關(guān)于我國(guó)地方政府債務(wù)管理的文獻(xiàn)回顧

熊甜

（湖北大學(xué) 商學(xué)院，湖北 武漢 430062）

關(guān)于我國(guó)地方政府債務(wù)管理的文獻(xiàn)回顧

熊甜

（湖北大學(xué) 商學(xué)院，湖北 武漢 430062）

本文基于我國(guó)地方政府的融資方式、地方債形成以及擴(kuò)大的原因、管理方向以及風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控與防范的角度，對(duì)國(guó)內(nèi)外地方債的分析研究進(jìn)行綜述。旨在梳理國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于地方債的研究，使人們對(duì)我國(guó)地方債的現(xiàn)狀以及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行必要的了解、借鑒國(guó)外市政債券的風(fēng)險(xiǎn)管理制度與風(fēng)控模式，進(jìn)而提升相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

地方政府融資；地方政府債券；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)地方政府債務(wù)形成的途徑，從目前來(lái)看主要有五種。一是銀行貸款融資。二是“城投債”融資，包括城投公司公開發(fā)行的公司債券、票據(jù)以及融資券。三是“信政合作”，與信托投資公司合作，發(fā)行以政府指定項(xiàng)目的未來(lái)收益為標(biāo)的的信托投資產(chǎn)品，到期由政府指定特定的機(jī)構(gòu)溢價(jià)收回。四是項(xiàng)目融資，私人機(jī)構(gòu)參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資，包括BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等模式。五是產(chǎn)業(yè)投資基金融資，通過(guò)類似于VC的方式，投資于有巨大發(fā)展?jié)摿Φ奈瓷鲜泄静⑴c公司管理，上市或成熟后以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式獲取巨額回報(bào)。

一、地方政府債務(wù)形成及擴(kuò)大的原因

關(guān)于地方債務(wù)形成以及擴(kuò)大的原因，中外學(xué)者結(jié)合各自國(guó)家的實(shí)際情況進(jìn)行了相應(yīng)的研究，同時(shí)也得出了相關(guān)的結(jié)論。

就國(guó)外學(xué)者的研究結(jié)果來(lái)說(shuō)，Davis和Whinston（1961）[1]認(rèn)為囚徒困境導(dǎo)致的地方政府競(jìng)爭(zhēng)造成了地方債的形成及擴(kuò)大。Temple（1994）[2]認(rèn)為輕賦稅導(dǎo)致地方政府入不敷出，進(jìn)而使得地方政府不得不通過(guò)負(fù)債的方式來(lái)緩解。Mikesell（2001）[3]指出政府舉債主要是為了彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政赤字及短期資金不足。Rodden（2002）[4]認(rèn)為預(yù)算的軟約束使得地方政府有不斷擴(kuò)大支出的沖動(dòng)。

我國(guó)學(xué)者也根據(jù)我國(guó)地方政府債務(wù)的具體實(shí)際情況進(jìn)行了研究，也得出了相應(yīng)的研究結(jié)論，但不同的學(xué)者得出的結(jié)果略有不同。大部分學(xué)者認(rèn)為是財(cái)政分權(quán)體制導(dǎo)致地方政府債務(wù)的產(chǎn)生，楊聰杰(2005)[5]指出分稅制改革使得中央政府與地方政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)上產(chǎn)生了顯著的不對(duì)稱。馬金華(2011)[6]認(rèn)為地方債有兩個(gè)階段形成原因，2006年之前主要是財(cái)政體制導(dǎo)致的地方債；2006年之后的地方債是在財(cái)政體制與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式相互作用下形成和擴(kuò)大的。黃燕芬、鄔拉(2011)[7]認(rèn)為分稅制改革的不徹底使得原有的政府投融資體制無(wú)法運(yùn)行，進(jìn)而對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)狀況產(chǎn)生了一定程度的影響。但是也有部分學(xué)者的研究結(jié)論與此不同，時(shí)紅秀(2010)[8]認(rèn)為“國(guó)家控制下的資源、資產(chǎn)、銀行三者共生的環(huán)境下沒(méi)有破產(chǎn)清算機(jī)制的預(yù)算軟約束”是地方政府債務(wù)形成的根本原因。鄭華(2011)[9]認(rèn)為自上而下的資源索取導(dǎo)致地方政府突破預(yù)算限制，導(dǎo)致規(guī)模龐大的“土地財(cái)政”和隱性債務(wù)。龔強(qiáng)（2011）[10]指出我國(guó)的地方政府債務(wù)問(wèn)題是由分稅制改革不徹底、不合理的官員激勵(lì)約束機(jī)制、地方融資平臺(tái)不規(guī)范、宏觀調(diào)控和財(cái)政政策等多重因素共同影響形成的。陳占峰（2016）[11]認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金需求量大、地方政府非標(biāo)準(zhǔn)且無(wú)自我約束的融資機(jī)制以及不合理的官員評(píng)價(jià)體制促使了地方債務(wù)的形成。

