濟南產業空間發展路徑研究

■ 王新軍

濟南產業空間發展路徑研究

■ 王新軍

2014年3月，習近平總書記在談到結構調整問題時使用了 “騰籠換鳥”的提法，實際上這也是他的一貫思路。“騰籠換鳥”是產業布局和產業結構調整中一種戰略舉措的形象說法，意指把現有的傳統制造業從目前的中心地帶轉移出去，再把適合中心地帶發展的先進產業形態生產形式轉移進來，以達到經濟轉型、產業升級的戰略目的。濟南作為一個老工業城市，歷史上傳統產業尤其是傳統制造業占比重一直比較大，占據了寶貴的資源和發展空間，對環境保護和節水保泉也形成了很大的壓力，制約了濟南產業的發展。因此，濟南實行產業發展空間置換，優化產業布局和產業結構，促進濟南產業發展轉型升級，已經是勢在必行。

濟南產業空間布局發展現狀分析

（一）濟南產業布局現狀

1.宏觀發展格局基本形成。濟南市經過多年 “騰籠換業”、 “退二進三”的產業調整，產業空間布局逐步優化。整體格局呈現由中心向外圍擴散的局面，中心圈層以第三產業為主導，中間圈層以第二產業為主導，外圍圈層以第一產業為主導。城市中心區加快傳統制造業外遷步伐，為現代服務業提供了更多空間，一城三區以服務業為主體的發展格局基本形成。老城區改造提升步伐加快，以泉城特色標志區、百年商埠區等為代表的文化旅游、商務休閑等產業迅速發展；東部新區奧體文博、賢文漢峪等片區加速崛起，金融商務、總部經濟等產業快速聚集；西部新區以西客站、大學科技園、濟西濕地片區為依托的文化創意、商務會展、旅游休閑等產業逐步形成；濱河新區商貿物流業改造升級步伐加快，旅游休閑產業初具雛形。章丘、歷城、長清、 濟陽、平陰、商河等縣域主體，積極承接中心城區產業轉移，逐漸形成濟南市工業的集聚高地和新興增長極，章丘塔機、歷城汽車零配件、長清壓力容器、濟陽食品、平陰瑪鋼、商河紡織等產業各具特色，錯位發展。現代農業加快發展，基本建立起以 “一區六園” （市農高區、6個縣級農業科技示范園）為龍頭、都市園區為骨干、示范鄉鎮為支撐的園區配置體系。

2.工業集聚區成效凸顯。濟南市以10家省級以上工業園區為主要載體，加強園區基礎設施配套與產業培育引導，初步形成了 “一高三區”的工業集聚發展格局。高新區形成了電子信息、生物醫藥、交通裝備、發電輸配電裝備四大產業，培育發展了浪潮集團、齊魯制藥、青年汽車、中電裝備等知名企業。東部工業區，明水經濟技術開發區升級為國家級開發區，初步形成了交通裝備、機械制造、精細化工、食品飲料四大主導產業。臨港開發區歐洲工業園特色園區建設初具規模。西部工業區，經濟開發區機械裝備集聚度日益提高，濟南柴油機、巨能液壓等骨干企業發展勢頭良好；平陰工業園依托玫德瑪鋼、福膠集團，形成了瑪鋼管件、阿膠食品等主導產業；槐蔭工業園形成了以九陽為代表的智能小家電特色的主導產業，且以山東天岳為代表的碳化硅新材料產業極具潛力。北部工業區，化工產業園更名為新材料產業園，國家膠體材料技術中心等一批新材料項目加快建設；濟北開發區食品飲料、液壓機械產業優勢突出，獲評 “全國食品工業強縣”、 “中國液壓升降平臺之鄉”； 商河經濟開發區為全市紡織服裝基地，重點支持發展紡織服裝產業。

