科技創新驅動區域協調發展：理論基礎與中國實踐

王業強，郭葉波，趙 勇 ，胡 浩

(1.中國社會科學院 城市發展與環境研究所，北京 100028；2.國家發展和改革委員會 國防動員研究發展中心，北京 100837)

中國作為一個發展中大國，地區差異較大。黨的十九大報告明確指出，當前中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。因此，實現區域協調發展則需要經過長期努力。在經濟新常態下，中國經濟增長的動力機制迫切需要從傳統的投資驅動模式切換到創新驅動模式，這是確保中國不會落入中等收入陷阱的關鍵。但是，科技創新具有明顯的集聚特性，在純粹的市場經濟條件下，科技創新無疑將會拉大地區經濟差距。在這個中國經濟面對增速放緩和驅動力轉換的關鍵歷史時期，黨的十八屆五中全會明確提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，其中，“創新”和“協調”為重中之重。因此，如何推進實施科技創新驅動區域協調發展戰略，在理論和實踐上都具有十分重要的戰略意義，需要進一步總結和探索。

一、科技創新驅動區域協調發展的理論基礎

地區差距是區域經濟發展中的普遍現象，中國區域經濟發展過程中同樣面臨著較為顯著的地區差距[1-3]。經濟增長理論認為除了物質資本、勞動力、人力資本等因素外，科學技術及其空間集聚特征也是導致地區差距的重要原因。從經濟發展現實來看，技術創新日益成為新經濟條件下根本性的驅動力量，對經濟地理分布、地區差距、收入不平等均產生著深遠的影響[4]。特別是，現代信息技術的興起，以高鐵、地鐵等為代表的便捷交通的發展，以移動互聯網、能源互聯網以及物聯網為代表的第三次工業革命和以智能制造為主要特征的工業4.0將重塑全球經濟地理格局，對區域經濟發展產生極大的影響。

(一)市場經濟條件下科技創新與區域協調發展的關系

查爾斯·瓊斯和保羅·羅默(2010)認為，地區增長速度的差異以及收入和全要素生產率差異是經濟發展過程中重要的典型化事實[5]。地區增長速度差異主要取決于與前沿科技水平的差距，傳統經濟增長所強調的要素投入并不是主要因素。在圖1中，1960-2000年世界主要國家的初始人均GDP與平均年增長率的散點圖表現為三角圖形。美國是世界上最富裕的國家之一，在技術的最前沿，有著2%穩定的年增長率。富裕國家之間的增長率差異遠小于貧窮國家之間的增長率差異。那些遠離技術前沿國家，相互之間的增長率差異很大，其原因是快速追趕的速度比以前更快。例如，1870-1913年期間，世界上增長速度最快的國家是阿根廷，其年均增長率不到2.5%；1950-1980年期間，日本平均增速達6.5%；而1980-2004年期間，中國平均增速高達8.2%。有學者認為，不同國家采用新技術的數據也反映出了同樣的增長趨勢[6]。采用新技術的滯后時間正在逐漸縮短。然而，這種快速追趕并不是常態。例如，埃塞俄比亞的增長一直很慢且不穩定，人均收入水平從1950年占美國的1/34下降到2003年的1/50。

從一國范圍內的不同區域來看，上述典型化事實也同樣適用，不同區域與前沿技術的距離決定了它們之間的地區差距以及收入差距和全要素生產率差距。如果把地區差距倒“U”形變化過程與新技術應用及其空間擴散過程相聯系，我們將發現地區差距的迅速擴大對應著新技術在局部地區生產中的率先應用，而地區差距的縮小對應著這項技術的大范圍擴散。地區差距的變化過程實際上就是地區技術差距的變化過程，隨著對生產力具有廣泛影響的一個又一個新技術的突破和應用、擴散，地區差距呈波浪型遞進演變。在純粹的市場經濟條件下，隨著科技創新的演化，受科技創新自身規律以及市場機制的作用，科技創新活動集聚特征以及地區間科技演進規律，將導致地區差距將不斷擴大。

(二)政府干預背景下科技創新與地區差距的關系

為避免純粹市場經濟條件下科技創新的空間集聚導致地區差距過大，政府通常會通過制定相關公共政策來對科技創新進行干預，一般包括以下三種情形。

第一種情形：政府順應市場化方向促進科技創新的高度集聚，擴大地區差距。通過加大公共財政投入對發達省份、中心城市傾斜力度，進一步促進科技基礎設施、研發人員、重大科研項目等在發達地區和中心城市集聚。在這種情況下，發達地區和中心城市能夠形成更加完善的科技市場體系和科技創新公共服務體系，科技創新效率進一步提高，但區域間科技資源、研發人員的分布越來越不平衡，區域科技創新能力差距進一步拉大，在科技創新商業化機制的作用下，地區經濟發展差距也不斷加大。

第二種情形：政府以行政方式主導科技創新資源空間布局，有利于短期內縮小地區差距但不利于長期經濟增長。在這種情形下，政府出于縮小地區差距和促進地區公平發展考慮，往往采取行政手段調控和配置科技創新要素資源，通過縮小地區間科技創新資源分布的差距來縮小地區間科技創新能力的差距，進而縮小因科技創新差距導致的地區差距。這種方式在短期內也許有利于地區差距的縮小，但由于違背了市場規律，會導致創新要素配置出現明顯的錯配，降低創新效率和創新產出水平，對國家整體的長期增長產生不利影響。

第三種情形：按照區域科技創新分工和創新價值鏈分工格局，政府采取適當的干預方式，對不同區域科技創新資源分布以及科技創新的側重點進行差異化布局，在保證科技創新比較優勢和效率的基礎上，將地區差距控制在適當的范圍內。在這種情形下，政府遵循科技創新空間分布及擴散規律，針對不同區域比較優勢和發展基礎，結合產業結構和市場結構特點，分區域、分層級、分類型實施差異化的區域科技創新政策，發達地區和中心城市以原始創新為主，欠發達地區和外圍城市以科技集成創新和應用為主，同時按照創新價值鏈進行適當的分工，對創新要素、基礎設施、研發人員分布進行適當干預和引導，在提高區域科技創新效率的同時將地區差距控制在合理范圍內。

