中國村鎮(zhèn)建設用地低效現(xiàn)象的經(jīng)濟學觀察

鄭沃林++鄭榮寶++李爽++唐曉蓮

摘要：中國村鎮(zhèn)區(qū)域差異巨大，村鎮(zhèn)建設用地的表現(xiàn)形式不盡相同。以廣州市天河區(qū)和白云區(qū)城中村為例進行實證分析，針對村鎮(zhèn)建設用地的主要表現(xiàn)形式，對造成村鎮(zhèn)建設用地形成機制的主要經(jīng)濟原因進行深入解剖，以期為推動村鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)策略研究提供理論基礎。

關鍵詞：農(nóng)村；村鎮(zhèn)建設用地；低效；成因

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）01-0191-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.01.048

The Economic Observation on Inefficiencies of Village and Town Construction Land

——A case of City Villages in Tianhe District and Baiyun District of Guangzhou City

ZHENG Wo-lin，ZHENG Rong-bao，LI Shuang，TANG Xiao-lian

（School of Management， Guangdong University of Technology， Guangzhou 510520， China）

Abstract： There are wide regional differences in villages and towns of China， and the village and town construction land takes different forms. With the survey of city villages in Tianhe district and Baiyun district as an example， an empirical analysis was conducted from the main performances of village and town construction land， and the primary economic causes for the formation mechanisms of village and town construction land were deep analyzed， in order to provide theoretical basis for promoting the redevelopment strategy of village and town construction land.

Key words： rural areas； village and town construction land； inefficiency； cause

土地資源是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎，具有關鍵性地位[1]。土地資源的開發(fā)及利用在社會經(jīng)濟和國家戰(zhàn)略決策的過程中，起著重要的作用[2]。然而，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，土地的開發(fā)、利用及管理面臨艱難的挑戰(zhàn)[3，4]，諸如農(nóng)地的高速非農(nóng)化導致大量耕地被侵占[5-7]、外出務工的農(nóng)民工增多使得農(nóng)村空心化[8，9]及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體老弱化[10]、優(yōu)質(zhì)農(nóng)田拋荒引發(fā)糧食安全[11]等一系列問題。為此，政府相繼出臺了一系列促進村鎮(zhèn)建設用地利用的政策和制度[12，13]，但是效果并不明顯。其原因在于市場經(jīng)濟下的“理性經(jīng)濟人”思維在發(fā)揮著導向作用。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程一方面為農(nóng)民帶來便利的第二、第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會[14]，農(nóng)民更愿意從事第二、第三產(chǎn)業(yè)以獲得更高的收入和更好的保障，客觀上造成了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的老弱化困局和土地的閑置現(xiàn)象；另一方面，土地非農(nóng)化使用帶來巨額的級差收益，農(nóng)民更愿意通過土地非農(nóng)化的方式來享受社會發(fā)展的成果，其結果是提高了原低效土地的利用效率。這些現(xiàn)象都能通過經(jīng)濟學得到合理的解釋。