3.服務業網絡化格局日趨穩定。市中心城區商貿服務業繁榮發展，恒隆廣場、萬達廣場、和諧廣場等商業綜合體及凱悅、喜來登、香格里拉等高檔酒店相繼落戶，泉城路、英雄山等特色商業街區加快建設，濼口服裝等商品交易市場、匡山等農產品批發市場改造升級，市域內商業網點達2.7萬個，營業面積600萬平方米。金融業初步形成東部金融新區、金融商務中心區、金融創新服務區、資本市場發展示范區和農村金融改革示范區 “一新四區”的發展格局。旅游業以天下第一泉景區為龍頭，打造形成泉水游主導品牌，帶動市郊各區縣旅游資源的深度開發。文化產業形成了以高新區為龍頭、各區市各具特色，協同發展格局。物流業形成了以蓋家溝、零點等為代表的北部和以郭店鋼鐵物流、章丘汽車物流為代表的東部兩大物流集聚中心。濟南市服務業實現了中心集聚與分點布局相統一，服務全省的中心城區服務業和面向區域的縣城服務業和諧發展。

（二）濟南產業空間布局存在的問題

改革開放以來，濟南產業布局不斷進行優化，并取得明顯成效，但同時也面臨許多問題，主要表現在以下幾個方面。

1.產業綜合實力相對下降。盡管濟南經濟取得了快速發展，但是相比全省其他地市而言，濟南經濟卻相對落后。從全省看，2015年濟南經濟總量已經退居第三位，與青島的差距日益擴大。農業龍頭企業質量不高，工業規模效益較低，現代服務業承載能力有待提升。2015年，濟南的產業經濟得到較快發展，第一產業增加值，305.4億元，增長4.1%；第二產業增加值2307.0億元，增長7.4%；第三產業增加值3487.8億元，增長8.9%。三次產業比重為5.0∶37.8∶57.2。從發展規模來看，濟南市的發展水平是比較高的。2015年，山東省生產總值 （GDP）達到63002.30億元，全省人均GDP為64358.13元，高于全國平均水平，從各地級市來看，青島、煙臺和濟南GDP總量領先，分別為9300.07億元、6446.08億元和6100.20億元；從人均GDP來看，東營、威海和青島位列前三，東營市人均GDP為164386.64元，折合26393.08美元，威海市人均GDP為17154.94美元，青島市人均GDP為16506.06美元，濟南市人均GDP為13859.1美元，具有一定差距。在資源利用率方面，2015年濟南市產業能源利用率較低，能源消費水平和節能降耗狀況有待提高。綜上所述，濟南市經濟發展缺乏強有力的新興增長點，相比先進地區經濟增速不高，能源利用率較低，綜合實力相對下降。在全國同類城市中位次不高，急需通過結構調整和布局優化促進整體經濟實力快速提升。

2.產業發展呈現虛高度化。近年來，盡管濟南產業結構不斷轉型升級，濟南三次產業分別占GDP總量的5.0∶37.8∶57.2，而山東省三次產業所占比重分別為7.9∶46.8∶45.3，青島市則分別是3.9∶43.3∶52.8。濟南第三產業比重較高，人均GDP卻較低，這說明濟南第三產業的高比例并非建立在工業化進程完全走完的基礎上，而是人為的虛高度化。即濟南通過退二進三，在工業化階段尚未完全完成的基礎上，在投資、人力、政策等方面全面扶持第三產業發展，第三產業的高比例是在工業萎縮的基礎上形成的，而不是自然發展的產物。

3.產業同構化問題較為突出。產業同構化是指在一地區產業結構變化過程中，區域間的產業結構在不斷出現和增強的過程中相似度不斷增高，這將使該區域資源配置效率低，區域內競爭激烈，并且影響區域間合作，對經濟發展極為不利。濟南市長期以來缺乏系統的、剛性約束力的全市產業布局規劃，主導產業發展思路缺乏連續性和相對穩定性，沒有對不同門類、不同性質產業的集中安排和有效引導，各縣 （市）區和開發區招商引資無序競爭，項目落地布局隨意，導致產業結構雷同化，形成 “大而全”、“小而全”的產業同構現象和同質化競爭。長期以來各縣市區之間缺少協調交流，競爭大于合作，企業間的關聯與協作難以開展，產業整合目標過于分散，整合優勢和規模效應不明顯。對傳統產業依賴程度過高，輕重比例不盡合理，且資源能源消耗型產業仍占較大比重，不僅經濟效益不高，寶貴空間浪費嚴重，而且對資源環境帶來巨大壓力。

