一種“剝奪人身自由”措施的法理分析
——以《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》為分析對象

張 靜

（湖北經濟學院，湖北 武漢 430205）

一種“剝奪人身自由”措施的法理分析
——以《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》為分析對象

張 靜

（湖北經濟學院，湖北 武漢 430205）

1991年頒布的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》首次以法律形式確立收容教育制度。該制度迄今已實施二十多年。盡管收容教育制度在維護社會秩序、打擊賣淫嫖娼等方面發揮了一些積極作用，但是，其存在的弊端也逐漸顯現，尤其是“黃海波”案件的發生，將收容教育制度推向了輿論的頂峰，廢除收容教育的呼聲日益高漲。本文旨在論證應該廢除收容教育制度，廢除《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。從收容教育制度的法制化歷程出發，從法理學的角度闡述了收容教育建立時的制度目標，并評估其社會效果，重點闡述了廢除收容教育制度的理由。最后，試圖突破法律教義學的視角，追問制度背后存在的兩個問題。

賣淫嫖娼；收容教育；人身自由；行政權

一、引言

2014年5月15日，有群眾向北京警方舉報，稱在北京市朝陽區工大建國酒店內有人從事賣淫嫖娼活動。當日下午18時許，朝陽區警方在該飯店樓下當場抓獲黃海波和一女子。經過公安機關審訊，黃海波承認了自己嫖娼的事實。5月16日，黃海波被警方依法行事拘留。

按照《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》的規定，對于嫖娼者處以行政拘留的，最多不超過15天。但是到了2014年5月31日，拘留期已滿15天，北京警方并沒有釋放黃海波。當天上午，北京警方向媒體證實：因賣淫嫖娼，黃海波被轉為收容教育，期限是6個月。

該事件迅速成為熱門話題，在社會、學術界上引起廣泛討論。在行政拘留結束以后，又對黃海波處以6個月收容教育的決定是否正當？收容教育制度本身是否合法？在當下的中國，收容教育制度的存在是否還合理性和必要性？是否應該廢除收容教育制度？

在我國，針對違法和輕微犯罪但尚未達到刑法處罰標準的行為的處分方式較復雜，主要包括勞動教養①、收容遣送②、收容教育和收容教養③等。這些措施無一例外都會限制公民的人身自由，具有強制性。

黃海波所受到的收容教育，通常是指不經法庭調查審判，公安機關有權對賣淫嫖娼人員進行為期六個月至兩年的強制教育、勞動等一系列限制人身自由的行政強制措施。該制度的主要法律依據是1993年的 《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（以下簡稱為《辦法》），其處罰措施是對賣淫嫖娼人員給予15日以下的拘留并處5000元以下罰款的處罰④，同時可以實行勞動教養。對于賣淫嫖娼被公安機關處罰后又賣淫嫖娼的，實行勞動教養（現已廢止）。

本文旨在通過對收容教育制度的目標、效果評析，從人權保障的視角，討論行政機關權力合法性以及該制度廢除的正當性和可行性。

二、收容教育制度的法制化歷程、制度目標與效果評估

（一）收容教育制度的法制化歷程

收容教育制度源起于對賣淫嫖娼行為的一種規制。娼妓現象在中國自古以來就有，一般認為起源于殷商時代，春秋時期得到進一步發展，出現了歷史上的 “官辦妓院”，——“女閭”。官妓一直延續到清朝時期，康熙年間廢除官妓制度，改為私營。到了民國時期，國家承認娼妓制度，致使娼妓業迅速發展。解放前，中國的賣淫嫖娼現象空前泛濫，極為普遍。

為了徹底治理賣淫嫖娼這一社會丑惡現象，新中國成立以后，政府采取嚴厲手段開展禁娼運動。首先通過一系列措施逐步限制娼妓的發展，然后著手取締娼妓業。改革開放以后，市場經濟的發展一度致使禁娼現象又死灰復燃，由沿海向內陸、城市向農村蔓延，稱勢漸猛。針對這一情況，我國陸續出臺了一系列打擊賣淫嫖娼活動的法律法規。1981公安部發布了《關于堅決制止賣淫活動的通知》；1984年公安部、最高檢、最高法聯合發布了《關于賣淫嫖宿暗娼案件應如何處理的意見》，其中規定，對于賣淫嫖娼人員，應當按照《治安處罰條例》給予處罰，對屢教不改者，應當給予勞動教養。1984年收容教育所首先在上海創辦，隨之多地逐漸設立。1991年《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》（以下簡稱為 《決定》）由全國人大常委會發布。1993年，《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（以下簡稱為《辦法》）由國務院頒布，這部法規明確定義了收容教育的定義和性質。至此，收容教育制度有了完整的法律依據。