但是，上述能夠被解釋的現(xiàn)象多發(fā)生在城鄉(xiāng)結合部和一般農(nóng)業(yè)區(qū)之內(nèi)。對于城中村的村鎮(zhèn)建設用地卻是另一番看似和常理相互矛盾的悖論。城中村的農(nóng)村集體建設用地比城鄉(xiāng)結合部和一般農(nóng)業(yè)區(qū)的村鎮(zhèn)建設用地更具備獲得高額土地收益的優(yōu)勢，其原因在于農(nóng)村集體土地的級差地租來自城市化進程的第二、第三產(chǎn)業(yè)對建設用地的需求和國家對土地非農(nóng)化使用的限制。由此可推，為了獲取高額的土地非農(nóng)化收益，理性的經(jīng)濟人一般會對村鎮(zhèn)建設用地進行集約化使用。但結果恰恰相反，中國城中村村鎮(zhèn)建設用地普遍存在低效利用的狀況[15]。如果考慮到城鄉(xiāng)結合部及一般農(nóng)業(yè)區(qū)的村鎮(zhèn)建設用地低效利用是由于原從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，現(xiàn)多外出務工，從而造成城鄉(xiāng)結合部及一般農(nóng)業(yè)區(qū)的村鎮(zhèn)建設用地低效利用土地的低效，甚至閑置是理所當然的現(xiàn)象。隨著城市化的快速演進，還會有更多的城鄉(xiāng)結合部及一般農(nóng)業(yè)區(qū)的村鎮(zhèn)建設用地演變?yōu)槌侵写宕彐?zhèn)建設用地，如果能夠充分理解城中村村鎮(zhèn)建設用地低效現(xiàn)象的經(jīng)濟學原理，一方面能夠推動中國村鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)穩(wěn)健進行，解決低效土地的問題；另一方面，還能夠促進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的健康發(fā)展。以廣州市天河區(qū)和白云區(qū)城中村為例，對村鎮(zhèn)建設用地情況及其低效利用的主要經(jīng)濟成因進行剖析，以期為推動村鎮(zhèn)建設用地再開發(fā)策略研究提供參考。

1 村鎮(zhèn)建設用地情況

1.1 村鎮(zhèn)建設用地利用結構不合理

廣州市天河區(qū)和白云區(qū)村鎮(zhèn)建設用地中的主要企業(yè)類型包括物流、倉庫、皮革、輪胎等低附加值的行業(yè)（圖1），且往往租期在10年以上的占調(diào)查樣本容量總體的一半以上。總的來說，調(diào)研區(qū)域內(nèi)的低效工業(yè)倉儲用地面積比較大，但是分布相對零散。白云區(qū)除景泰街和京溪街沒有低效工業(yè)倉儲用地外，其他街區(qū)均或多或少存在該類用地。其中，四鎮(zhèn)和石井街的低效工業(yè)倉儲用地數(shù)量均較大。該類用地多以建筑容積率低、環(huán)境差的單層星皮瓦房為主，且租期有些長達幾十年，使得土地遠遠滯后于市場供需反映的真正價值。另外，調(diào)查區(qū)域內(nèi)也存在相當多的“歷史廠房”，即建造于20世紀80年代末90年代初的廠房，其破舊簡陋，安全隱患嚴峻等問題凸顯。居住用地中，“握手樓”、“接吻樓”現(xiàn)象比較普遍，少量用于自住，多數(shù)用于出租。樓層高度比較高，一般在5層以上，且空間布局無序，公共設施及基礎設施不完善，環(huán)境衛(wèi)生、社會治安臟亂差，容易引發(fā)社會問題。

1.2 村鎮(zhèn)建設用地利用強度低

1.2.1 “一戶多宅”現(xiàn)象普遍 《土地管理法》明確規(guī)定，農(nóng)村每戶村民只能擁有一處宅基地，如果農(nóng)村村民出賣或出租房屋后，再以自身沒有宅基地為由申請宅基地，是不予批準的。可見，法律法規(guī)是禁止“一戶多宅”的情況出現(xiàn)的。但是，由于村鎮(zhèn)建設用地缺乏有效的管理機構及有關的管理措施，導致“一戶多宅”現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)日益蔓延，加上相關的歷史原因，從而形成了相當?shù)囊?guī)模。據(jù)調(diào)查，白云區(qū)農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象比較普遍。既有一戶2宅、3宅，也有一戶4宅、5宅。最多的一戶甚至達到9宅。如江高鎮(zhèn)大田村私有房屋1 873棟，其中“一戶多宅”的有1 059戶，占全村私有房屋的57.6%，最多的一戶有7宅。從建設時間來看，多數(shù)住宅建在1998-2002年之間，可以說，在很大程度上一戶多宅問題是歷史遺留問題。