表1 2015年山東部分市GDP和人均GDP排名

4.產業集聚集群效應亟待提高。產業布局不夠集中，產業鏈條中處于中低區位的產品居多，能夠自主研發設計并進行產品深層次延伸的企業較少，降低了企業的競爭力，限制了產業對當地經濟和財政的貢獻度。存在一區多園布局分散無序發展現象，即同一園區內企業多是空間集聚而非關聯配套協同發展，規模和集聚效益較低，有龍頭無產業和有產業無龍頭的問題比較突出。產業集群中具備核心競爭力和引導產業發展方向的龍頭企業較少，現有龍頭企業缺乏關聯產業的支撐。

5.產業布局散亂。產業空間布局較為零亂，產業發展形成 “中心集聚、郊縣弱化”的二元結構且呈加劇態勢。縣域經濟發展滯后，商河、平陰、濟陽在全省位次與濟南省會城市地位極不相稱。中心城區與商河、平陰等周邊縣市在發展水平和運行質量上的巨大落差，妨礙了產業鏈條的平穩銜接，限制了濟南作為增長核心的發展，也不利于對周邊縣市的輻射帶動作用。產業布局呈現 “大分散、小集中、嵌套交叉”格局。縣區工業空間布局不明晰、特色不明顯；主城區五區之間現代三產建設重疊，都市產業與高污染企業并存，對市區產業空間優化形成瓶頸效應。

6.產城統籌發展亟待深化。產業布局與城鄉發展的統籌尚需深化。針對產業集群發展的相關政策體系和社會服務體系等配套環境有待完善。一些集群內部公共產品不能支撐該區域發展，很多集群缺少關聯產業與支持產業，缺乏社會化服務體系的有力支撐。部分開發區產業就業和生活的承載能力不足，制約了區域城市化進程的推進；產業園區與新城建設的銜接仍顯不足， 如西部新城的 “城”、“業”分離現象仍然存在。一些開發區水、電、氣、熱、交通等市政基礎配套設施不健全；遠郊區大部分園區缺少教、科、文、衛等服務功能配套設施，園區對企業的集聚力不夠。因此，應將從單一功能的產業園向融合研發、產業與城市功能的現代科技新城轉變。

產業發展空間置換的思路

未來濟南市產業總體布局應當遵循 “優化中部，拓展東部，提升西部，保護南部，啟動北部”的二十字方針。強化梯度聚集，優化產業園區，構筑“一核四區三臨”的產業空間新格局。一核，即主城核心發展區，為優化開發區域。具體范圍為玉符河以東、繞城高速公路東環線以西、黃河與南部山體中間的區域，總面積526平方公里。該區域是濟南發展最為成熟的地區。作為濟南區域性服務業中心的主要載體，應突出發展附加值高、成長性好、帶動力強的現代服務業，著力打造全省服務經濟高地和總部經濟高地，形成引領省會城市群經濟圈快速發展的動力核心。四區，即濟南核心區四周的相鄰區域，為重點開發區域，包括東部先進制造業區、西部融合提升區、北部承接轉型區、南部生態產業區4個外圍產業拓展區。東部先進制造業區，為繞城高速東環線以東區域，包括高新區、歷城區部分區域及章丘市全境，總面積約2340平方公里，重點發展高新技術產業和高端制造業，建設全國重要的高端制造業生產基地和全省高新技術產業領軍地區；西部融合提升區，為玉符河以西區域，包括槐蔭區部分區域及長清區、平陰縣全境，總面積約1990平方公里，重點是立足現有產業基礎，發揮智力資源、高效交通、生態環境優勢，打造二三產業融合發展示范區；北部承接轉型區，具體范圍為黃河北濟陽縣、商河縣和天橋區桑梓店鎮、大橋鎮，總面積約為0.24萬平方公里，重點是主動承接市區傳統產業轉移，加快轉型升級步伐，打造濟南工業發展新基地；南部生態產業區，總面積約860平方公里，重點依托自然生態優勢，加大環境綜合整治力度，強化生態保育、休閑娛樂、健康養生等功能，加快建設生態環境良好、綠色產業興旺、人民生活安康的生態功能區和兼具豐富文化內涵、獨特山水景觀的風景名勝區。三臨，充分發揮空港、水系、交通對產業的引領作用，推動產業要素集聚，打造臨空、臨軌、臨水 “三臨”經濟發展區，為重點開發區域。臨空產業區，充分利用空港優勢，加快培育航空服務、航空裝備、航空物流等臨空關聯型產業，形成新的經濟增長極。臨軌產業區，充分利用城市、城際軌道交通規劃建設契機，預留產業發展空間，合理布局商務會展、商貿服務等產業。臨水產業區，以水生態文明市創建為契機，布局發展綠色生態、商務商貿、文化創意、旅游休閑、健康養生等產業，形成具有泉城特色的產城融合示范區。