收容教育制度存在的依據是1993年《辦法》，而1993年《辦法》又是依據1991年《決定》制定的。《決定》由全國人大常委會頒布，在法律效力等級上屬于法律法規；《辦法》由國務院頒布，在法律效力等級上屬于行政法規。2010年，國務院對《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》的條款予以修改，修改后的《辦法》一直沿用至今，成為公安機關實行收容教育的依據。

（二）收容教育制度的制度目標

1.用法律維護社會道德

法律與道德的關系問題從古至今都是法學界爭論的焦點問題，諸多問題其中之一就是道德的法律強制。道德的法律強制，即是指通過將道德法律化或者其他方式，用法律手段強制實施道德。

德富林認為，公共道德是連接社會的紐帶，如正義、公平、性觀念、家庭觀念等。這些觀念使人們可以預期彼此的行為，對行為的目的達成共識。當個人的不道德行為損害了社會公共道德時，社會會因為共同道德的離失而發生崩潰。基于公共道德對社會的重要意義，社會就可以用法律手段對不道德行為進行強制，即用法律維護社會道德。

賣淫嫖娼雖然是個人行為且沒有傷害到他人，但與社會道德不符，嚴重違背了我國社會主義價值觀、道德觀，敗壞社會風氣。在道德本身已經無法有效調節這一行為時，政府開始采用法律手段，發布一系列關于禁娼的規范性文件，1984年成立了賣淫婦女收容教育所，1991年發布 《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》，1993年頒布《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》。我國通過這一系列的法律手段建立的收容教育制度，將道德法律化，用法律維護社會主義社會道德精神。

2.用法律維護社會秩序

自然秩序和社會秩序共同作用下讓這個世界得以平穩的運行。社會秩序對于人類社會的重要意義就如同自然秩序對自然界的貢獻一般。維護社會秩序的方式有很多種，宗教是最早的用以維系人類社會秩序的手段；隨著人類認識的提高，德治成為社會的基本共識，道德取代宗教成為控制社會秩序的手段；但隨著經濟的繁榮和國家政治組織的發展，近代以來，法律取代道德成為控制社會秩序的主要手段。在法律的諸多價值中，秩序價值是最基本的價值。

20世紀80年代，禁絕快十年的賣淫嫖娼又死灰復燃，由沿海地區向內陸地區、經濟發達地區向欠發達地區發展。賣淫嫖娼的盛行，引起了一系列的社會問題，如拐賣婦女、性病傳播、黑社會犯罪、棄嬰等等，這些問題已經嚴重影響到了社會秩序。基于維護社會秩序、維護公共利益的需要，我國建立收容教育制度，用法律手段解決賣淫嫖娼所帶來的一系列社會問題。

（三）收容教育制度的效果評估

1992年以前，公安部每年均會發布全國查處的賣淫嫖娼人數。根據公安部門發布的數據，1984年全國共查處11201人次賣淫嫖娼人員，此后，這一數字不斷增長，1989年查處人數突破10萬，1991年查處人數突破20萬，1992年則達到24萬，比1984年增長了20倍。198—1992年間查處的賣淫嫖娼人員多達86萬。而這些還僅僅是被發現查處的。據估算，被發現查處的只占進行這種違法犯罪活動人員的25～30%。⑤按照這一估算，到了1993年，全國涉及賣淫嫖娼的人員至少有80萬～100萬。

根據國家統計局發布的數字，1998年全國賣淫嫖娼案件受理量為189972，1999年則為 216660件，2000年為225693件，到了2001年則突破24萬件、達到242053件。“據中國統計年鑒2006年統計，賣淫嫖娼案件逐年增加”⑥。