1.2.2 部分村鎮(zhèn)建設用地閑置 據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查得知，2006年末全國擁有2處住宅的農(nóng)民占調(diào)查總量的6.4%，擁有3處以上住宅的有77萬戶，占調(diào)查總量的0.4%[16]。同時，隨著城鎮(zhèn)化及工業(yè)化的推進，預計未來中國宅基地中處于閑置狀態(tài)的占總量的12%～15%[17]。村鎮(zhèn)建設用地閑置的現(xiàn)象，一方面源于“戀鄉(xiāng)情結”。雖然進城經(jīng)商務工、購房或轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，但舍不得放棄原宅基地。調(diào)查中，多數(shù)村民（占樣本容量50%以上）認為祖屋還是要保留。如白云區(qū)太和鎮(zhèn)某村，雖然該村面臨嚴重的土地資源壓力，但該村的閑置村鎮(zhèn)建設用地高達30%以上，很大原因在于“戀鄉(xiāng)情結”的作用。另一方面，源于利益驅(qū)動。相當多的受訪者表示，目前國家試點允許集體經(jīng)營性建設用地入市，村民覺得能夠從土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租中獲得更大的經(jīng)濟收益。因此，通過閑置的方式等待未來土地的價值。

1.2.3 村鎮(zhèn)建設用地形成“雙向擴張”趨勢 1996-2010年，農(nóng)村常住人口減少了1.38億，但2010年農(nóng)村居民用地卻高達約0.17億hm2，人均用地高達214 m2，大大超過150 m2的國家標準。2000-2010年的10年間，農(nóng)村人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移進城，農(nóng)村人口大大減少，而村鎮(zhèn)建設用地反而增加了203萬hm2[18]。以研究區(qū)為例，兩區(qū)域的農(nóng)村人均占有建設用地面積是城市的2倍多，農(nóng)村人均住房面積是城市人口的約3倍[19]。可見，村鎮(zhèn)建設用地不僅存在存量偏大的問題，還存在新增宅基地和經(jīng)濟發(fā)展用地需求的問題，形成了“雙向擴張”的態(tài)勢。

1.3 村鎮(zhèn)建設用地經(jīng)濟效益低

村鎮(zhèn)建設用地的經(jīng)濟收入主要以物業(yè)租金為主，包括村鎮(zhèn)建設用地出租、廠房出租和住房出租等多種形式。由于改革開放初期，當?shù)卮寮w為為了吸引企業(yè)進駐，以低廉的租金（一般約為1～3元/m2）出租土地或廠房，其租金根據(jù)廠房標準和區(qū)位的不同而有所差別，差別的幅度大約為6～12元/m2。據(jù)調(diào)查，簡易廠房的租金一般為3～5元/m2（圖2），而標準廠房的租金是10～12元/m2（圖3），在調(diào)查樣本總量的平均租期內(nèi)，租金變化趨勢多為不變或者下降。由此可見，村鎮(zhèn)建設用地的經(jīng)濟效益較差。

2 村鎮(zhèn)建設用地低效利用的主要經(jīng)濟原因

2.1 宅基地低效成因分析

宅基地的低效使用表現(xiàn)主要分為兩類：一是閑置用地、空置住宅及空心村等；二是“建新不拆舊”、“一戶多宅”及小產(chǎn)權房等。通過構建宅基地低效成因流程圖（圖4）深入分析宅基地低效的成因。