濟南產業發展空間置換支撐措施

（一）加大政策體系創新，加快產業優化調整步伐

加強對產業發展的投資力度，并著力建設完善道路、電力等基礎設施，并增強對主導產業和新興產業的資金扶持力度，使之與現代化工業相適應。制定相關政策，致力于確保企業落實增值稅轉型及緩解中小企業融資困難等問題，并由市政府和開發區共同為主導產業、新興產業及園區基礎設施建設貸款作擔保。根據國內外產業發展狀況和國家產業政策，在嚴格執行環境容量控制制度的前提下，與濟南市產業發展現狀相結合，制定濟南市產業發展項目及相關政策。引導各生產要素向主導產業、重點基地園區及龍頭產業傾斜；引進先進的工藝、技術和生產能力，提高濟南市整體產業發展水平和市場競爭力。在此基礎上，各縣 （市）區制定相關政策，進行招商引資和企業 （項目）搬遷。賦予開發區一定經濟管理權，精簡辦理程序，確保項目審批、企業服務等更加通暢。在管理體制上適當減少對開發區的束縛，減少非硬性考核、檢查等行政性工作，確保開發區有充足的精力致力于經濟發展。加強對外招商引資力度，激勵采取飛地招商模式，引進前沿科技成果。

（二）增強服務理念創新，為產業發展提供良好環境

要把政府管理經濟的職能集中在為市場主體提供服務及創造良好發展環境，把協調企業發展和重大項目建設中遇到的問題以及落實相關扶持政策作為工作重心。建立政府服務評價機制，引導各級政府部門不斷增強服務意識，提高服務水平。提高行政審批效率，對于產業項目各項審批手續的辦理程序要進行調整完善，創建產業項目審批直通車，使各辦事環節得到簡化，縮短辦事時間，提高辦事效率。對于有著長遠關系的重大項目，要采取 “特事特辦，全程服務”的態度，進一步提高辦事效率。營造良好發展氛圍，采取相關措施，確保經濟秩序有序進行，創建一個公平、公正、開放的發展環境。針對收費行為，要嚴格履行收費管理制度，對于損害工業發展的行為，要加大查處力度，使企業合法權益得到保障。針對外來投資者，為其提供住房、就醫及子女上學等便利條件，使之無后顧之憂。大力對產業發展進行宣傳，在濟南市形成人人關注、鼓勵產業發展的良好環境。強化政策引導和落實。各部門要加強組織領導，致力于優化發展環境、培育龍頭產業創造建設條件，積極實施支持政策，著力建設重點項目。針對重大項目投資，提出在符合法律法規及國家政策的前提下，盡量做到特事特辦、要事快辦。各級部門一定要落實項目責任制，促進項目前期工作加快進行。此外，要不斷優化建設環境，提高行政辦事效率，促使企業良好發展。

