勞動力轉移與農村治理轉型

周鐵濤

【摘 要】勞動力轉移和農村治理轉型是農村發展的必然趨勢。沒有勞動力轉移，就沒有農業、農村的快速發展；沒有農村治理的民主化、法治化，就沒有國家治理的現代化。勞動力轉移對農村治理的影響是多維的。一方面，勞動力轉移推動農村經濟發展，激發了農民的政治需求；推動農村城鎮化進程，為城市文明融入農村創造了條件；帶來了農民觀念的現代轉型，為農村法治發展培育了人才；提高了農民的組織化程度，培育了新的農村治理群體。另一方面，勞動力轉移也抽空了農村治理的內部資源，阻礙了農村治理的現代轉型。

【關鍵詞】勞動力轉移；農村；治理；轉型

國家治理體系和治理能力的現代化最艱巨、最繁重的任務是農村治理的現代轉型，沒有農村治理的民主化、法治化，就沒有國家治理的現代化。自上世紀八十年代開始的農村勞動力向非農產業轉移是國家城市化進程中不可回避的問題，也是解決“三農”問題的必然要求。隨著農業機械和種養新技術的推廣，農村生產力水平和農業勞動生產率不斷提高，農村相對剩余勞動力總量不斷增加。與此同時，國家也通過各種途徑和形式加大了勞動力轉移力度。客觀地說，勞動力轉移促進了農村開放和經濟發展，但是從農村社會治理角度而言，其影響又是多維的。

一、勞動力轉移是農村發展的必然趨勢

農村剩余勞動力又稱為“隱性失業”或“偽裝失業”，是指邊際收益為零甚至為負數的那部分勞動力[1]。農村勞動力向非農產業轉移是各個國家在工業化、城市化過程中必須經歷的一個過程，是推進新型工業化必然發生的經濟現象，是實現城鄉經濟社會統籌發展和建設社會主義新農村的重要內容。農村勞動力向城市二三產業的轉移也是世界各發展中國家都非常重視的一個問題。對于我國這樣一個擁有7億多農村人口的農業大國來說，農業人口眾多而土地相對不足，大量的農村勞動力被束縛在土地上從事著效率極低的農業生產。要實現農村治理轉型和農業發展，加速推進傳統農村向新型城鎮轉型，都無法回避對農村勞動力轉移問題的認真探討。

自20世紀80年代開始，隨著家庭聯產承包責任制的產生和經營體制的逐步完善，農民的自主性得到充分發揮，農村開始出現相對勞動力的轉移。與農民的戀土情結相聯系，農民轉移就業一般有“離土不離鄉”、“離土離鄉”、“離鄉不離土”三種形式。自古以來，“背井離鄉”（“離土離鄉”）是農民在萬般無奈情況下的選擇。稅費改革前，由于上繳負擔重，農民的轉移就業基本是“離鄉不離土”的，只有單個勞動力外出掙錢，通過在外的臨時勞動賺取該上繳的稅費和日常開支。也有小部分農民為消極逃避各種稅費，選擇了“離土離鄉”，讓農田拋荒。隨著國家對農村問題關注和重視，稅費改革快速推進，農業實現零稅收，農村勞動力轉移模式出現了新的變化。近年來，國家扶持農業的新政不斷出臺，直接輸送到農民手中的惠農資金不斷增多，比如糧食補貼、農機補貼、最低生活保障、大病救助、特困補貼等逐漸增多，農民從農村發展中看到了希望，“離鄉不離土”的轉移就業模式倍受親睞。另外，農業機械化生產的推進，使得地租提高，基于土地的收入增多，農村土地流轉加速，更多的農民無須再單獨耕種自己的責任田即可以享受到土地帶來的收益，也使更多的農民開始愿意從事非農產業的工作。勞動力的快速轉移帶來了農村社會的快速發展，改變了整個農村的面貌。

二、勞動力轉移對農村治理轉型的影響

目前的農村勞動力轉移已經常態化，但回過頭來看，它似乎又是一柄雙刃劍，在促進農村經濟發展、增加農戶家庭收入的同時，卻又抽空了村域內部發展的人才資源，為農村社會治理帶來了新的困惑。當國家要在農村推進基層治理的現代化時，既要關注勞動力轉移帶來的正的價值，也不能忽視其負面影響。

（一）勞動力轉移推動農村經濟發展，激發了農民的政治需求

由管理向治理轉型是現代政治文明的重要表征，其發展需要一定的經濟基礎作支撐。在產品極度貧乏的年代，生產是重心，農村社會更多地依賴生產生活中形成的道德倫理傳統維系社會秩序，能否參與基層治理無足輕重。當農村走向開放、農民生活走向富裕，與村域外部人群的交往增多，基于利益的各種矛盾糾紛增加，農民參與基層治理提上日程。

