美國農業保險制度發展歷程及啟示

孫正華 劉 謖 中國保險監督管理委員會上海監管局

美國農業保險制度發展歷程及啟示

孫正華 劉 謖 中國保險監督管理委員會上海監管局

美國聯邦農作物保險，即美國政策性農業保險已有70多年的歷史，是目前世界上運作最成功的農業保險體制之一。研究其制度演變和運行機制特點，對于深化我國農業保險制度改革具有重要的參考價值。

一、美國聯邦農作物保險發展歷程

（一）美國聯邦農作物保險產生的歷史背景

美國的農業保險起源于19世紀末的農業雹災保險。雹災一般不會產生巨災損失，而且雹災損失容易鑒定和確定，因此美國保險業首先開展的是農業雹災保險。1933年，美國國會通過了一項旨在保護家庭農場的立法《農業調整法》，聯邦政府通過同生產者簽訂協議并對參與播種面積控制的農民支付直接補貼的方法，使農民自愿減少主要農作物的播種面積，以期穩定農產品價格，穩定農民收入。授權聯邦政府建立“常平倉”制度，通過實施聯邦農產品計劃為農民提供價格支持。聯邦農產品計劃通過向生產基本農產品（玉米、小麥、棉花、水稻和煙草）的農民提供無追索權貸款，實現對農產品的價格支持和政府的農產品儲備調控，故也稱農業補貼計劃或價格支持計劃。無追索權貸款是指政府首先按照生產成本加預期利潤確定主要農產品的目標價格，再按照每單位農產品的目標價格確定貸款率，向農民發放無追索權貸款，農民以其種植的農作物為抵押。《農業調整法》同時配套通過了《美國聯邦農作物保險法》，授權聯邦政府建立聯邦農作物保險項目，對農作物產量損失在50%～70%的范圍內提供風險保障，并由聯邦政府給予財政支持。上述法案標志著美國政策性農業保險正式建立。

（二）美國聯邦農作物保險的政府主導和政府經營時期

1938年，美國國會批準設立聯邦農作物保險公司，負責聯邦農作物保險項目的實施，保護農民因作物的損失和價格的下跌而造成的收入影響，保護消費者應對食物供給短缺與極端的價格，通過提供農場供給的平穩流通與建立穩定的農業購買力來支持經營與就業。公司由政府直接經營并給予財政支持，最初在美國農作物主產區進行試點，持續了近40年，參加聯邦農作物保險的面積一直保持在2000多萬英畝左右，投保率不足10%。盡管存在參與率低、經營成本高、缺乏足夠的儲備金應對巨災損失等問題，但為后來美國農作物保險制度改革奠定了基礎：一是積累了大量第一手風險損失資料，奠定了聯邦農作物保險發展的精算技術基礎；二是美國各界包括政府、國會、農場主和保險業界都認識到，農作物保險具有一定的巨災特性，必須加大改革和政府支持力度，積累足夠的儲備應對巨災風險；三是這一階段的聯邦農作物保險雖然還沒有上升到農業支持政策層面，但決策層已經著手制度過渡安排，促使其發展成為綜合性的農業支持政策手段。

（三）美國聯邦農作物保險的市場化改革

為了強化聯邦農作物保險在農業支持政策中的地位和作用，美國政府從1980年開始推動國會頒布了一系列立法，為美國聯邦農作物保險的發展開創了一個全新時期，先后開展了四方面改革：

1.確立農作物保險政府主導、市場經營模式

1980年聯邦農作物保險法案頒布，初步確立“政府主導、市場經營”的市場化改革框架。主要措施包括：一是授權聯邦政府全面推進農作物保險體系改革，擴大參保農作物品種和承保面積，放開地區限制，以提高農民的參保率。二是吸收商業保險公司和保險代理人參與農作物保險的銷售、服務并承擔部分風險，正式將保險業納入美國農作物保險經營。具體方式有兩種，第一種是私營保險公司獨立承擔保險損失責任，聯邦政府則根據其農險業務量，提供總計30%左右的管理費、保險補貼和再保險；第二種是保險代理人作為聯邦農作物保險主營銷商銷售保單，只拿傭金不承擔風險責任（這一方式由于效果不理想1994年被終止）。三是建立一個精算費率充足的聯邦農作物保險項目，由政府補貼，引導農場主投保，逐步減少并最終取消政府撥款的災害救助項目。