二、地方政府債務(wù)管理的方向選擇

Bernard Daf-flon等（2009）[12]認(rèn)為地方債的管理應(yīng)該更加注重政府責(zé)任與自我控制。巴曙松（2011）[13]建議通過(guò)完善地方政府債務(wù)約束管理機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制來(lái)防范地方債風(fēng)險(xiǎn)。周曉明(2013)[14]提出應(yīng)當(dāng)從改革地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算以及金融監(jiān)管等方面對(duì)地方債展開全面治理。 楊亞軍[15]（2013）從會(huì)計(jì)的角度出發(fā)，提出通過(guò)建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)并設(shè)計(jì)政府層面的財(cái)務(wù)報(bào)表來(lái)管理地方政府的債務(wù)以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。劉劍文(2014)[16]從財(cái)政效率的角度出發(fā)，提出在遵循“事權(quán)與支出相適應(yīng)”、“財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配”等地方財(cái)源建設(shè)原則的前提下以構(gòu)建科學(xué)合理的財(cái)稅制度，進(jìn)而提高財(cái)政效率以降低地方債務(wù)的壓力。潘俊、王亮亮、沈曉峰（2015）[17]從地方債務(wù)融資成本的角度，通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)良好的金融環(huán)境和高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有利于地方政府融資并降低債務(wù)融資成本，建議地方政府要積極營(yíng)造良好的金融環(huán)境，提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量，進(jìn)而降低債務(wù)融資帶來(lái)的成本壓力。姜子葉、胡育容[18]（2016）認(rèn)為目前解決地方政府債務(wù)問(wèn)題應(yīng)該堅(jiān)持“減少隱性補(bǔ)貼、增加預(yù)算約束”的基本路徑，雙管齊下治理預(yù)算軟約束問(wèn)題，打破預(yù)算軟約束下的債務(wù)順周期。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及監(jiān)控與防范

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其潛在威脅

基于地方債風(fēng)險(xiǎn)與潛在威脅的角度，Polackova(1998)提出了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，按照法律與道義責(zé)任將政府負(fù)債劃分成“顯性負(fù)債”和“隱形負(fù)債”，進(jìn)而揭示了地方政府的融資壓力與風(fēng)險(xiǎn)。Kharas和Mishra(2001)[19]國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)的重要原因之一是財(cái)政隱性的或有債務(wù)，并通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)東南亞金融危機(jī)與東南亞各國(guó)政府的隱性或有負(fù)債之間有顯著的統(tǒng)計(jì)相關(guān)性。馬海濤、呂強(qiáng)(2004)[20]指出受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)濟(jì)管理模式的的慣性影響，地方政府傾向于將大筆資金進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)高收益的項(xiàng)目投資，致使債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。魏加寧(2007)[21]指出如果不對(duì)基于地方投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換趨勢(shì)加以控制，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)慢慢轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而可能會(huì)影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的安全與穩(wěn)定。劉蓉（2012）[22]通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)地方債余額目前尚可控，但新的債務(wù)增長(zhǎng)率已經(jīng)跨過(guò)了預(yù)警線。楊燦明等(2013)[23]指出地方政府面臨著由規(guī)模龐大的隱性債務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控困難以及過(guò)于依靠土地財(cái)政等可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。劉昊，張?jiān)掠眩?013）[24]等指出，在不考慮政府隱性擔(dān)保的前提下，投融資平臺(tái)的整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正相關(guān)關(guān)系。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)度量

Currie和 Velandia（2002）[25]認(rèn)為政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡，會(huì)導(dǎo)致政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加重與財(cái)政赤字?jǐn)U大。章志平(2011)[26]構(gòu)建以債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、擔(dān)保債務(wù)比率為主體的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，并通過(guò)灰色系統(tǒng)理論評(píng)估地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并提出創(chuàng)建“因地制宜”的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。王永欽，陳映輝（2016）[27]通過(guò)城投債流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)價(jià)差及違約風(fēng)險(xiǎn)價(jià)差的雙重差分沖擊反應(yīng)函數(shù)來(lái)對(duì)中國(guó)地方政府債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估。