造成閑置用地、空置住宅及空心村等現(xiàn)象的原因在于各權利主體間的不配合、甚至不作為的行為。首先，土地主管部門和縣鄉(xiāng)政府對閑置用地有相應管理權，宅基地原主人對閑置用地也有相應的使用權，作為土地所有者的農(nóng)民集體對閑置用地更有相應的所有權。因此，宅基地之上的權利被不同的利益者支配，一定程度上造成權利的破碎或者權利的模糊。其次，由于閑置用地在未來可能具有巨大且未知的經(jīng)濟價值。但是，目前閑置用用地的開發(fā)和整治關鍵主體的確定及之后的收益劃分等土地權利配置尚不明確，各權利主體既不愿意對其作過多的投入，又不希望他人在閑置用地的開發(fā)過程中成為主導者。多重權利主體都有排除他人使用資源的權利，但沒有人具有有效的使用權利的能力。在此過程中各權利主體的不配合、不作為等行為形成了“反公地悲劇”現(xiàn)象。另外，中國土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法等法律法規(guī)規(guī)定，相關村鎮(zhèn)建設用地使用權不得出讓。《物權法》規(guī)定，宅基地使用權具有占有、使用權能；宅基地使用權不得抵押。與完整的用益物權相比，宅基地使用權少了收益的權能；與土地承包經(jīng)營權相比，宅基地使用權缺少了收益的權能和很多形式的處分權能。因此，作為閑置用地使用權主體的農(nóng)民既不能通過村鎮(zhèn)建設用地隨意“入市”，享受和國有建設用地使用權同權同價的對待，現(xiàn)階段也很難估計宅基地的經(jīng)濟回報率。最終，其往往以未開發(fā)的形式保留未來土地經(jīng)濟機會，而該類宅基地也最終成為了閑置用地。針對村鎮(zhèn)建設用地出現(xiàn)的“反公地悲劇”現(xiàn)象，全國人大常委會于2015年2月25日審議相關決定草案，擬授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法，允許集體經(jīng)營性建設用地入市。通過一定程度上的“允許集體經(jīng)營性建設用地入市”，能夠促進集體經(jīng)營性建設用地各權利主體相互合作，促進土地的高效利用。然而，這一措施反而讓村民覺得能夠通過閑置的方式等待未來土地的價值，即從日后的土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租中獲得更大的經(jīng)濟收益，這無疑也助長了村民閑置用地的心理。

造成農(nóng)民在宅基地上“建新不拆舊”、“一戶多宅”、小產(chǎn)權房等現(xiàn)象的主要原因在于宅基地之上的執(zhí)法主體并沒有有效阻止侵權主體的侵權行為。自1962年以來，國家法律法規(guī)均明確宅基地所有權歸農(nóng)民集體所有。現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)之土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。即農(nóng)村宅基地所有權歸農(nóng)村集體所有，集體可以排他性地收回宅基地。但國家法律和政策并沒有明確農(nóng)村集體在什么情況下有權收回宅基地。因此，對于“一戶多宅”、“建新不拆舊”等侵權行為，集體經(jīng)濟組織往往無能為力。再者，由于各行政村集體成員之間更多的是以親情關系和地緣關系聯(lián)結的“熟人社會”。農(nóng)村集體執(zhí)法者和“一戶多宅”、“建新不拆舊”等侵權農(nóng)民極有可能具有某種血緣或地緣關系，容易導致農(nóng)村集體執(zhí)法者所表現(xiàn)的公正觀與公眾社會的公正觀不同。同時，由于中國產(chǎn)權登記制度尚未健全且僅由土地行政部門去發(fā)現(xiàn)和處理“一戶多宅”、“建新不拆舊”等侵權行為，往往導致實際法律處理十分困難（圖5）。

2.2 工業(yè)及倉儲用地低效成因分析

工業(yè)用地及倉儲用地低效的主要成因是土地的使用者與房屋的租用者非一體性，其結果直接導致單位面積的土地投入不足。為了深入分析土地的使用者A與房屋的租用者B之間合作程度不足的原因，利用“搭便車”理論構建土地使用者與房屋租用者之間的博弈模型進行分析。“搭便車”理論基于經(jīng)濟活動產(chǎn)生的正外部性，即土地的使用者或房屋的租用者預期對方的經(jīng)濟活動能夠使己方收益。因此，雙方都希望通過對方的經(jīng)濟活動使自己收益。因為雙方都無法預知對方的選擇結果，只能從個人利益出發(fā)，以追求個人處境的最優(yōu)化，最后形成囚徒困局。