在1991年《決定》和1993年《辦法》出臺以后，我國開始實施收容教育，在20多年時間里，全國賣淫嫖娼的人數并沒有減少，反而呈現出逐年遞增的趨勢。這意味著以剝奪人身自由為代價，對賣淫嫖娼人員采用“教育、感化、挽救”教育方針的收容教育制度并沒有顯現出良好的教育效果，減少甚至是消滅賣淫嫖娼，完成其制度目標。

三、廢除收容教育制度的法理依據

（一）社會之維：法律以社會為基礎

法律是社會的產物，法律的性質由社會的性質決定，社會物質生活條件最終決定法律的本質。馬克思說：“社會不是以法律為基礎的。那是法學家們的幻想。相反的，法律應該以社會為基礎。法律應該是社會共同的、由一定物質生產方式所產生的利益和需要的表現，而不是單個的個人恣意橫行。”⑦先有社會，后有法律，法律是社會發展到一定階段的產物，法是社會的一種制度，社會變遷導致了法律的變遷。

特殊的時代背景下產生了收容教育制度，隨著社會的不斷發展進步，法律的滯后性也進一步突出展現。當人權保障在這個時代越來越受到重視，收容教育制度未經司法審判程序就可以剝奪公民人身自由最高長達兩年之久的規定，明顯是對人權的侵犯，以限制公民人身自由為代價實現維護社會秩序、維護社會道德風尚的價值目標并不是正義的。產生于舊的社會條件中的收容教育制度已經無法適應新的條件下的社會發展的需求。

法律以社會為基礎的同時，也對社會起著反作用。良好的法律促進社會發展，落后的法律阻礙社會的發展。很明顯，已經不能適應現代社會發展需求的收容教育制度只會阻礙現代社會的發展，因而必須廢除。

（二）公民之維：人身自由是基本人權

自由是人權的重要內容，自由價值是法律價值中最為重要的一員，在自由的諸多內涵中，人身自由是自由的重要內容。

最早在羅馬法時期出現自由的理念，羅馬商業的發展使人們開始重視交易行為的自由選擇權利。在早期的羅馬法中，人身自由權是人格權的組成部分。自由權、市民權和家庭權構成了羅馬法中自由人的人格，只有同時具備這三種權利，才是完整的自由人，享有完全的權利能力。自由是自由人人格的精髓，在當時的羅馬，自由即為人身自由，奴隸因為沒有人身自由，所以不是自由人，不能享有權利，只能充當權利的客體，而平民有人身自由，所以享有人格，可以擁有土地、經營工商業。在當時，自由對于人的重要性已經很明確的規定在法律中。到了羅馬帝國時期，自由人之間產生了私人的平等，在商品經濟條件下進一步發展成平等主體之間的商品交換權，隨后這種權利被納入法律之中，即意思自治原則。意思自治原則的確立為后來資產階級思想家通過對市民社會的觀察，從市民平等、自由和契約中升華出人權和社會契約的觀念奠定了根基。另外，羅馬法同時規定了對意思自治原則的制約，要求法律主體在行為時不能侵犯公共利益和他人的合法利益。

法治社會中法律是人身自由的保障，那么從實證法的角度看，法律關于人身自由的規定才是人們享有的人身自由最真實的含義。我國的收容教育制度是針對賣淫嫖娼人員設置的法律措施，可將賣淫嫖娼人員限制在收容教育所六個月至兩年，是對賣淫嫖娼人員人身自由的長期剝奪。從基本人權保障的基本要求看，亦應該廢除收容教育制度。

（三）國家之維：行政權的限度

自國家產生以來，國家權力就包含立法、司法、行政等權能要素。在國家發展的不同歷史階段，各種權能要素的地位和范圍都不盡相同。立法權的屬性是決策，行政權屬性在于執行，司法權屬性在于裁判。權力分立，各司其職，相互配合，是現代法治國家的權力配置基本原則。