（三）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防范

Ricado Martner(2004)[28]認(rèn)為部分拉美國(guó)家的主權(quán)債務(wù)危機(jī)主要是由于貨幣貶值和負(fù)債引起的，并指出政府應(yīng)重視和正確處理貨幣政策與債務(wù)管理間的關(guān)系。魏加寧(2004)認(rèn)為政府負(fù)債信息透明化有利于化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。王大用(2004)[29]認(rèn)為地方政府舉債行為的規(guī)范化和合法化有利于防范地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。王朝才(2006)[30]認(rèn)為完善地方政府發(fā)債審核機(jī)制以及債務(wù)償還機(jī)制，是預(yù)防和消除地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。賈康等（2010）[31]基于美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家的債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，提出構(gòu)建適應(yīng)于我國(guó)當(dāng)前稅制及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的地方債務(wù)管理體系。崔軍、朱志鋼(2011)[32]提出管理當(dāng)局應(yīng)從債務(wù)分類、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控預(yù)防等方面強(qiáng)化地方債務(wù)信息公開，進(jìn)而推動(dòng)地方政府債務(wù)的防范和治理。沈沛龍、樊歡（2012）[33]認(rèn)為金融危機(jī)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生比較明顯的影響，并且積極的財(cái)政政策可以在短時(shí)間內(nèi)明顯的減輕政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。李臘生、耿曉媛（2013）[34]利用KMV修正模型對(duì)我國(guó)地方政府的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)證研究后發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方政府實(shí)質(zhì)上不存在經(jīng)濟(jì)上的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，但存在一定程度的道德違約風(fēng)險(xiǎn)，并提出中央政府應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)地方政府發(fā)債規(guī)模的約束。楊燦明、魯元平（2013）35]認(rèn)為放開地方政府自主發(fā)債權(quán)、將平臺(tái)貸轉(zhuǎn)移到政策性銀行同時(shí)出售部分國(guó)有資產(chǎn)有利于防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但最根本的途徑還是完善和深化財(cái)稅體制改革。

四、文獻(xiàn)述評(píng)

經(jīng)過(guò)文獻(xiàn)梳理，我們發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)地方債務(wù)的問(wèn)題進(jìn)行了多個(gè)方面的解讀。在地方政府債務(wù)形成與擴(kuò)大的原因方面，國(guó)外學(xué)者認(rèn)為地方債主要是由地方政府競(jìng)爭(zhēng)、賦稅、彌補(bǔ)赤字以及預(yù)算軟約束等引起的，而國(guó)內(nèi)的大部分學(xué)者則從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，提出我國(guó)地方債形成及擴(kuò)大的主要原因是我國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制。當(dāng)然，也有部分學(xué)者認(rèn)為地方債務(wù)的形成是官員考核評(píng)價(jià)機(jī)制、融資平臺(tái)和宏觀調(diào)控等因素相互作用的結(jié)果。在地方政府債務(wù)管理方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者在地方債形成擴(kuò)大原因的基礎(chǔ)上，從政府效率、融資成本、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的地方政府債務(wù)管理體制提出了相應(yīng)的改進(jìn)方案和完善意見。在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、度量與防范預(yù)警方面，大部分國(guó)內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為地方政府債務(wù)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，并就存在的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)、預(yù)警和防范機(jī)制提出了多方面的改進(jìn)意見和方案。

雖然國(guó)內(nèi)外對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題的研究已經(jīng)形成了比較豐富的成果，但是也存在一定的局限性。首先，大部分學(xué)者對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題的研究都局限于定性分析或者定量分析，很少將二者結(jié)合起來(lái)。其次，大多數(shù)學(xué)者對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題的研究都是從某一個(gè)角度展開的，沒(méi)有對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行全面系統(tǒng)化的分析研究。再次，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為地方政府債務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)，但是給出的建議僅僅局限在識(shí)別、防范和預(yù)警。最后，大多數(shù)學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)是地方政府債務(wù)管理體制中的融資細(xì)節(jié)與風(fēng)險(xiǎn)控制，使得很少有研究者關(guān)注到構(gòu)建獨(dú)立的地方政府債務(wù)決策管理體制對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與控制的重要性。

綜上所述，在進(jìn)一步加深對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題的研究前提下，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面來(lái)展開：第一，綜合運(yùn)用定性與定量的方法對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行研究。第二，從地方政府債券發(fā)行和地方債券流通市場(chǎng)培育角度出來(lái)，通過(guò)對(duì)是否大規(guī)模放開地方發(fā)債進(jìn)行論證，然后規(guī)范地方債發(fā)行并培育地方債流通市場(chǎng)以解決地方債問(wèn)題。第三，從地方政府融資渠道出發(fā)，通過(guò)融資創(chuàng)新來(lái)多元化其融資渠道，進(jìn)而推動(dòng)地方債務(wù)問(wèn)題的有效解決。

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