假設，A（土地的使用者）、B（房屋的租用者）雙方都同意對單位面積土地S進行投入，則其所體現(xiàn)的A、B兩部門對社會的價值均為100%；如果A，B雙方都不同意或只要有一方不同意，則S無法提供，A、B兩部門對社會的價值就都為0。假設選擇對單位面積土地S投入，需要承擔后續(xù)的繼續(xù)投入責任，而選擇否決則不需要支付任何成本，也不需要承擔任何責任和懲罰。則對A、B來講，阻止對單位面積土地S進行投入是最好的選擇。原因是B僅為房屋的租用者，享受租期內(nèi)房屋帶來的價值。根據(jù)兩區(qū)的調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，一般企業(yè)的租期在5～10年，其比例占45.45%，其企業(yè)的類型89%為物流、倉庫、皮革、輪胎等低附加值的行業(yè)。由于土地的投入回報周期長，且投入的未來收益不一定折算成等價的現(xiàn)值回報在房屋租用者身上。因此，對于房屋租用者而言，這樣的土地投入是不具有經(jīng)濟吸引性的。

根據(jù)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，對于A（土地使用者）而言，由于缺乏有效的激勵制度及農(nóng)民具有的思維（如目光短淺、依賴性強等），85%的農(nóng)民認為，對于單位土地的投入是政府或者集體的責任，僅有10%的農(nóng)民認為屬于自己的責任。另外，由于行政審批的繁瑣和相關手續(xù)的不完整性，也一定程度上阻礙農(nóng)民對單位面積土地的投入。復雜的流程和漫長的等待讓土地使用者對單位面積的投入望而卻步。再者，由于產(chǎn)權不清晰等問題，也讓土地使用者不敢對單位面積的土地投入，這主要反映在政府擁有對集體土地的用途管制及建設用地批準的控制權，但相當一部分土地的處置權實際掌握在擁有土地的聯(lián)社和聯(lián)社股民手中。土地的用途主要由擁有土地的經(jīng)濟聯(lián)社根據(jù)引資項目的需要而定，使集體經(jīng)濟組織成為土地經(jīng)營的實際主體。聯(lián)社集體一般以自身利益為出發(fā)點，土地使用者對單位面積的土地投入后的成果很可能會被聯(lián)社集體竊取（表1）。

因此，A、B主體行使否決權就成了自然的選擇，這是A、B兩部門利益權衡的結果。

3 結論與啟示

通過對農(nóng)村低效建設用地形成機制的經(jīng)濟學反思可知，由于土地的使用者與房屋的租用者非一體性，直接導致單位面積的土地投入不足。盡管土地使用者和房屋租用者都是直接使用土地的主體，但二者卻在對單位面積土地投入上出現(xiàn)分歧。分歧的問題并不在于單位面積土地投入額度的劃分，而是土地投入后的產(chǎn)出分配。

因此，刺激土地使用者和房屋租用者的擬合程度，將成為推動中國農(nóng)村低效建設用地二次開發(fā)策略成功的關鍵。對于單位面積土地投入后的村鎮(zhèn)建設用地收益所得分配方式，目前還沒有具體的法律規(guī)定。利益分配不均，一方面導致房屋租用者對村鎮(zhèn)建設用地的改造參與積極性不高，害怕利益受損也不愿意主動推進低效建設用地的二次開發(fā)；另一方面強化了土地使用者坐等收益的心理，不利于推動低效建設用地的投入開發(fā)。對于權利主體利益分配問題，需要相關部門要合理確定各利益相關者對村鎮(zhèn)建設用地的利益分配比例，調(diào)動各方面的積極性。具體可以構建由政府部門、土地使用者及房屋租用者三方參與的協(xié)會。政府部門擔任協(xié)會的理事單位，主要起規(guī)范土地使用者及房屋租用者的市場行為。政府部門可根據(jù)地塊的位置、基礎設施因素等指標擬定等級投入額度及預期收益分配比例。土地使用者和房屋租用者可在政府擬定的投入額度及收益分配比例中協(xié)商選定，并根據(jù)收益分配的比例按照一定額度支付政府項目的管理費用。政府則需要起到主持方、中立方、調(diào)解方及“裁判”的作用。以此促進權利主體對單位面積土地投入的積極性。

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