圖1 增長速度的不同和與前沿科技水平的差距資料來源：http://www.rug.nl/research/ggdc/data/pwt/pwt-6.1

(三)科技創新促進區域協調發展的模式、路徑與政策工具

1.科技創新政策驅動區域協調發展的模式與動力機制

單純的市場機制配置科技創新資源無法實現區域協調發展，政府有必要介入科技資源的市場配置過程。從不同的視角來看，政府通過科技政策促進區域協調發展的模式可分為不同類型：

第一，從驅動主體角度可分為政府主導驅動模式、市場主導驅動模式和混合模式。政府主導驅動模式主要是以行政手段為主，通過補貼政策、直接布局等方式，對科技創新資源、實驗室、科技項目以及科技人員進行區域間再配置，以消除區域間在科技創新要素、科技創新主體、科技創新環境等方面的差距，形成合理的區域科技創新分工格局，從而實現區域協調發展。市場主導驅動模式主要是政府遵循市場規律，按照市場方式引導科技創新資源、研發人員的流動，并通過市場手段促進區域間科技創新合作與成果應用，共同促進科技創新成果的產業化，以此縮小地區差距。混合模式是共同發揮政府和市場在科技創新資源配置中的差異化作用，以政府和市場協同促進區域協調發展。其中，政府通過加強頂層設計、創新科技管理體制、構建區域協同創新體系，幫助欠發達地區塑造良好的科技創新制度環境，消除技術擴散轉移吸收的制度壁壘和障礙；同時，營造良好的市場環境，充分發揮市場機制在科技資源配置中的作用，提高資源配置效率。

第二，從驅動內容角度可分為要素驅動、產業驅動和制度驅動模式。要素驅動模式是指政府通過財政補貼、獎勵、管制、再配置等方式，實現科技創新要素以及研發人員、科技創新服務人員在區域間再配置，帶動科技資源開放共享、重大關鍵技術聯合攻關，從而縮小地區差距。產業驅動模式主要是適應不同區域在原始創新和應用等領域的差異，著力推進原始創新成果在欠發達地區的應用和產業化，彌補因科技創新要素導致的地區差異。制度驅動模式主要是通過賦予欠發達地區特殊的科技政策，營造良好的科技創新制度環境和市場環境，推動科技創新要素集聚和科技創新能力提高，從而縮小地區差距。

第三，從驅動類型角度可劃分為分區域、分層次、分類型構建模式。其中，分區域構建模式主要是基于行政區劃或地域角度，按照區域科技創新技術梯度，推進不同區域在科技創新鏈條中的差異化分工形成錯位互補、聯動整合的區域科技發展格局，促進區域協調發展。分層次構建模式是指基于城市規模等級和功能結構體系，按照大、中、小城市的科技創新能力大小，采取差異化的措施，在城市群內部深度開展科技交流合作，進而實現區域協調發展。分類型構建模式主要是基于區域科技資源稟賦條件和產業文化等特色，按照分類特點采取差異化政策措施，有針對性地提升不同類型區的科技創新能力。

2.科技創新政策促進區域協調發展的路徑

區域科技政策主要是通過空間布局政策來影響區域間科技創新資源的分布以及地區科技創新能力，進而達到縮小地區差距的目的，具體包括四種路徑：

第一，通過區域科技合作與援助，支持落后地區自主創新，縮小與發達地區差距。政府通過在落后地區設立科技新區、推進創新型城市試點、實施專項科技行動計劃等手段引導創新要素向欠發達地區流動，并通過區域間對口合作和援助、聯合開發、共同進行成果轉化、聯合培養人才等方式支持落后地區加強科技創新與應用，縮小地區間在科技創新能力方面的差距。

第二，通過提高落后地區吸收知識技術溢出的能力和條件，加快區域間知識溢出，促進區域協調發展。主要遵循科技創新分布規律和科技空間溢出擴散規律，通過對科技創新環境與相關制度的完善，科技人才的培養，提高其接受發達地區技術轉移擴散所需能力和條件，提高其把新科技成果轉化為生產力的能力。

第三，消除技術擴散障礙，實現技術成功追趕。著眼發揮后發優勢，通過改革科技創新資源配置方式、科技資源管理體制以及科技市場體系等手段，消除科技創新資源市場配置中存在的地區壁壘、組織壁壘和制度壁壘，充分發揮市場機制在推動科技創新資源擴散中的主導作用，努力實現技術趕超目標。

第四，選擇適用的產業技術，發揮比較優勢。世界史上所有成功的追趕無不是通過引進適用技術而達到縮小地區差距的。落后地區由于資源稟賦的先天缺陷，尤其是高素質人才短缺，過于先進的技術不一定能消化吸收并即時轉變為生產力。因此，針對落后地區實際，幫助選擇適用技術，吸收利用與其資源稟賦和產業結構相適應的科學技術，更能夠發揮比較優勢，從而促進區域協調發展。

3.科技創新促進區域協調發展的政策工具

科技創新政策賴以存在的前提是，政府通過影響科學技術變革的速度和方向、科學技術的應用或科技的空間分布，能夠改善社會福利。從社會福利學的角度看，當利益主體表現不佳或錯誤地執行技術知識生產或交換時，政府進行適當干預是必要的。政府干預促進區域協調發展的科技創新政策大致可分為四類：

第一類是科技創新供給性政策。這類政策主要是通過直接影響科技創新的速度和方向，其關注點和激勵聚焦于潛在的新技術供給。政府采取包括科技創新補貼、專項資金、貿易保護主義政策、金融政策等系列政策，加快科技創新，提高科技創新效率。同時，還包括促進創新系統有效運行的相關政策，例如向高校、研發機構、重點實驗室等公共機構分配新的科技創新攻關任務，創立互補性的科技創新聯盟，支持跨區域、跨行業、跨機構的科技交流合作，構建區域科技協同創新體系。