農村勞動力轉移對農村經濟發展的實際影響有兩個方面。一方面，勞動力轉移直接導致農村居民人均純收入增加。一個兩位老人、兩位70后、兩位90后、一個小孩四世同堂的七口之家，有四名勞動力，如果滯留于農村社會的直接從事小規模的農業生產，一年的勞動時間不到一個月，能夠創造的收益微乎其微，即使偶爾做點臨時工作，由于工作不穩定，收入偏低，仍然很難維持一個大家庭的基本開支。如果有兩名勞動力轉移就業，進入企業務工，一年至少有六萬元的工資性收入，則能將該家庭的人均純收入提高近一萬元。另一方面，勞動力轉移是提高勞動生產率、實現農業增效的基本途徑。以最少的投入獲取最多的收益是農業增效的基本要求。由于傳統農業生產對土地、氣候等依賴性較強，付出勞動力越多，農業生產率越低，農業增效越難。解決“三農”問題最根本的途徑就是將相對過剩的農村勞動力由農業向非農產業轉移。事實上，與農村勞動力轉移相伴隨的還有農業產業結構的優化和農村經濟的發展。而產業結構調整也是農業增效的重要路徑。由此可見，農村勞動力轉移帶來了農村經濟的發展和農民的富裕。在物質生活的需求得到滿足后，農民的需求層次提高，開始考慮自身的政治需求，總希望自己在村莊里能獲得周圍群眾的認可和尊重，希望在村級事務治理中有一定的發言權。

（二）勞動力轉移推動農村城鎮化進程，為城市文明融入農村創造了條件

農村城鎮化以土地耕種的相對集中為前提，土地流轉是重要一環。土地流轉由最初的請人代耕，到后來的成規模流轉，使農村社會出現了大量無須從事耕種的勞動力，如果這部分人不能事先轉移就業，勢必不愿意流轉土地，最終成為農業產業化的主要障礙。上世紀八、九十年代，特別是1988年憲法修正案出臺后，私營經濟獲得了快速發展的廣闊空間，鄉鎮企業異軍突起，沿海民營經濟蓬勃發展，勞動力需求劇增，農村勞動力發現在土地之外，能通過工資性收入獲得更高收益，紛紛外出尋找新的謀生途徑。第一批農民出去了，他們在沿海挖到了“金”，在他們的介紹下，親朋戚友都走出農村，成為了農民工人，在之后的二、三十年時間里，農村勞動力轉移成為一道獨特的風景，他們在為企業創造收益的同時，也獲得了比農業生產更高的效益，同時也為滯留農村的勞動群體提供了更多可耕種的土地，提高了農村的勞動生產率。事實上，這僅僅只是農村勞動力轉移的最初動因，在后來的農村發展中，勞動力轉移客觀上還推動了農村的城鎮化進程。

農民轉移就業是土地相對集中、農民集中居住的前提，沒有大規模的農村勞動力轉移，就無法推動規模化生產；沒有勞動力轉移創造的遠高于農業生產的收益，農民也不可能有條件舍棄田土到城鎮集中居住。近年來，隨著城市吸納能力增強和戶籍制度放開，城鎮化進程加快，年輕農民的非農化趨勢明顯，一部分70、80后青壯年農民工以非農收入為主要經濟來源，攜配偶、子女長期在外務工，多年不回，有的甚至在工作地購買房子定居了下來，搖身一變，成為了城里人。隨著農村勞動力外出，農村常住人口以“38”“61”“99”為主，他們經營土地比較艱難，加之有人在外務工，家庭經濟狀況較好，一般都將土地流轉出去了。事實上，他們也成為了不需耕種的農民，一旦政府主導新農村建設，提供條件到集鎮集中居住，他們也很容易接受，這又在客觀上推進了農村城鎮化的進程。

農村城鎮化使農民改變傳統生活環境，由傳統農民變為了城鎮人，其生活方式、處事規則亦隨之發生變化，在新的城鎮，盡管仍然有許多“熟人”，但是“熟人社會”的環境開始向“半熟人社會”轉型，面對陌生的人和事，他們顯得小心翼翼、謹小慎微，開始關注契約、合同、證人、證據等帶有現代法治氣息的內容，在不知不覺中，逐漸融入了現代治理中。

（三）農村勞動力轉移帶來了農民觀念的現代轉型，為農村法治發展培育了人才

從農村治理現代化的視角考察，農村治理機制要實現現代轉型最關鍵的因素是農村人口素質和農民思想觀念問題。客觀地說，農村勞動力轉移促進了農民基本素質提高，更新了農民的思想觀念，為農村治理現代化培育了人才，奠定了基礎。要轉移就業，勞動者的素質是最基本、最關鍵的因素。就勞動力市場而言，農民的非農就業和各個企業的招工是一種雙向選擇，這就決定了一個傳統農民要外出務工并向非農行業轉移，必須要有用工單位所需要的一定的技能或能力。傳統農民中，所謂技能被習慣性地認為有一門相對專業的手藝或者有較好的身體素質就可以了，他們主要選擇到城鎮從事建筑、物流、加工業等繁重的體力勞動，而現代年輕農民外出務工時，他們更希望自己能躋身務工單位的中層管理者階層，而不是從事又累又臟的體力勞動，高層次的理想驅使他們通過接受培訓更多地學習管理、經營、社交等理論知識，以找到理想的職業。通過各種培訓，年輕一代農民的基本素質得到大幅度提高。在非農單位就業的過程中，一些農民聽過務工工作中的鍛煉和學習，學到了企業管理中一些先進的經驗，掌握了一些在農村無法接觸新的新的知識和技能，發散了思維，開闊了視野，逐漸培養和樹立起新的觀念和意識，比如管理的理念、市場的意識、契約的觀念、維權的意識、法治的理念等。在他們的不斷實踐和擴散下，這部分外出農民的素質得到了全面提高。當他們某一天回流農村社會時，又可能在他們的帶動和影響下改變整個農村治理的人文環境。

