公權力在城市社區治理中的地位與作用探析

申展

【摘 要】社會治理作為中國特色社會主義社會建設的重要組成部分，近年來，隨著黨中央十八屆三中全會中“創新社會治理”的提出，越發引官方與學界的研究關注。而在創新城市社會治理的過程中，一定要明確公權力各主體在具體運作中的地位與作用。本文通過對北京市朝陽區B社區的實際考察，認為在當前公權力的城市社區治理中，必須要不斷促進社會公權力的壯大與發展、提高社會公權力的地位，以期達到國家公權力和社會公權力和諧互動的目標。

【關鍵詞】公權力；城市社區治理；社會公權力

一、文獻綜述及研究方法

在中國知網上查詢“公權力在城市社區治理中的地位與作用”，共搜索2208篇期刊論文，其中多數涉及城市社區治理的一般性論述及具體實例介紹，涉及公權力角度的文獻較少。但在文獻搜索中我們可以看出三點趨勢：一、在文獻的數量角度中，隨著2003年伊始，我國城市社區治理研究步入快速發展的新時期，這一趨勢在2013年隨著變“社會管理”為“社會治理”的大背景達到研究的高峰期并延續至今。二、在研究的具體問題中，我國社區治理研究也符合由“社會管理”到“社會治理”大背景，在社區居民自治、政府社區治理困境、社會組織介入、社區類型比較分析等方面進行深層次多維度的研究探索。三、在研究的具體方法中，中國學界也從一開始的對外國現金社區的先進經驗介紹到之后的具體理論研究，在近些年則逐漸加強對實際實例的調研，并將其與理論進行結合思考。總體來講，我國的城市社區治理研究如火如荼，涉及諸多學科，甚至不乏有交叉學科的身影，但其中鮮有從公權力角度進行分析解釋的相關文獻。

從上述文獻分析，近十年來我國關于城市社區治理的文獻在內容上大致可分為以下幾類：

第一類：探討非政府組織（NGO）在城市社區治理中的作用。“政府與NGO 可以在治理上形成互補”，“政府與NGO之間合作治理不僅解決了群眾多樣化的需求，同時也共享了更多的社會資源。” [1] NGO組織在新的發展時期，既面臨眾多機遇，也面臨眾多困境，故而“可通過樹立社區治理理念、轉變政府職能，按需發展社區基金會、打造社區資源集聚平臺，完善社區社會組織的內外部治理機制等途徑促進城市社區社會組織的培育發展，以提升社區社會組織能力，發揮其在社區治理中的主體作用，提高社區居民的滿意度。”[2]

第二類：探討合作治理的社區治理結構。從物業公司與業主委員會的角度出發，在反思以往的城市社區治理結構基礎上，“基于合作治理的理論視角，將物業公司和業主委員會納入社區治理結構，構建社區主體間的合作機制，培育社區精神和合作氛圍，有助于在平等協商和良性互動中實現社區利益平衡與和諧安定。” [3]

第三類：從政府治理的角度分析社會治理的路徑與方式。在此其中可細化為以下觀點：一種是從立法規范角度，提出依法推進城市社區治理創新。認為在現階段以城市社區治理為核心的基層治理體制改革問題突出。“應當從加快社區治理相關立法、加強法律權威約束性、嚴肅社區立法的實施等角度，促進社區治理的轉型。” [4]在治理改革過程中，“充分發揮基層黨組織的領導核心作用，促進社會組織的發展壯大，提高居民自治水平與能力。” [5]

目前我國社會治理的研究視角呈現多元化趨勢，本文將首先就公權力理論系統闡述，在此基礎上，將通過實地調研的方式，以北京市B社區為例，將各公權力主體在此社區內的實際情況呈現。進而討論各公權力主體在城市社區治理中的地位與作用。

二、公權力理論概述

公權力理論對于許多社科類學科均不陌生。在政治學視閾中，公權力一般作為國家的權力，與市民社會的權力相對應。“政治國家與市民社會的權力相比，政治國家權力被稱為公權力，以與市民社會自治的私權力加以區別。” [6]