第二類是科技創新需求性政策。從現實來看，發明和創新的產品或服務在提供后，并不會被顧客立即接受，在創新引入和廣泛接受之間存在不同程度的時滯或擴散過程。創新被采用速度與信息擴散過程有關[7]。針對這一特點，可以通過需求政策試圖影響科技成果的擴散與應用。擴散政策分為兩種：一是對采用者提供補貼，以加快推動相關技術的轉移與應用；二是為潛在的采用者提供信息，以加快采用相關科技成果的決策進程或提高采用的可能性。

第三類是配套性要素供給政策。這類政策的設計，主要是為了影響與供給端政策相關的創新所需的要素供給，其基本目的是突破瓶頸和降低創新或大規模商業化所需的輸入成本。這些政策與支持創新的基礎設施或創新系統中的制度創新有關，尤其是提供業務咨詢、支持服務以及制度改革。其中，兩種政策是重點：一是影響熟練勞動力或知識型工人的供給政策，例如職業教育和就業培訓政策；二是提高信息和知識獲取能力的相關政策，例如，日本的知識產權授權管理政策。

第四類是科技創新的區域政策。這類政策主要是著眼于空間資源稟賦差異和區域發展差距，從國家戰略導向需要出發，在不同區域間對科技資源進行戰略性布局。例如，推進區域科技資源對口援助與合作，、實施重點地區科技專項行動，優化重點實驗室、創新型城市試點、國家自主創新示范區等創新基地、以及海洋、空天、信息等新興領域創新資源和國防軍工領域重大科技項目的空間布局等等。

二、中國實施科技創新驅動區域協調發展的現狀評價

(一)科技創新驅動區域協調發展的主要做法

改革開放以來，我國區域科技工作力度不斷加強，逐步建立了科技部省會商、區域科技合作、區域科技創新基地、重點地區科技專項行動、區域科技幫扶等制度和政策，有力促進了區域經濟協調發展。

1.建立完善科技部省會商制度

科技部與相關省(區、市)政府建立部省會商制度，每年或每季度圍繞重大合作事項部署相關工作，共同探索科技體制綜合改革、構筑科技基礎條件平臺、推進重大科技項目實施等內容。2002年10月，科技部與遼寧省政府首次簽訂了“部省會商制度議定書”，標志著科技部省會商制度正式建立。到2011年，部省會商機制已覆蓋31個省份。科技部省會商制度在驅動區域協調發展方面發揮了重要作用：一是會商內容體現了國家區域發展戰略意圖，例如，在中部崛起、西部大開發等戰略背景下，把湖南國家農村信息化示范省建設、推動貴州依靠科技創新實現科學發展、跨越發展、可持續發展等作為會商主要議題。二是推動地方加強科技創新的機制保障和條件保障，例如，2011年安徽在會商會議結束后不久就出臺了《關于加速科技成果轉化實施意見》。三是有力促進了區域經濟社會協調發展，據統計，2008-2012年各地在部省會商帶動下，設立各類科技專項76個、專項資金累計560億元，為整合區域創新鏈、產業鏈、資金鏈和政策鏈奠定了良好基礎。

2.積極推動國內外區域科技合作

“十一五”以來，科技部采取各種措施加強區域科技規劃工作，推動國際和國內的科技合作。一是推動建立跨區域科技合作機制，2007年建立了泛珠三角區域科技項目聯合招標工作機制和資源共享機制，2008年簽訂了《滬蘇浙共同推進長三角創新體系建設協議書》， 2013年簽署了京津冀科技合作框架協議，區域協同創新體系建設明顯加快。二是推動區域科技基礎設施和創新平臺開放共享，推動多個省市開展“大型科學儀器及重要科研設施協作共用服務網”、“科技基礎數據庫”和“科技文獻資源庫”建設工作，科技資源共享程度明顯提高。三是推動區域關鍵技術聯合攻關，協調設立長三角創新體系建設專項資金，成立中國國家高新區創新聯盟，組成跨省區的重大關鍵技術研究攻關團隊，取得了良好成效。四是引導區域科技人才交流與合作，鼓勵東部地區與中西部地區開展科技產業合作和人才交流，實現區域資源的優化配置。五是推動參與國際科技交流合作，通過實施國際科技合作專項，支持東北地區與日本、俄羅斯、韓國及歐洲國家，東部地區與東盟國家深度開展科技合作，同時支持中西部重點城市參與國際科技合作，有力提升了我國區域創新能力。

3.有序推進區域科技創新基地建設

為發揮科技創新對區域增長的帶動作用以及促進區域協調發展，我國建設了一批科技創新基地。一是推進國家高新區建設。1988年，國家開始實施火炬計劃，設立了首個國家高新區——中關村科技園區。截至2015年底，國家高新區增加至145家。1991-2015年，中國四大區域國家高新區的比例基本保持均衡，其中，東部地區占44%左右，東北地區從14.8%增加到17.0%再減小到10.3%，中部地區從22.2%減少至17.0%再提高到23.4%，西部地區保持在22%左右。二是推進國家自主創新示范區建設。2009年3月，國務院批復設立首個國家自主創新示范區——中關村國家自主創新示范區。截至2016年底，累計批復國家自主創新示范區14個，其中，東部、東北、中部和西部地區分別占8個、1個、3個、2個。三是推進國家創新型城市試點建設。2008年6月，深圳被列為全國首個國家創新型城市試點城市。此后，國家發展改革委和科技部陸續批復了17個和56個創新型城市試點城市，扣除8個重復的，目前共有65個城市被列為創新型城市試點城市，其中，東部、東北、中部和西部地區分別占33個、4個、12個、16個，區域分布相對均衡。