我國憲法規定一切國家權力屬于人民，代表人民意志的權力機關行使國家立法權，行政機關和司法機關由國家權力機關依照憲法選舉產生，分別享有行政權和司法權，要對權力機關負責并接受其監督。立法權高于司法權和行政權，政府應該嚴格依法行政，“法無授權不可為”。2000年《立法法》明確規定限制人身自由的法律只能由立法機關即全國人大及其常委會制定，任何剝奪、限制人身自由的強制措施必須由司法機關做決定，行政機關只是執行者而不是決定者，《辦法》賦予行政機關決定權超出了行政權的邊界。除了立法以外，對行政權運行的監督是限制行政權的另一道有效防線。在收容教育制度執行的過程中，都是經由公安機關自行處理，并且拒絕其他人的介入，完全自己說了算。如果被收容教育者對收容教育決定不服可以向上級行政機關提起行政復議，對行政復議決定不服的才可提起行政訴訟。只有當事人行使訴權，才能啟動司法機關對收容教育行為的監督程序。而且，行政訴訟這種救濟途徑對被收容教育者而言具有滯后性。基于前述原因，收容教育制度目前的法律依據，是違反上位法及正當程序價值的，故應該廢止。

四、關于廢除《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》的再追問

從收容遣送，到勞動教養，再到本文所關注的收容教育，是否社會總是要等待諸如 “孫志剛案”、“唐慧案”、“黃海波案”等偶發事件，才能啟動廢止“收容類”制度的缺口？明顯違反法治和人權精神的制度何以能夠繼續存在？只有挖掘到問題的實質，才可能從真正意義上防止以后類似的“收容類”制度再現。

（一）制度層面：違憲審查之于法治中國的重要價值

在現代憲政國家，違憲審查是指特定的機關依據一定的程序和方式，對法律、法規和行政命令等規范性文件和特定主體行為是否符合憲法進行審查并作出處理的制度。通過對違憲現象和問題的審查，保障憲法實施、維護憲法權威，促進和維持憲政秩序。

違憲審查最早起源于美國1803年的“馬伯里訴麥迪遜”一案，美國最高法院首席大法官約翰·馬歇爾第一個用司法審查權反對國會立法。從此，以違憲審查為基礎的司法審查制度迅猛發展。第二次世界大戰以后，由于發生納粹事件，憲法和人權被踐踏，許多國家都開始關注如何保障憲法的實施這一問題。普通法系國家效仿美國最高法院的違憲審查制度，通過司法審查保障憲法實施；另外一些國家成立專門的憲法法院，違憲審查范圍不斷擴大，作用也越來越明顯。違憲審查制度逐漸走向成熟，違憲審查模式普及化，國家之間在違憲審查方面開展互助合作。第二次世界大戰后人權問題成為國際社會的共識，保護人權超出傳統國家范圍，產生了處于國家之上的保護人權的國際性或區域性的人權法院，如國際法院、歐盟法院，承認這些法院管轄權的國家才受其約束，國家和公民個人都可以起訴。總而言之，違憲審查制度在以憲法為核心的現代民主和法治國家中發揮著越來越重要的作用。

新中國成立以來，我國分別頒布了1954年憲法、1978年憲法和1982年現行憲法，1954年憲法和1978年憲法并未直接規定違憲審查制度，1982年憲法真正地在制度層面確立了違憲審查機制，但并沒有明確說明違憲審查的具體程序。2000年《立法法》進一步明確了違憲審查有關的若干程序問題，推動了違憲審查的實踐化。應當說，根據我國現有的法律制度，違憲審查無論是在觀念上還是制度設計上都有一定保障，但是因為違憲審查主題不明確，違憲審查機構至今仍有爭議，我國憲法缺乏可適用性，法律適用與憲法、法律解釋分離等原因，使憲法失去了存在的根基，在實踐中違憲審查制度無法有效運作，產生實效。

收容教育制度存廢的爭議就反進一步反映出我國違憲審查存在的問題。但是因為我國缺乏違憲審查的常態化機制，使得這些違背憲法的法律依然存在并作為行政機關執行的依據，導致實踐中出現大量侵犯公民人身自由的現象，當這些現象累計到一定地步終于引起社會各界足夠多的關注和強烈反對時，才終于宣布廢除該制度，例如孫志剛事件和唐慧事件。以犧牲公民生命為代價推動國家法治化進行，這對于一個追求現代民主、憲政精神的國家而言代價未免也太大了。