（三）推進體制機制創新，增強產業發展動力與活力

首先，組織專家調研、討論，以可持續的、系統的、開放的立法理念為指導， 加快 《生態補償條例 （草案）》頒布的步伐，早日出臺 《生態補償法》，推動生態補償機制的健全和完善；其次，必須加大對生態補償的財政資金注入力度，建立專項的生態補償基金。將股票和債券等金融手段應用到生態資源保護中，對以社會融資的方式募集的生態補償基金行為予以支持，其收益可以補充生態補償支出；最后，應遵循 “污染者付費”原則和“利用者補償”原則，即開發者、受益者或排污者應該承擔由環境污染造成的損失和治理污染所需要的費用，而不是由國家和社會來承擔責任，且利用的個人或企業應承擔部分補償責任。深化國有企業改革。

根據現代企業制度，健全法人治理機構，以便解決歷年留下來的不良債務、辦社會職能轉移、醫療保險等問題，推進改制企業不斷發展壯大。依據 “分類引導、分步施行”的原則，推進國有企業改制重組步伐，采用引進戰略投資者等多種有效形式，使投資主體不再單一，使國有經濟布局得到調整和優化。依據國家企業改制的有關鼓勵政策，幫助解決企業發展進程中所遇到的重點、難點。進一步完善國有資產監管體制，深化國有資產監管機構職能，健全國資監管相關制度，保護國有資產。

創新招商機制。積極創建機械制造、電子信息及新能源等重點產業集聚區，在承接相似或同類企業轉移時吸引配套企業，形成競爭力強的產業鏈。繼續對企業進行招商引資，基于已有龍頭企業進行增資擴股、招商引資，并健全招商引資考核獎勵制度。整合濟南市招商引資資源，進一步構建招商信息平臺，健全濟南市招商引資組織機構，統籌濟南市整體招商引資工作，轉變成招商引資的整體合力。建立合理的利益分配制度，保障招商引資有序進行。創建和施行招商引資項目評估體制，促進招商引資轉變為招商選資。依靠外向帶動促進產業經濟發展。

進一步健全對外經濟貿易服務體系，踴躍拓展國際市場，提高企業自營出口能力，使商品和市場結構得到優化，從而使對外貿易發展方式發生轉變。利用濟南市出口加工區平臺，進一步擴大加工貿易出口。繼續實施“走出去”戰略，鼓勵競爭力很強的企業在國外創建生產研發基地，進行國際間合作交流，在更高水平參與國際分工和合作，推動和促進濟南市制造業的迅速發展。

構建區域經濟合作新機制。針對濟南都市圈和半島城市群成立市長聯席會議制度，進一步探究區域合作發展前景，通過統籌規劃，使該區域經濟健康快速發展，完成區域內產業鏈的配套建設，不斷完善政策環境，改變交通擁堵的狀況，使區域內各個城市得到共同發展。同時，位于京津冀和長三角經濟區之間，地理位置優越，應積極與這兩個經濟區搞好產業銜接。

（四）強化人才資源創新，為產業優化提供人才保障

加強人才引進。積極制定相關優惠政策吸引國內外的各產業領軍人物和優秀人才在濟南定居。加大教育投入，培養高科技、高層次人才，同時，重點引進各領域專業人士，尤其是具有產業核心技術的創新團體。并依據主導產業和支柱產業的特點對人才進行分類，有方向、有目的的引進。創新人才激勵政策，健全創新人才評定體系。在高新技術行業，把企業作為主體進行評價；針對在主導產業和支柱產業有所建樹的人才，提供優惠政策，如發放安家補貼或給予人才房等；針對國內外專家學者，應對將科技成果在濟南實行轉化的，發放補助。針對特定的企業創新人才或經營管理人才，依據其個人所得稅，按照一定提成和一定額度予以獎勵。致力于解決人才創業的商務成本，出臺相關政策，對人才房的申請放寬條件，使更多的人才能夠享受住房優惠，并建設配套保障性住房，將公共租賃房用于解決各種人才住房問題的重要方法。創建一個有利于各專業人才進行交流、學習、探討的良好環境，設立學術論壇、學術報告等形式的交流平臺。對人才，要做到引得進、留得下，為人才做好服務工作。

責任編輯：劉桂素

濟南社科院助理研究員）