4.適時推動重點地區科技專項行動

為確保我國主辦的重大國際活動順利開展，科技部聯合地方實施了重大科技專項行動計劃。一是科技奧運行動計劃。自2001年北京申奧成功以來，圍繞“綠色奧運、科技奧運、人文奧運”的科技需求，設立了“奧運科技行動專項”，實施了數字奧運、新建筑、新材料、環保科技、生物醫藥科技五大戰略，有力促進了信息化、交通、環境、安全、場館設施和體育科研等多個領域的現代化建設。二是科技世博行動計劃。2005年制定了《世博科技行動計劃》，2005-2006年陸續確立了99個專項重點支持產學研聯合攻關，截至2009年共安排科研開發課題180多項、共投入資金9億多元，有力保障了上海世博會對園區規劃、場館建設、新能源利用、節能環保、交通營運、安全健康發展及展示技術等領域的科技需求。

5.建立健全區域科技幫扶機制

在科技部等部門推動下，逐步建立了區域科技幫扶機制，為欠發達地區經濟社會發展注入了新的活力。一是科技支疆。2007年召開了“全國科技支疆行動啟動大會”，2008年科技部發布了《關于推進科技支疆工作的意見》，2012年中央新疆工作座談會以來支持實施科技援疆項目1700多項、經費近20億元，為實現新疆跨越式發展和長治久安提供了良好的科技條件。二是科技援藏。1996年科技援藏工作啟動后，全國科技系統圍繞西藏經濟社會發展中的科技需求，從人才、技術、資金、設備等方面進行支援，其中，“十一五”期間，國家安排科技援藏項目326個、經費達2.57億元。三是支持其他少數民族地區科技工作。通過設立西部欠發地區創新基金，出臺《關于進一步加強少數民族和民族地區科技工作的若干意見》，開展“百名科技專家和致富能手進民族地區”活動，支持寧夏、廣西、內蒙古、青海、云南等少數民族聚居地區以科技促進特色產業發展、民生改善、災區恢復重建。四是支持原中央蘇區縣科技發展。通過印發《關于進一步支持贛南等原中央蘇區以科技創新促進經濟社會振興發展的函》，支持中華蘇維埃科技史料博物館、國家科技與文化融合示范基地、科普基地建設。五是以科技促進三峽移民開發。通過加大科技扶持力度，推動湖北和重慶三峽庫區優勢特色產業發展，支持三峽水庫運用后的泥沙治理、生態保護與氣候變化等研究。六是積極開展定點和片區科技扶貧工作。通過星火計劃、火炬計劃、農業科技成果轉化資金、中小企業創新基金、科技富民強縣專項等科技計劃，扶持片區、定點扶貧縣及貧困農戶，建立科技扶貧示范基地，加快以科技創新資源推動實現精準扶貧。

(二)科技創新對區域協調發展的影響

新中國成立以來，我國區域經濟發展歷經了“平衡—不平衡—平衡—不平衡—平衡”的過程。中國省際人均收入差距歷經了較大變動，總體上呈現出兩個倒“U”型。第一個倒“U”型：改革開放以前省際人均GDP差距呈擴大趨勢(1953-1955年、1961-1963年除外)，1978-1990年省際人均

GDP差距逐步縮小[8]。第二個倒“U”型：1991-1997年省際人均GDP差距逐步擴大，1998-2006年省際人均GDP差距穩定在高位水平，2007年以來省際人均GDP差距開始縮小。影響中國地區收入差異的因素可以說是多方面的。區位和基礎設施、市場化與要素流動、產業結構變遷、技術和制度創新、地區經濟發展戰略、中央政策都會影響中國地區差異變動[8]。其中，知識技術因素對地區差距變動影響較大。有學者發現，物質資本增長因素只能解釋中國1978-1995年省際經濟增長差異的19%，其余80%要歸于全要素生產率，包括結構因素和知識因素兩大類[9]。實際上,科技創新活動，作為知識積累和技術進步的源動力，直接關系到全要素生產率，進而影響地區差異的變動。

1.科技資源數量差異對區域協調發展的影響分析

首先，考察各地區人均R&D經費投入與人均GDP的關系。記人均GDP為y，人均R&D為x,則有2000年：y=21.664x+6357.6,R2=0.5996；2005年：y=19.1x+11511,R2=0.6751；2010年：y=17.502x+23327,R2=0.6994；2015年：y=17.502+23327,R2=0.7599。由此可見，各省(區、市)人均GDP與人均R&D經費投入呈現出明顯的正相關關系，且隨著時間的推移，R2不斷增大，表明正相關性不斷加強。也就是說，人均R&D經費投入這個因素對人均收入的影響越來越大，如果人均R&D經費投入差異縮小(或擴大)，那么在其他條件不變的情況下，人均R&D經費投入對人均收入差異的促減(或促增)作用就會越來越明顯。從圖2可知，1998-2015年，中國省際人均R&D經費投入基尼系數和人均GDP基尼系數均在逐步縮小，兩者呈正相關關系。記人均GDP基尼系數為y，人均R&D經費投入的基尼系數為x，1998-2015年期間有：y=0.5857x-0.0726,R2=0.8712。綜上可知，1998-2015年，人均R&D經費投入這個因素對省際人均收入差異起促減作用。

圖2 1998-2015年各省人均R&D基尼系數與人均GDP基尼系數的關系資料來源：根據歷年中國統計年鑒和中國科技統計年鑒計算繪制。

其次，考察各地區R&D經費投入強度與人均GDP的關系。記人均GDP為y，R&D經費投入強度(R&D經費占GDP的比重)為x,則有2000年：y=3831.5x+5322.1,R2=0.3446；2005年：y=7852.9x+7869.1,R2=0.5019；2010年：y=12441x+16530,R2=0.5683；2015年：y=16080x+27593,R2=0.6435。由此可見，各省(區、市)人均GDP與R&D經費投入強度呈現出明顯的正相關關系，且隨著時間的推移，R2不斷增大，表明正相關性不斷加強。也就是說，R&D經費投入強度這個因素對人均收入的影響越來越大，如果R&D經費投入強度差異縮小(或擴大)，那么在其他條件不變的情況下，R&D經費投入強度對人均收入差異的促減(或促增)作用就會越來越明顯。從圖3可知，1998-2015年，中國省際R&D經費投入強度基尼系數和人均GDP基尼系數均在逐步縮小，兩者呈正相關關系。記人均GDP的基尼系數為y，R&D經費投入強度的基尼系數為x，1998-2015年期間有：y=1.28x+0.1156,R2=0.8357。由此可知，1998-2015年，R&D經費投入強度這個因素對中國省際人均收入差異起促減作用。