從實際效果看，“政府主導、市場經營”模式推動了上世紀80年代美國農作物保險的長足發展，但仍然存在不少問題，特別是聯邦農作物保險和聯邦政府災害救助并存，“雙軌制”的農業風險保障模式對農作物保險發展形成了很大阻礙。一方面，免費并具有替代效應的聯邦政府災害救助影響了農場主對聯邦農作物保險的投保積極性，還會鼓勵農戶在生態脆弱、環境敏感的地帶以及風險高的地區進行生產，其行為不但導致災害救助的機會與程度的增加，而且對生態環境造成破壞；另一方面，增長過快的政府災害救助支出擠占了用于聯邦農作物保險補貼的資金。據統計，1980年至1994年，美國聯邦政府用于災害救助的資金高達160億美元，而同期用于聯邦農作物保險補貼的資金還不到9億美元。政府財政支持力度不足和投保率偏低（低于33%），導致聯邦農作物保險賠付率居高不下，進而出現財政危機，1981年至1996年間有3個年份賠付率超過200%，11個年份賠付率超過100%，只有1年賠付率未超過100%。

2.重構美國農產品安全網

1994年美國國會頒布聯邦農作物保險改革法案。國會對聯邦農作物保險和災害救助進行調整，使其相互配合，徹底重構農產品安全網。主要措施包括：一是取消聯邦農作物保險所覆蓋農作物的災害救助計劃，只保留針對聯邦農作物保險未覆蓋的“非保險農作物災害救助計劃”，保障水平與其他農作物巨災保險保障水平相當；二是把聯邦政府對農場主的各種支持政策與購買聯邦農作物保險掛鉤，推行強制性保險，只有購買農作物保險的農場主才有資格獲得價格支持計劃下的不足支付（即市場價格達不到目標價格而產生的收入不足支付）、優惠貸款和其他的一些津貼；三是建立巨災保險計劃，該計劃的保險費由聯邦政府補貼，農場主只要為每種作物繳納50美元、最多只需繳納200美元即可，無力支付的農場主可以免繳，投保人可以獲得超過實際歷史產量50%以上的產量損失、價格為管理部門確定價格的60%的保障；四是鼓勵農場主購買保障水平高于農作物巨災保險計劃的補充保險，聯邦政府進行保費補貼。

3.確立聯邦農作物保險在美國農業風險管理中的核心地位

為了徹底解決農產品價格補貼給聯邦政府造成的沉重財政負擔問題，同時支持美國政府在全球農產品貿易談判中取得有利地位，1996年美國國會通過了《1996年聯邦農業完善和改革法》，廢除了60多年來政府為農場主提供價格和收入支持的政策，轉而要求為農場主提供收入保險。在此背景下，以收入為基礎的農業保險產品問世，主要保障投保人因自然災害導致的產量損失或因收獲價格偏離預測價格而產生的收入損失。1996年改革法的出臺標志著聯邦農作物保險已經成為美國政府對農業進行風險保障的最重要政策工具。1994年和1996年兩次比較激進的改革，大大地刺激了美國農業保險快速發展。到1998年，全美超過1.8億英畝耕地投保，投保面積是1988年3倍多。根據美國農業部全美農業統計服務局估計，1998年種植業（草場除外）投保率已經達到三分之二，保險責任達到280億美元，總保費收入18.75億美元（其中政府補貼9.46億美元），均創歷史記錄。

