不能收取服務管理費，因為金融機構形成的存貸款 “差”，已經完全補償了其付出的活勞動價值，對委托性財富管理需要按照監管批準公布的標準收取服務管理費，而不能夠 “任性”收費；需要嚴格監管銀行與其它機構合辦的、面向廣大市民發行的、且存款在銀行而取款在它處的所謂理財產品，造成社會不和諧問題的發生，以使金融機構成為充分發揮社會領域主體性作用的不可或缺的組成部分。

充分發揮社會領域的主體性作用，需要讓城市插上大數據社會治理騰飛的翅膀。如城市安全治理需要長期堅持數據、情報、指揮一體化運作，實現治理資源依托大數據支撐，治理力量集中大數據人才，治理指揮依靠大數據研判與決策，治理功能突出大數據合成與服務

充分發揮社會領域的主體性作用，城市要以道路自信、理論自信、實踐自信的理念，把單體城市的全域社會放大到大國區域經濟發展空間新格局決定的城市圈群的全域，放大到國家的全域，放大到世界的全域，從這樣的 “全域”空間出發，把握好單體城市全域空間充分發揮社會領域的主體性作用，匯聚越來越強大的正能量。

（三）創新三大主體和諧治理城市新模式，更加需要充分發揮市民的主體性作用

城市在發展中確立市民的主體性地位，是按照城市發展理性邏輯，把“以人民為中心”作為城市發展出發點和落腳點落地落實的偉大理論創造；是實現黨的意志、國家意志、人民意志科學統一的偉大實踐創造。正如習近平總書記所說： “堅持不忘初心、繼續前進，就要堅信黨的根基在人民、黨的力量在人民，堅持一切為了人民、一切依靠人民，充分發揮廣大人民群眾積極性、主動性、創造性，不斷把為人民造福事業推向前進”。

城市充分發揮市民的主體性作用，需要牢牢把握黨心所向、民心所向，不斷凝聚社會正能量，不斷擴大社會正能量。隨著改革開放的深入推進，中國面臨社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化、社會群體思想多元、利益分化明顯、社會訴求多樣等，特別是進入信息化大數據時代后，網絡輿論的影響力、沖擊力、破壞力不可限量等。 “網絡空間天朗氣清、生態良好，符合人民利益。網絡空間烏煙瘴氣、生態惡化，不符合人民利益” （習近平語）。城市要順應民心所向大環境決定的社會發展大趨勢，實現三大主體的溝通融合、相向而行、共建共享；形成把數不清的攝像頭記錄，放置于 “同一頻道”融合 “顯影”， 匯成民意 “互聯網+”強大的正能量；形成共同防范、化解、管控風險的建設和諧社會的良好局面。

城市充分發揮市民的主體性作用，管理重心必須下移，職責必須下沉，管理標準必須規范，實現城市管理的“可衡量、可操作、可監督”， 形成權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序的城市管理體制；優化社區治理體系，建立健全以社區黨組織為領導核心，居委會為主導，居民為主體，社會組織等多方參與的社區治理架構。特別是街道工作重點要實現公共管理、公共服務、公共安全全覆蓋，堅決取消街道如招商引資等工作。城市要打造不同群體利用互聯網結成圈群的良好生態；要做強線上網、緊密協同網、織密地面網，嚴密群防網，編織城市穩定安全網絡，如2015年末統計，北京市以 “朝陽群眾”、 “西城大媽”、 “海淀網友” 等實名注冊的群眾治安志愿者即達85萬人；擁有治安志愿巡邏點位達63860個，同一時間可投入治安志愿者40萬人，成為城市長治久安、和諧穩定、繁榮發展的強大市民力量。

城市充分發揮市民的主體性作用，極其需要建立適應完善中國特色社會主義制度的城市治理部門與市民協商體制與機制。目前各地已經或正在創新協商體制與機制，取得明顯效果。如沈陽市的城中村改造、棚戶區改造等，一些多年未能解決的矛盾和問題，通過協商，取得都滿意的結果，為深入創新城市協商體制與機制提供了重要經驗。

城市充分發揮市民的主體性作用，需要從理論的高度全面認識 “農民工”現象。20世紀70年代末，中國在生產力還欠發達的情況下，黨和國家毅然決定實行改革開放政策。這一政策的偉力表現在 “一夜間”被束縛的生產力突然釋放出來，大批被城里人稱為的 “農民工”為了擺脫貧困或謀生，離鄉背土，外出打工，紛紛從四面八方涌向城鎮，特別是涌向大中城市。在這種特定的歷史條件下，由于中國特色社會主義新生產關系還沒有建立起來，城市管理運行體制與機制仍然是在傳統的計劃經濟形態下運轉，“農民工”同傳統城市居民比較，大有“另類” 之感， 導致出現若干 “農民工”問題。其中最突出、最引起社會關注的是對農民工欠薪問題，由此而產生不同程度的 “悲劇”。 據統計，2015年全國被拖欠工資的農民工所占比重為1%，比上年提高了0.2個百分點；被拖欠工資的農民工人均被拖欠工資9788元，比上年增長2.8%。站在按照 “五個統籌” 指導新 “常態化”城市發展的新起點上，城市需要加快推進現代企業制度建設，從制度上杜絕傳統的項目承包里的 “包工頭”制；所有用工單位必須按照國家法律法規簽訂勞動合同，勞動監管部門要以前所未有的力度，從監管的層面上杜絕發生勞動欠薪問題；凡對 “農民工”欠薪，凡是勞動欠薪，必須進行行政追責和法律追究，只有這樣，才能在2020前完全建立起勞動和諧關系，從根本上消除對 “農民工”欠薪和勞動欠薪問題。

隨著改革開放的深入推進，社會主義市場經濟體制的建立，中國特色社會主義新生產關系逐漸完善，各地相繼建立 “新市民”運行管理模式，大大減少了客觀存在的 “農民工”問題。現在回頭看， “農民工”問題是中國特色社會主義發展進程中沒有繞過的一個本來不應該出現問題的問題。黨的十八大后，中國進入 “四個全面”戰略布局指導的發展新時期，隨著以完善城鄉統一戶口登記制度和城鄉雙向自由流動戶籍制度等為引導，全面創新戶籍管理制度深化改革的加快推進；隨著城市化和新型城鎮化的加快推進，以這 “兩個加快推進”為強大動力，在城市擁有居住證的 “農民工”必將成為城市市民不可或缺的一部分，傳統型的進城農民成為城市市民已經是新常態化發展新階段不可遏止的潮流。在這種潮流中沒有新老市民之說，只要是有能力在城鎮穩定就業和定居生活的人，取得居住證件的都是城市市民平等的一員，這也是充分認識市民主體地位的一個本質性問題。

可以斷言，隨著新型城鎮化越來越高水平的發展，隨著黨和國家鼓勵在大中城市打工農民返鄉創業高潮的到來，誰能創造出讓更多的農民工愿意和能夠在這座城市幸福生活的新環境，誰就能擁有越來越強大的勞動者隊伍，誰就擁有了強大的生產力第一要素。

參考資料

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6.踐行好區域發展總體戰略實現城市發展新跨越[J].環渤海經濟瞭望. 2016，（4）.

7.大國區域經濟發展空間新格局下樞紐型大港口發展空間研究[J].環渤海經濟瞭望.2016，（7）.

責任編輯：孫鐵銘

青島社科院專業技術職務二級崗研究員，享受國務院政府特殊津貼、青島拔尖人才）