圖3 1998-2015年各省R&D經費投入強度基尼系數與人均GDP基尼系數的關系資料來源：根據歷年中國統計年鑒和中國科技統計年鑒計算繪制。

最后，考察各地區R&D人員投入強度與人均GDP的關系。記人均GDP為y，R&D人員投入強度(R&D活動人員全時當量占全社會就業人數的比重)為x,則有2000年：y=15505x+5576,R2=0.6007；2005年：y=24589x+10279,R2=0.6317；2010年：y=39693x+19374,R2=0.7640；2015年：y=42684x+32315,R2=0.8237。由此可見，各省(區、市)人均GDP與R&D人員投入強度呈現出明顯的正相關關系，且隨著時間的推移，R2不斷增大，表明正相關性不斷加強。也就是說，R&D人員投入強度這個因素對人均收入的影響越來越大，如果R&D經費投入強度差異縮小(或擴大)，那么在其他條件不變的情況下，R&D人員投入強度對人均收入差異的促減(或促增)作用就會越來越明顯。從圖4可知，1998-2015年，中國省際R&D人員投入強度基尼系數和人均GDP基尼系數均在逐步縮小，兩者呈正相關關系。記人均GDP的基尼系數為y，R&D人員投入強度的基尼系數為x，1998-2015年期間有：y=1.6328x-0.2012,R2=0.9534。由此可知，1998-2015年，R&D人員投入強度這個因素對中國省際人均收入差異起促減作用。

圖4 1998-2015年各省R&D人員投入強度基尼系數與人均GDP基尼系數的關系資料來源：根據歷年中國統計年鑒和中國科技統計年鑒計算繪制。

2.科技資源效率差異對區域協調發展的影響分析

從科技進步貢獻率來看，1998-2015年期間，每五年平均科技進步貢獻率從39.7%增長到54.2%(見圖5)。在假定其他條件不變的情況下，科技進步對人均收入差異的影響是在不斷加強的。科技進步貢獻率不斷變大，會進一步放大科技資源數量差異對人均收入差異的影響。當然，科技進步貢獻率對人均收入差異的作用可能是促增，也可能是促減，這取決于科技資源數量差異對收入差異的作用方向。如前所述，1998-2015年，省際人均R&D、R&D經費投入強度、R&D人員投入強度對人均收入差異均起促減作用。由此可知，1998-2015年期間，科技資源效率差異會進一步放大省際科技資源數量差異對人均收入差異的促減作用。

綜上所述，1998-2015年期間，人均GDP與人均R&D經費、R&D經費投入強度、R&D人員投入強度的正相關關系越來越強；區域科技經費和人員投入數量差異的縮小，有力促進了人均GDP差異的縮小；而科技進步對經濟增長貢獻率的不斷提高，進一步強化了科技創新對區域差異的促減作用，依托科技創新驅動區域協調發展的機制正在發揮越來越重要的作用。

圖5 1998-2015年中國科技進步貢獻率與GDP年均增速資料來源：根據歷年中國統計年鑒和中國科技統計年鑒計算繪制。

三、中國實施科技創新驅動區域協調發展存在的問題與障礙

近年來，我國依托科技創新驅動區域協調發展起到了積極作用，然而在實踐中仍然存在一些問題和障礙，需要加以解決。

1.央地科技關系不協調

目前，中央與地方的科技關系存在六個方面的問題[10]，具體表現為：一是自上而下的科技組織方式存在著交易成本較高、市場變動風險較大、內部人控制等問題；二是一些不發達省區在國家科技計劃中不能得到應有支持，甚至地方科技部門被撤銷、科技人員大量流失、地方科技能力大大削弱；三是縱向垂直管理部門的科技資源和橫向的區域經濟發展聯系不緊密；四是一些地方政府熱衷于獲取國家科技資源，但執行國家科技計劃的效率并不高；五是部門之間、區域之間在科技資源配置上存在低水平重復建設現象；六是存在對推進地方科技工作不正確的認識。中央與地方的科技關系不協調，將會在兩個層面影響科技創新驅動區域協調發展的實施：一是由于中央與地方的科技關系尚未理順，各地區在競爭中央財政科技資金時容易出現兩極分化的現象，通過科技資源投入差異影響到地區收入差異。二是由于中央和地方的科技關系不夠協調，可能會造成科技資源效率的損失，直接影響科技進步對經濟增長的貢獻率，進而影響到地區收入差異。

2.市場障礙

一方面，市場的作用會通過影響科技創新資源數量的區域分布，進而影響到地區收入差異。在市場的作用下，特別是在勞動力市場是自由流動的條件下，高素質人才和科技人員通常趨于高收入地區。這樣，可能會出現區域創新能力的馬太效應[11]。而科技人員的不斷集中，又反過來對區域收入差異起促增作用。目前，中國的R&D人員正向東部地區的長三角、珠三角、京津冀等城市群集中，而西部地區和東北地區的R&D人員在相對減少。如果不及時對這種自發的市場作用進行適當干預，那么西部落后地區和東北老工業基地的人才流失現象可能會進一步加劇，進而影響區域協調發展。另一方面，市場的作用會通過影響科技創新資源的效率，進而影響到地區收入差異。一般來說，發達地區的科技創新活動比較活躍，創新環境較好，配套產業鏈也比較完善，科技成果的產業化程度更高。也就是說，即便科技創新資源相同，發達地區由于科技資源效率更高，也會帶來更高的人均收入。如果僅考慮科技創新資源數量的均衡，而忽視了欠發達地區科技創新資源效率的差異，那么依托科技創新驅動協調發展就會大打折扣。