（二）社會結構層面：小政府的建構

我國有著數千年封建君主專制統治的歷史，中國傳統的政治文化和政治實踐形成了官本位的思想，權力至上觀念和等級特權思想嚴重。

從新中國成立，到改革開放，再到進入21世紀以來，隨著時間的推移，經濟、社會、文化現代的發展，法治領域也提出了新的要求。法治中國是現代中國建設目標之一，我們強調依法治國，以人為本，重視保障人權。但目前我國在推進依法治國的進程中還存在很多問題，行政權過大、缺乏應該有的界限就是問題之一。例如，在收容教育制度中，公安行政機關是作出收容教育決定的決定機關。收容教育作為剝奪人身自由的措施，需經司法審判程序，未經司法審判公安機關就單獨決定實施剝奪人身自由的措施明顯不符合我國法律規定和法治精神。同時，公安機關還是收容教育的審批、執行機關，收容教育實施的過程中缺乏有效的內外監督。在整個收容教育的過程中，公安機關可謂“一家獨大”。

如何限制行政權、劃分行政權的邊界，推進有限政府構建，從而真正落實依法治國，“國家尊重和保護人權”，是收容教育制度留給我們思考和解決的問題。

注 釋：

① 勞動教養是針對嚴重違法和輕微犯罪人員實施的，限制其人身自由，對其進行強制性教育改造的行政措施。勞動教養的審批決定和執行機關均為公安機關，勞動教養適用對象廣泛，期限為1-3年，必要時可以延長1年。因與我國依法治國的理念和人權要求不相符，反對勞動教養的呼聲日益高漲。2012年“唐慧案”爆發，成為廢除勞動教養制度的導火線。2013年12月28日，實施了50多年的勞動教養制度被依法廢止。

② 收容遣送是由民政部門、公安機關實施的，針對“無身份證、暫住證和務工證”的三無流浪人員，通過限制人身自由、收容遣返的方式，旨在對其進行救助、教育的行政強制措施。收容遣送的法律依據分別是1982年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，1982年10月民政部和公安部聯合印發的 《城市流浪乞討人員收容遣送辦法實施細則(試行)》和1992年的《關于收容遣送工作改革問題的意見》。2003年3月20日，“孫志剛”事件爆發，引發社會各界對收容遣送的討伐，，2003年6月20日，國務院公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，收容遣送制度被依法廢止。

③ 收容教養是以預防未成年人犯罪、為未成年人提供司法保護為目的的強制性教育改造措施。1997年《刑法》和1991年的《中華人民共和國未成年人保護法》規定：“未成年人因不滿十六周歲，不予刑事處罰，責令他的父母或者其他監護人嚴加管教，在必要的時候，也可以由政府依法收容教養。收容教養的審批決定機關是公安機關，由少年管教所執行，政府收容教養的期限為1—3年，最長不能超過4年。

④ 2005年8月28日，中華人民共和國主席令第38號，《治安管理處罰法》第66條規定：賣淫、嫖娼的，處10日以上15日以下拘留，可以并處5000元以下罰款；情節較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款。

⑤ 徐瀘：“中國賣淫嫖娼的現狀與對策”，《社會學研究》，1993（3）

⑥ 馮文林：“當前賣淫嫖娼屢禁不止的原因及對策”，《四川警察學院學報》，2011年8月，第23卷第4期。

⑦ 《馬克思恩格斯全集》，第6卷，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，北京：人民出版社，1961年版，第291-292頁。

[1]徐瀘.中國賣淫嫖娼的現狀與對策[J].社會學研究，1993，（3）.

[2]馮文林.當前賣淫嫖娼屢禁不止的原因及對策[J].四川警察學院學報，2011-08，（4）.

[3]中央編譯局.馬克思恩格斯全集（第6卷）[M].中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，北京：人民出版社，1961：291-292.

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[14]徐瀘.中國賣淫嫖娼的現狀與對策[J].社會學研究，1993，（3）.

張靜（1990- ），女，土家族，湖北荊州人，助教，西南政法大學碩士研究生，現工作于湖北經濟學院,主要從事法理學研究。