在法學界學術共同體內，以權利存在領域為標準，公權力一般與私權力相對應，被視為權力的一個分支，是“公共組織根據公共意志，組織、協調和控制社會與個人的力量（社會影響力），，或者說是人類社會和群體組織有序運轉的指揮、決策和管理能力。” [7]就外延來看，公權力由國家公權力、社會公權力兩部分組成。國家公權力作為公權力的重要組成部分，是公權力最基本、最主要的權利類型。它為國家公主體掌握，在實踐中以國家各級機關為權力載體，是國家職能得以實現的工具，也是國家組織在構建與發展過程中的重要基礎。“社會公權力乃公共權力之分支，與國家公權力相對應；其發端于社會內部治理，是社會自治權的表征。政社分開與促進社會組織建設是國家對公共治理提出的新命題，在國家與社會二元界分、政府與社會合作治理的新時代，社會公權力已然以一種新的權力形態凸顯于政治舞臺。該權力的運行與組織建構等均與國家公權力有著迥然不同的規則抑或規律；在自治與規制的良性和諧之間，在權力與權利的有效互動之中，社會公權力與國家公權力一道演繹著多元民主與共建共治的新篇章” [8]。

三、公權力各主體在B社區治理中的實際探究

B社區位于北京市朝陽區，社區成立于上個世紀建國初期，目前轄域面積約合4.4萬平方公里，目前下屬14個社區。地區總人口為15萬，其中戶籍人口12萬，流動人口3萬。B社區創建歷史悠久，社區人員構成多樣，B社區的社區發展基本涵蓋了中國自建國之后城市社區發展的主要階段。在當前黨中央提出“創新社會治理體制”、“改進社會治理方式”與“激發社會組織活力”的大背景下，B社區的城市社區治理改革亦獲得了階段成果。公權力各主體在B社區治理中也扮演了重要角色。

（一）國家公權力

國家公權力在我國城市社區治理中的典型代表為各級國家機關，在B社區的治理過程中，B社區的街道辦事處（以下簡稱“街道辦”）作為國家公權力在B社區的主管部門，承擔了重要的治理職責。B社區街道辦在實際治理中將工作主要分為兩大方面：一是城市建設方面，街道辦事處主要依托于下屬的28個科室和14個社區的社區辦公室，將相關事務細分為各科室與各社區辦公室的具體事務進而解決。在此過程中，B社區街道辦事處主要承擔協調統籌的指導角色。如涉及某小區的綠化與規劃等硬件建設問題，按規定交由街道辦的城建科負責。

始于上個世紀80年代末90年代初的國家市場經濟迅猛發展與經濟體制改革，打破了中國社會固有的“大單位小社會”的生活架構，在現有情況下，B社區街道辦直言“追求面面俱到結果只能是‘管不了也管不好”。面對日益變化的治理形勢，B社區街道辦從兩個方面提出創新方式：一是提倡多元共治。政府機關不斷調整自身角色定位，精簡機關結構，在社區中實行“黨委、居委+服務站”的“兩委一站”機構設置。與此同時，大力倡導治理主體的多元性。加強企業參與、社會組織參與的力度，培養多元治理主體的積極性。二是培養社區自治。政府機關通過“兩委一站”的機構設置方式，將社區工作機構權職細分，“兩委”中的黨委主要負責社區內黨小組與黨支部的創建與運行，居委和服務站則主要負責居民生活和居民服務，不同在于前者對居民自選負責，后者則會通過定期的居民調研和居委了解，為居民的具體生活履行服務職責。“兩委一站”通過引導居民自我服務自我管理，以期達到社區自治的最終目標。

（二）社會公權力

社會公權力與國家公權力相對應是社會自治權的表征。在當前中國現代化社會形成與市場經濟發展的大背景下，社會公權力在城市社區治理中扮演著越發重要的角色。在B社區的實際情況亦是如此。B社區在改革國家公權力的治理方式同時，還加強了社會公權力的培養與鼓勵。目前大致可分為社會組織與居民自治。

第一，社會組織。目前中國的社會組織與西方的NGO和NPO等性質的社會組織不同。這也是由于我國公民社會的發育仍處于初級階段。因此，一個承載多元主體，就社會公共問題及公共事務能力與政府公權平等協作的“權威”多中心的社會結構并未完全明朗。[9] B社區的社會組織發展就是典型的代表。目前B社區社會組織更多依靠的是B社區街道機關的培育。在實際運作中，B社區建設有社會組織培育基地，并且按照“1+6+N”的思路進行組織隊伍建設與服務活動安排。其中“1”代表街道級組織培育與活動的推廣平臺，“6”為社區六大委員會職責統領的六大方面內容。而“N”則為以B社區街道政府購買服務與可行性社區公益金為來源的活動項目。居民議事會在形成具體的自治決議后，將相關活動項目向推廣平臺提交，之后由六大委員會在此基礎上指引社會組織承接公益項目、開展相關活動，進而達到服務社區居民的目標。