3.人才障礙

主要表現為人才數量和人才質量上的問題。一方面，欠發達地區人才數量不足。目前，中國省域之間的R&D人員數量及其投入強度差異非常大。特別是西部欠發達地區的高校和科研院所實力較弱，人才培養數量較少，即使人才培養出來了，由于缺乏合理的人才使用和評價制度，人才流失比較嚴重。另一方面，欠發達地區人才質量不高。在人才市場中，最容易流動的往往是高素質的創新創業人才。發達地區由于人才環境較好，吸引了大量高素質人才，而欠發達地區則很難吸引高層次人才，特別是在西部地區的縣級地區很少有碩士、博士。也就是說，即便人才數量相同，發達地區和欠發達地區由于人才質量的差異，也會對地區收入差異起促增作用。

4.體制障礙

主要表現在以下兩個方面：一是區域科技協同創新存在體制機制障礙。由于科技管理體制約束，各地區之間普遍存在重復設置科研項目、科研基礎設施不能共享的問題。科技協同創新主要集中在地區內部，而跨地區的科技協同創新較少；發達地區與發達地區之間的協同創新較多，而發達地區與欠發達地區之間的協同創新較少。如在長三角、珠三角、京津地區內部比較容易形成創新聯盟，但這種強強聯合可能會對區域創新能力格局進而地區差異格局造成不利影響。二是軍地科技協同創新存在體制機制障礙。長期以來，中國軍地科技資源各自成體系，軍隊和科技部各自掌握著一部分科技資源，軍隊科技資源分配集中在軍工集團總部北京和少數軍工大省，而科技部的科技資源分配集中在高校和科研院所密集的東部發達地區。在科研項目布局時，軍地之間缺乏統籌考慮，容易造成項目重復設置、科技資源浪費。如果統籌考慮軍地科技資源，將國防科技資源有機融入到區域經濟發展體系，那么通過合理配置國防科技資源就能更好地促進區域協調發展。

四、新時代推進科技創新驅動區域協調發展戰略的總體思路

黨的十八大明確提出“科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置”，強調要堅持走中國特色自主創新道路、實施創新驅動發展戰略。黨的十九大報告進一步提出，要堅定實施創新驅動發展戰略,加快建設創新型國家；實施區域協調發展戰略，建上更加有效的區域協調發展新機制。因此，要深入貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，堅持“分區、分級、分類”的科技創新驅動區域協調發展的總體思路，充分發揮大城市科技創新的輻射帶動作用，構建新型的區域科技創新空間格局，實施差別化的區域科技創新引導政策。

(一)堅持“分區分級分類”的科技創新發展思路

“分區、分級、分類”是中國科技創新驅動區域協調發展戰略的重要取向。“分區”是指現有的東、中、西部存在的產業技術梯度，通過四大板塊錯位互補、聯動整合，既體現了不同區域在科技創新這條大的鏈條中的差異化分工，又促進了區域融合協調發展。“分級”是指大、中、小城市之間事實存在的科技創新能力差異，主要是指國家中心城市、區域中心城市、省會城市、地級市、縣級市構成科技創新的城市層級，以城市群的形式形成不同的城市科技創新網絡體系，推動區域協調發展。“分類”則是實施科技創新驅動區域協調發展的基本思路，即按照科技資源特點分類提升具有本地特色的科技創新能力，而不是不顧科技創新能力集聚的客觀規律，盲目追求科技創新能力的均等化和同質化。

1.分區實施科技創新發展戰略

目前中國各地區科技創新資源及基礎科技水平差異較大，區域科技創新應該遵循因地制宜的原則，采取差異化的區域科技創新發展戰略。從全國創新資源優化配置角度來看，東部地區社會經濟基礎條件較好，科技投入規模和強度較大，積累了豐富的科技創新成果，需要推進實施“科技創新引領戰略”；中部地區的科技創新具有一定優勢，應充分利用現有的科技創新體系，實施“科技創新提升戰略”；東北地區作為傳統的老工業基地，積累了諸多優良的科技創新傳統和基礎優勢，但多數城市主導產業并不明晰，專業化、社會化分工不清晰，為此應推動實施“科技再創新和轉化戰略”；西部地區由于歷史和自然因素，社會經濟基礎比較薄弱，科技投入較少，科技成果轉化和吸納能力較弱，為此要推進實施“科技創新趕超戰略”[12]。也就是說，東部地區應充分發揮引領和支撐全國創新發展的戰略作用，即要瞄準全球創新發展前沿領域，積極搶占全球創新鏈和產業鏈的制高點，重點加強原始性科技創新，大力提高自主創新能力和國際競爭力；實施科技興貿戰略，進一步促進外向型經濟的發展；依靠科技進步，發展現代農業；支援中西部地區的科技能力建設，實現優勢互補。中部地區則應加快促進在重點領域實現科技創新突破，在全國發揮示范帶動作用，應圍繞新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化和綠色化，加快推進技術、設備和工藝的更新，改造提升傳統產業，適時發展技術密集型產業和新型工業，在提高資源利用率的同時加強環境保護。東北地區要圍繞產業轉型升級的關鍵問題，加快科技再創新和成果再轉化，支持老工業基地再創業和全面轉型升級，即要大力推進科技創新，把東北老工業基地建設成為高新技術現代化的基地。西部地區應爭取在若干個關鍵領域和適用型技術上取得突破，即要圍繞西部資源轉化利用，提高科技資源配置效率，加大科技創新投入的規模和力度，特別是要加大科技成果轉化資金的投入力度，更加注重東部先進科技成果在中西部的轉化、吸收、推廣以及對現有技術的集成開發。

