三權分置文獻研究綜述

王琳

摘要：文章梳理了關于三權分置政策的相關文獻，在此基礎上將關于三權分置的主要研究內容概括為三權分置的發展背景、三權分置的基本內涵、三權分置的目的及意義、三權分置存在的風險、三權分置的防范機制等五個方面，旨在通過對三權分置相關文獻和成果進行梳理，以加深對三權分置的理解和把握。

關鍵詞：三權分置；基本內涵；目的及意義；風險；防范機制；綜述

我國自1978年開始實行家庭聯產承包責任制，所謂的家庭承包經營是通過實行土地所有權和承包經營權的兩權分離來實現的（李長健、楊蓮芳，2015）。隨著農村地區以城鄉一體化為要求，大力發展農業現代化，農村的社會結構和經濟結構發生了深刻的變化，由農地集體所有權和農民承包經營權組成的二元權利體系已無法滿足農民想要流轉集體土地的現實需求（潘俊，2014）。因此在土地家庭承包經營制度不變的情況下，只有將土地承包經營權中的承包權和經營權分離，通過合理的土地流轉才能夠實現農地的規模化經營（宋才發，2015）。于是，農村就出現了所有權、承包權、經營權三權分置的現象。

自2014年的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》等中央文件中更加明確了三權分置的政策性規定至今，學者們開始對三權分置進行不同方面的研究，如何理解和使用這些研究成果成為了進一步深入研究三權分置的基礎。基于此本文將通過對三權分置相關文獻和成果的梳理和分析，以加深對三權分置的理解和把握。

一、三權分置的基本內涵

所謂的三權分置，實際上是在堅持我國土地所有制的基礎上將土地承包權和經營權的分置，不涉及對集體土地所有權的調整，通過對農村土地產權結構的調整，以及對立體化土地權利的重新分配，提高農村土地的利用效率，由此可以使農村土地充分被利用，也體現了社會主義制度下的公平原則 （李長健，2016；陳金濤，2016）。高富平（2016）認為三權分置并不是土地承包經營權拆分為承包權和經營權，重新配置，而是對農民集體所有權及其所支撐的農民集體經濟實現方式的重構。劉穎、唐麥（2015）則認為土地承包權和經營權的分離，是在原承包關系不變的基礎上，經營權從承包經營權中分離出來，成為一項新的權利。分離之后的經營權與承包權分別為新的經營者和原承包人所有，而承包權性質不變，仍為用益物權。

二、三權分置的目的及意義

三權分置是為經營權流轉這一目標而服務的，從私法的角度來看，三權分置的目標是確立私權的歸屬（劉征峰，2015）。李國強（2015）認為經營權與承包權權能分離的目的在于實現農地資源配置最大化，三權分置的關鍵在于通過農民享有承包權來保證土地的社會保障功能，承包權人作為集體經濟組織成員的資格不會受到任何影響，以此達到穩定承包權的效果。相較于農村土地產權的第一次分離，第二次分離的進步意義在于兩大方面： 一是促使農村土地使用從“碎片化”走向“連片化”，擴大土地的使用面積和規模； 二是促使農業經營主體從“單一”農戶走向“多元”新型農業經營主體，豐富農業生產主體的類型（陳朝兵，2016），由此可以看出實行農村土地三權分置的制度創新旨在堅持農地集體所有制的前提下穩定農地承包權、放活土地經營權，從本質上來看改制度是對土地生產力發展的土地關系的變革，將對土地生產力的發展產生巨大推動作用：1.能夠在堅持農村基本經營制度的基礎上充分發揮產權的激勵作用，適應農村土地流轉和規模化經營的需要；2。能夠促進城鄉一體化和農業現代化建設的發展；3.能夠提高經濟效益，從而防止土地過度開墾以及耕地荒廢而造成的資源浪費，促進經濟的可持續發展（陳金濤，2016；李長健，2016）。