而在B社區自身志愿組織的培養上，B社區也采用了反哺機制用來促進志愿者的培養，進而推動相關社會組織的動員工作開展。首先由志愿組織發起，將外來服務商和社區志愿者兩個群體相互聯系，之后通過常態化的公益服務機制，使志愿者在服務商的協助下完成相關活動，其次通過服務商的反哺機制，達到擴大志愿者人數、提高志愿者素質的目標。

B社區通過對社會組織的進一步培育，深化社區服務圈功能，提升社區服務水平；建立規范各類社會組織，也進一步夯實了B社區的地區群眾基礎；最后通過對社工與志愿者的培養，以達到社會融合、社區協調的目標。B社區的社會組織在實際治理過程中擔當的是“潤滑劑”的作用，它雖然不同于西方普遍意義上的NGO和NPO，但在現有國家背景下無疑體現了自身的強大潛力和深刻價值。

第二，居民自治。B社區在注重培育社會組織發展的同時，還重視居民自治方式的創新。B社區位于北京市朝陽區，轄區內居有相當比重的外來戶籍人員。此外在社區人員年齡構成中，60歲以上占有總人口的25%，這一切都表明B社區居民居有流動性強、老人比重大、歸屬感不強和自治意識淡薄等特點。事實上隨著中國城市化的迅速發展，B社區只是中國眾多大型城市社區的典型代表。

在促進居民自治方面，B社區通過樹立社區居民帶頭人，推行小區家園計劃的方式達到培養居民自治意識與能力的目標。B社區通過社區活動和反哺機制將優秀的個人與企業逐步凝集，進而通過公益項目和社區活動逐漸形成在社區居民中具有一定話語權和領導力的社區居民帶頭人，組成居民議事會。在日常生活中，居民議事會通過組織和形成具有可行性且獲得審核通過資格的自治決議活動有效服務本社區居民。此外在居民自選的制度設置中，以公正透明與合法合規為原則，以社區居民的選舉結果為準，逐漸形成從小區居民帶頭人到社區院樓單元組長的人員構成。這樣可以有效提高居民的參與意識，促進居民的參與激情。

四、結語

B社區的城市社區治理改革體現了我國目前強調“創新社會治理體制”、“改進社會治理方式”與“激發社會組織活力”的大背景下，我國基層城市社區治理的有關成果與值得深入研究的問題。值得提出的是，在B社區的實際治理過程中，公權力各主體面臨地位與作用上的雙重問題。一方面來講，國家公權力仍在當前的城市社區治理中占有主體地位和領導地位，而這也使得我國社會公權力的發展相對滯后，從B社區的實際情況我們不難看出，我國社會組織更是產生于政府的扶植，傳統意義上的NGO和NPO發展緩慢，難以形成真正意義上的社會自治；另一方面，在目前的社區治理中國家公權力面臨諸多發展問題，如果僅靠原有治理方式，是難以取得長久良好的互動前景的。所以，如何協調政府管理、社會調節和公民自治的良好關系，尤其是在今后的社會管理中，如何加強后兩者的角色比重，才是當前學界深入研究的重中之重。

【參考文獻】

[1]王孟晨.非政府組織參與城市社區治理的問題與對策探析[J].中國管理信息化，2015（10），第224頁。

[2]徐家良.我國城市社區社會組織的現實困境及其破解思路[J].上海城市管理，2015（3），第42頁。

[3]陳家喜.反思中國城市社區治理結構[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2015（1），第71頁。

[4]龔維斌.依法推進城市社區治理創新[J].行政管理改革，2015（3），第67頁。

[5]同5，第39頁。

[6]潘愛國.公權力的邊界[J].金陵法律評論，2011（1），第48頁。

[7]1 郝繼明.公權力的異化及其控制[J].江蘇廣播電視大學學報，2008（4），第70頁。

[8]徐靖.論法律視域下社會公權力的內涵、構成及價值[J].中國法學，2014（1），第79頁。

[9]劉東杰.建構“權威”多中心社會結構實現社會治理模式的平穩過渡[J].烏蒙論壇，2014（2），第48頁。