2.分級構建城市科技創新體系

隨著經濟的全球化，城市(城市群)在區域經濟增長和區域創新體系中的作用日益凸顯。不同層級的城市在區域科技創新中承擔不同的角色和功能。從城市的功能看，國家中心城市輻射帶動功能要顯著高于其他中心城市，既是國家組織經濟活動和配置資源的中樞，更是國家主要的創新活動中心地。區域中心城市，則是指中國地理大區的中心城市，處于中國城市體系中的第二層次。每個大區有且只有一座區域中心城市，區域中心城市的培育將促進區域經濟社會的發展，縮小地區間發展水平的差距。從城市的規模等級來看，原創型技術進步由超大城市和特大城市向大型城市、中小城市擴散；大城市通過整合、處理超大城市與特大城市原創型技術進步獲得原始創新、集成創新和應用創新；大城市集成創新又會不斷向中小城市外溢，使中小城市獲得應用型技術創新，應用型技術創新的發展又會對原創型技術進步產生市場需求。因此，應加強不同層級之間科技創新的聯動合作，實現科技創新鏈的有效整合；加強開展創新性改革試點，有目的針對性地對三層聯合試點平臺的匹配，使得從科技創新、科技產業化、產品生產等三個級別建立合作聯系，促進區域城市創新體系發展。隨著區域經濟的進一步分化，單一的城市在區域經濟競爭中的主導地位逐步讓位于城市群，城市群內人流、物流、資金流、信息流等創新要素的互通便達，使得城市群成為區域創新的空間節點和重要組織形式，成為區域創新資源配置和要素關聯的紐帶。因此，應大力推進以城市群為載體的區域科技創新體系。根據城市群的地區分布，構建以三級城市群體系為基礎的區域科技創新網絡。

3.分類打造全國性科技創新網絡平臺

區域創新科技網絡平臺由企業、政府、大學、科研院所、中介機構和金融機構等結點以及這些結點之間正式或非正式的關系鏈組成,為知識、信息、技術、人才、資本等創新資源在創新主體之間的順暢流動提供了一種介于層級組織和市場組織之間的理想組織模式。國內外成功的區域創新網絡包括高新技術產業的代表——美國硅谷創新網絡、傳統產業的代表——“第三意大利”創新網絡、大企業與中小企業縱向一體化的代表——日本豐田創新網絡。從實際情況來看，不同的經濟環境、科技創新環境、資源分配的不均使科技性創新平臺的建立應該遵循分層次、因地制宜的原則，從而使不同的創新性平臺在空間上具有良好的銜接性和適應性。通過該平臺能夠便利分享獲得較為成熟的創新平臺的科研成果，促進當地經濟產業化的革新，帶動當地經濟發展。因此，堅持以政府主導的發展路徑，分層次、有目的地打造全國性的科技網絡創新平臺。促進創新程度高的地區進行高端創新，鼓勵企業結成聯盟發展創新平臺，通過持股、技術成果參與分配、技術作價入股等方式，明確企業應有的股權，保證企業的科技研發利益，促進高端科研主體在平臺間的交流，從而形成類似美國硅谷、北京中關村等高端創新環境區域。而在各個省級區域建立相對中等創新區域網絡，使其向上能夠充分利用高端創新區域的科技成果，并在此基礎上進行再創新。在R&D投入不足且創新效率較低的中西部等區域建立相應創新網絡平臺。以空間層次和科技創新能力為標準，建立有層次、有目標的全國性科技創新網絡平臺。在總體規劃的指導下，選擇一批近期可實施的生態環境修復與重建、農業基礎性重大關鍵共性技術，組織攻關；以科技創新為突破口，組建一批東西部聯合工程中心，在全國開展創新驅動改革試點，形成一批具有創新示范和帶動作用的區域性創新平臺。技術發達地區建設科技創新策源地、欠發達地區建設研發轉化地和落后地區建設市場化生產基地，分類創新、合作分享。科技策源地應發揮技術龍頭作用，強化自主創新，在體制機制創新上有更大突破；研發轉化地要強化政府引導，發揮企業主體和市場的基礎作用，致力科研成果實現產業化，打造研發的創新載體和科技成果的轉化基地；市場化生產基地要營造開放有序、積極高效的競爭環境，積極探索創新型市場管理體制，激發市場化的創新投融資體制機制。

(二)構建新型的區域科技創新空間格局

基于各區域科技創新能力的客觀差異和影響因素，在科技創新分區分級分類優化布局的基礎上，可以在宏觀上通過構建“弓箭型”科技創新驅動區域協調發展的網絡框架，培育科技創新驅動區域協調發展的增長極點，加強科技創新驅動區域協調發展的點線互動來構建新型的區域科技創新空間網絡體系(見圖6)。

在網絡框架建設方面，促進東部沿海區域科技創新能力領先發展區、密集帶和區域科技發展廊的形成和發育，形成科技驅動區域發展的極有彈性的弓弦；促進京廣鐵路沿線區域科技創新增長帶的提升和發展，形成科技驅動區域發展的富有彈性的弓臂；促進長江黃金水道沿線科技驅動創新發展帶的形成和發展，形成科技創新驅動區域協調發展的利箭。

在極點培育方面，根據現有區域范圍內區域科技創新能力的分級分層分布，加大對結點區域的科技創新引導，扶持潛力區域的科技創新建設發展，倡導各層次極點結點之間的互聯互通和互助互動。加強東北、東部、中部、西部四大區域科技創新引領地區的科技發展帶動，形成區域內互通互補的科技創新驅動區域協調發展等級結構體系，促進創新極的形成和創新集群的發育。如東部地區山東、浙江、廣東加強與江蘇、上海、廣州之間的區域科技創新網絡建設。

在點線互動方面，加強東北、東部、中部、西部四大區域科技創新引領地區之間的科技發展互動，在一定錯位互補的基礎上推動全國范圍聯動整合的科技創新驅動區域發展格局。如遼寧、江蘇、安徽、四川4省份的科技創新能力建設主體方向應略有不同，形成四大區域發展導向的錯位互補。河南、湖北、湖南等中部地區區域科技創新能力中低地區要加強與北京、上海、廣東等發達地區，山東、浙江、江蘇等初步形成的區域科技創新能力中高集群地區的聯系網絡溝通和建設。

未來，我國區域科技創新發展和科技創新驅動區域發展的建設方向是優化完善“弓箭型”科技創新發展宏觀框架，促進創新極的形成和創新集群的發育，基于點線面互動進一步完善我國科技創新驅動區域協調發展的網絡體系，構建新型開放的、相對均衡的區域科技創新空間網絡。