4.進一步優化制度設計

2000年，美國國會頒布《農業風險保障法》，對聯邦農業保險制度進一步優化。一是進一步擴大商業保險公司在聯邦農作物保險中的作用。允許商業保險公司參與聯邦農作物保險產品開發和研究；允許風險管理局就新產品的研發與商業保險公司訂立合同和建立合作伙伴關系。商業保險公司也可直接向新產品審核委員會主動遞交新保險產品建議書。二是增加補貼力度，提高保費補貼比例，鼓勵農場主購買保障水平更高的保險，以吸引更多更好的農場主參保。2000年前美國政府對聯邦農作物保險的保費補貼從未突破過10億美元，補貼率不超過40%，2001年美國政府補貼驟然上升到17.7億美元，2011年保費補貼更是達到創記錄的73.7億美元，保費補貼率一直維持在60%。三是首次關注聯邦農作物保險中的浪費、欺詐和濫用等道德風險問題。采用數據挖掘技術管理來應對日益增加的欺詐問題，并要求風險管理局與農業服務局通力合作，監控政策性農業保險被濫用的情形。四是改進費率厘定技術，消除畜牧保險產品開發限制，對具有良好記錄的農場主實施基于業績的保費折扣。2014年，美國出臺新農業法案，進一步強化對農業保險的支持，包括再次取消一批每年50億美元左右的補貼項目，繼續擴大農業保險覆蓋范圍，并新增價格損失保險計劃和農業風險保障計劃等與生產不掛鉤的補貼形式，標志著美國政府的農業支持手段由“黃箱政策”逐步向“綠箱政策”轉變，由政策驅動為主逐步向市場調節為主轉變。

二、美國農業保險制度對我國農業保險發展的啟示和建議

（一）進一步加強與國家農業主管部門以及財政部門溝通合作，引導形成農業保險為核心的農業風險補償機制

美國農作物收入保險在20世紀90年代中后期快速發展，一個重要原因是政府支持推動商業保險取代原有的災害救助補貼。雖然農業災害救助對農戶而言具有免費的優點，但財政負擔重，且不具備農業保險的杠桿效應，同等規模的資金投入，農業保險能夠提供的風險保障遠遠超過救災補助，這也是美國最終取消災害救助補貼、建立以農作物保險為核心的風險保障機制的原因。建議相關部門加強研究，逐步將農業直補政策向農業保險等間接補貼政策轉變，逐步確立農業保險在農業風險保障機制中的核心作用。

（二）加快發展多層次、多類型的農業保險服務，提高農業保險保障能力和保障水平

盡管存在多種農業保險，但農民最核心的關切在于自己的收入，這也是美國的農戶收入保險大獲成功的最重要原因。目前，我國農業保險保障水平較低，一般僅能覆蓋直接物化成本，而收入保險基本沒有開展，災害發生后，農戶得到的賠款并不高。為了將農業保險的災害補償功能進一步擴展為農民穩收增收保障功能，建議鼓勵保險機構積極開展農民收入保險，加快發展多層次、多類型的農業保險服務，提高農業保險在農業生產經營中的風險保障能力和保障水平。

（三）結合我國不同地區的農業發展側重點，調整、優化財政補貼結構，提高財政資金使用效能

國際農業保險補貼比例一般為50%左右，我國達到了近80%。較高的財政補貼比例一方面反映出政府重視，對提高投保率發揮了積極作用，另一方面也反映出我國現行農業保險幾乎都是最基礎的保障服務，缺乏高層次、適合商業化的農業保險服務。建議從提高財政補貼資金使用效率、促進我國農業產業轉型升級角度出發，在不同地區結合不同農業發展側重點，對保費補貼進行結構性調整和差異化政策，對于重點扶持發展的品種和生產經營主體予以重點保障，對于政府不鼓勵的品種降低保額及補貼比例。

（四）在有條件地區適時探索新型農業經營主體保險試點，推動我國農業生產模式逐步向規模化和集約化轉變

高度規模化的農業生產是美國聯邦農作物保險運行成功的外部條件。1933年以來，美國農場的數量由1935年的425萬家下降到2006年的209萬家（其后十年一直穩定在210萬家左右），而農場平均規模由1950年的平均213英畝上升至2006年的平均446英畝。高度規模化的農業生產對于減少農業保險逆向選擇和道德風險非常有利，同時也為承保、售后、理賠等服務環節節約了大量的經營管理成本。我國目前實行“廣覆蓋、低保障”的農業保險模式，是由我國農業生產方式的現實條件所決定的。但不可否認的是，傳統分散生產模式下經營農業保險具有高成本、高道德風險和高逆向選擇等問題，抑制了農業保險的有效供給，容易形成劣幣驅逐良幣的現象。考慮到我國農業生產的實際情況，建議在有條件的地區，配合農村土地流轉和適度規模經營等重大改革的推進，適時開展針對新型農業經營主體的農業保險試點，重點支持農業規模化生產農戶，在補貼比例、保障程度等方面給予更多優惠和方便，促進農業規模化集約化發展。