三、三權分置存在的風險

在三權分置的風險上，許多學者對其進行了較為全面的研究和分析，主要表現為以下幾點：1. 土地非農化、非糧化風險。許多從事非農產業的工商戶進入農村土地流轉市場后，因違法成本低，從而將大量農地非農用。雖然有部流轉農地用于農業生產，但由于糧食種植的收益較低，農地經營者更趨向于將土地用于發展非糧作物的高效農業（熊飛雄，2015；李長健、楊蓮芳，2015）。2. 農地無限流轉風險。對于工商資本者而言，成為農地經營者的目的更多地在于將土地置于市場中進行資本化，通過流轉獲得市場溢價，不斷地轉手流轉，使土地陷入無限的流轉之中，炮制新一輪的 “土地流轉熱潮” ，使農業生產處于不穩定的因素之中（熊飛雄，2015）3.農地經營權物權化風險。在農地三權分置框架中，配置的農地所有權是最弱的，一旦將土地經營權物權化改造以后，其在法律關系上更具有強勢地位，很有可能反過來侵犯土地承包權和土地所有權，存在吞噬承包權和所有權的風險，導致農民權益受到侵害（熊飛雄，2015；潘俊，2014）。4. 流轉違約與農地過度集中的風險。流轉后的土地過度集中，超過了農業企業、家庭農場、農民合作社等不同主體的風險承擔能力，在此情況下極易發生違約風險，危及產業和社會的安全，導致原本的農業生產能力受損。5. 農地“確權不確地”風險，容易導致個體農戶享有的承包經營權中承包權與經營權不能自然分離，將不能由農戶自由決定是否流轉 ，其收益取決于集體流轉的收益（李長健、楊蓮芳，2015）。6. 村民回鄉務農生活保障存在風險。進城務工的農民會將土地長期進行流轉經營，若其日后打算回鄉務農，則會因經營權流轉期限未滿而無法收回承包地，從而導致其短期內無法獲取收益而生活困難（潘俊，2014）。

四、三權分置的防范機制

在三權分置的防范機制上，首先農戶應當堅持將土地用于農業生產，防止農地非農化、非糧化現象的出現，同時應當參考《物權法》中用益物權的期限以及承包經營權本身的存續時間合理設置分離期限，對承包權與經營權的分置規定一個最短最合理的期限；其次政府應當規范農地承包合同和農地承包權與經營權分置流轉合同，完善并做好分離登記，從而使權力得到有效保障（潘俊，2014）；再其次應當建立農地流轉風險保障金制度，防止經營者因經營不善等原因從而無法向農戶支付流轉費等現象的滋生；最后政府應加快農民工市民化進程，為農民安心流轉承包地創造條件，建立完善的土地經營權流轉市場，在管理、服務于扶持方面發揮積極作用（李長健、楊蓮芳2015）。

五、文獻總結與述評

綜上所述，學者在三權分置的發展背景、基本內涵、目的及意義、風險、防范機制等方面有了比較全面的研究，但現有研究也存在以下不足，一是目前關于現有的研究中多是有關于法律規范的制定、政府的監管力度、經營流轉機制等宏觀層次下的制約因素與障礙，而相對于分析土地流轉交易雙方的微觀個體則相對較少。二是土地交易雙方流轉意愿的主觀因素與地理位置等客觀因素對三權分置的綜合影響實證性分析較少，多是規范性的分析為主，因此需要進一步的探討和完善。

參考文獻：

[1]陳朝兵.農村土地“三權分置”：功能作用、權能劃分與制度構建[J].中國人口·資源與環境，2016（04）.

[2]熊飛雄.農地三權分置的風險及防范[J].商，2016（06）.

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[7]劉穎，唐麥.中國農村土地產權“三權分置”法律問題研究[J].世界農業，2015（07）.

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[11]李國強.論農地流轉中“三權分置”的法律關系[J].法律科學（西北政法大學學報），2015（06）.

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（作者單位：四川農業大學成都校區管理學院）