五、實行差別化區域科技創新引導政策

根據不同區域的發展基礎實行差別化的科技創新驅動引導政策，是國家從宏觀層面推動科技創新驅動區域發展的重要舉措。

1.支持和鼓勵跨區域科技創新聯動合作

目前中國各地區科技創新資源及基礎科技水平差異較大，應加強不同區域之間科技創新的聯動合作，實現科技創新鏈的有效整合。首先，構建跨區域戰略技術聯盟。技術沒有區域界線，只要有利于生產力發展和經濟運行的內在規律，區域主體就可以通過加強合作對技術資源進行合理的分配，促進創新資源跨區域有效流動。為此，可著眼促進區域要實現協調發展，在不同省份、城市、企業、研發機構等主體之間建立戰略性科技創新聯盟，相互取長補短，實現科技創新的跨區域聯動合作。其次，建立科技創新合作和信息共享平臺。通過平臺建設促進科技成果共享、整合科技資源、集聚創新人才、強化公共服務、增強行業和區域創新能力。最后，建立跨區域科技研發中心。可依托不同區域的經濟實體和研發機構共同承擔研究開發項目，相互滲透技術，共同分享市場份額，提高整體競爭能力。建議組建一批東西部聯合創新工程中心，在全國開展創新驅動改革試點，以實現具有創新示范和帶動作用的區域性創新平臺對整個創新機制的催化發展作用。

圖6 區域科技創新空間網絡示意

2.完善科技策源地龍頭創新的發展機制

科技策源地是區域創新體系中的領頭羊。科技策源地超強的創新能力在整個經濟社會系統中都具有重要的引領作用。科技策源地應發揮技術龍頭作用，強化自主創新，在體制機制創新上有更大突破。在企業層面，龍頭企業不應只滿足于產品工業化層面的創新，而應在現有體制上率先取得突破，增大研發投入，在基礎研究等創新程度較高的領域大力發展。在政府層面，一方面要對科技研發企業采取稅收或者貿易優惠政策，另一方面要為新興的科技企業提供必要的財政支持和較寬松的融資環境，使其盡快從以產品加工為主的工業時代進化到以科技創新增值服務為主的創新時代。在區域層面，要充分發揮發達地區的科技創新引領和支撐作用，加強對欠發達地區的技術援助和扶持，通過發達地區的經濟輻射和技術擴散來推動形成新產業區，再由新產業區向周邊區域擴散，從而促進周邊區域產業的培育、發展和升級，形成良性的累積循環效應，帶動全國的科技水平大提升。

3.加大對欠發達落后地區的科技專項扶持力度

當前，各地區科技發展條件、發展水平極不平衡，不少地方的科技水平難以支撐當地經濟社會現代化發展的需要，需要予以扶持。對科技欠發達地區可采取兩種方式給予傾斜扶持：一是各開發類和政策引導類科技計劃，對欠發達地區申報企業降低立項標準，提高經費支持強度；二是設立相關專項資金，如特色優勢產業科技開發資金，以專項科技工作等給予專項支持[13]。針對區域所處的經濟和科技水平而言，應采取差別化的科技扶持計劃：對東部發達地區側重通過鼓勵體制機制創新引導研發主體瞄準世界前沿核心和關鍵技術攻關，引領全國科技創新新動向，重點支持科學技術創新，少給或不給經費，并應追求項目經濟效益和技術水平的最大化；對欠發達地區則側重給予財政和投融資等政策支持關鍵應用技術的研發與推廣，按照一定比例撥付專項科技資金，支持后發地區加快現代化進程。同時，還要積極引導發達地區加大向后發地區提供技術援助的力度，促進先進適用技術由發達地區向欠發達地區梯度轉移。

4.以修復生態和農業現代化為著力點推動中西部科技創新

目前，中國東西部經濟和科技發展水平差距顯著。基于西部經濟欠發達或者經濟落后地區農業較落后、生態壞境條件較差的現實，應加大力度推進生態性修復、農業基礎性重大關鍵技術的普及學習和促進農業現代化，而以技術進步推進農業現代化和修復生態環境作為開啟科技創新的著力點，可以有效成為區域協調發展的創新機制的基礎。具體來說，要加強規劃指導，選擇一批近期可實施的生態環境修復與重建、農業基礎性重大關鍵共性技術，組織不同層級的區域力量協調攻關。在不同區域內，生態壞境的修復要和當地的工業環境相協調，避免出現在修復過程中又遭破壞的后果，實現可持續性發展。農業基礎性關鍵技術的提升，主要以政府領導、或者政府引導企業與當地合作等方式對農業科技普及化，并在此基礎上從政府層面加大農業基礎設施建設，加快轉變農業發展模式。尤其是在中西部地區，應該加強自身向東部學習先進的技術，提高配置水平，以盡快實現農業現代化，適應整個經濟系統的協調快速發展的節奏。在整體上盡快將創新落后的地區農業科技水平提升，進入科技的規模效應階段，增大科技創新對經濟發展的促進作用。

5.加強科技創新能力的區域動態監測評估

提高對全國以及不同區域科技創新能力的動態監測能力，有利于充分了解區域創新資源的本底和各地區科技條件，對進一步整合區域創新資源、促進科技創新合作、制定差異化的創新發展戰略都具有重要的現實意義。首先，加強科技創新能力研究，探索建立科技創新能力指標體系，定期評估各地區科技創新能力的現狀，打好科技創新能力評價的信息基礎。其次，建立統一共享的科技創新能力信息平臺，以便對各地區對科技創新能力進行查詢、對比，加強區域科技創新協作，為發達地區向欠發達地區的技術擴散和技術轉移提供科學依據。再次，建立嚴格、完善的檢測評估標準，加強動態監測評估，定期發布區域創新能力報告。最后，提高縣以下地區的科技普及水平，進一步組織制訂科普工作的總體規劃，并逐級納入各部門和地方的經濟、科技和社會發展的規劃。

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