（四）勞動力轉移提高了農民的組織化程度，培育了新的農村治理群體

由于交通不便、信息不暢，較長一段時間內，農村勞動力以自發轉移為基本特征，組織程度不高、渠道單一。近年來，隨著農民素質提高以及勞動力市場逐步完善，各級政府，尤其是經濟落后農村的基層政府對組織農民轉移就業越來越重視，通過政府及中介機構組織、培訓輸出的勞動力數量逐年增加。然而，在農民樸素的觀念中，他們仍然更愿意相信自己身邊的親戚朋友，他們大多是通過在外務工者介紹實現轉移就業的。在外出務工農民的觀念中，一起在外面“闖蕩”世界的人是一個特殊的群體，家鄉觀念濃厚，他們在一個陌生的地域相抱成團，相互關照、相互幫助，彼此之間以及彼此家庭成員之間都有著特殊的感情，根深蒂固，形成新的特殊群體。一旦回到居住地，他們在外結成的友誼仍將延續，面對各種農村事務的處理，仍然會像在務工地那樣緊抱成團，死“鐵”。在農村治理轉型的過程中，盡管這種基于業緣的關系不像農村民間組織那樣有章程和運轉規則，但是其聯系及彼此之間的關照要遠高于基于經濟利益聚合而成的組織，不容置疑，返鄉農民成為農村基層治理中新的群體是不爭的事實，當他們登陸農村治理的舞臺時，很可能會帶動農村治理格局的改變。

（五）勞動力轉移抽空了農村治理的內部資源，阻礙了農村治理的現代轉型

農村依法治理主要體現為兩個方面，一是基層政府主導的嚴格依據國家法律法規進行的管理和服務，二是村民自治機構組織和動員村內居民進行的基層民主自治。就農村社會穩定而言，農村剩余勞動力的大量存在使得社會閑散人員增多，無所事事，賭博成風，勞動力的轉移使農民不僅能從農村外部獲得額外的經濟收益，還充實了農民的生活，因雞毛蒜皮的小事引發的矛盾糾紛明顯減少，穩定了農村秩序。就村民自治而言，農村勞動力轉移卻又抽空了農村發展的內部資源。從轉移勞動力的年齡結構來看，18-50歲的青壯年是外出務工的主力軍。18-30歲的人，文化水平相對較高，年輕氣盛，抱負遠大，大多不愿“窩”在農村，往往通過選擇進城務工的途徑走出農村，進入城市，一旦他們獲得高薪職位，很容易融入城市生活，而這部分人恰恰是未來農村發展最重要的人力資源，當他們在城市定居后，未來農村的治理可能只能依靠少數剩余精英了。30-50歲的人，知識水平一般，卻正當壯年，他們的外流使得滯留于農村的多是50歲以上的人，這些人有豐富的生產生活經驗，卻缺乏學習的激情，當他們主政村級治理時，由于對現代法律、管理等知識涉獵較少，更多的仍然是按照傳統和經驗，而不是現代治理理念治理村務，使農村治理很難實現現代轉型。

三、農村治理轉型視角下加快勞動力轉移的路徑

盡管勞動力轉移對農村治理的影響是多維的，但仍然利多于弊。通過農村勞動力轉移力推動農村發展和城鎮化進程，帶動農民觀念更新，都是農村治理轉型的重要內容。在加快農村勞動力轉移過程中需要解決的問題既有歷史形成的制度性的障礙，也有農村環境、農民觀念上的障礙，還有勞動力市場建設和農民工權益保護等方面的障礙。

打破傳統城鄉二元結構體制，破除農村勞動力和農村治理轉型的制度障礙。戶籍制度是的最大障礙。傳統戶籍管理制度人為地農村戶口單列，嚴格限制人口流動，既影響了資源合理配置，又桎梏了農民觀念。與戶籍制度相關的是一系列的社會保障制度也呈現二元性。目前，農村基本上建立起了以養老保險、最低生活保障、合作醫療、大病救助、特困補助等在內的社會保障體系，但保障水平遠低于城市居民。即使農民進城了，也不可能享受到政府保障性住房的優惠，它只提供給城市貧困家庭和低收入家庭，不可能提供給具有農民身份的農民工。就連多年以來一直反應強烈的農民工子女上學問題，盡管各級政府都在努力解決，但事實上，解決起來與預期的理想還存在較大差距。可以說，傳統戶籍制度產生了限制農村勞動力流動的政策，阻礙我國農村勞動力轉移。[2]盡管目前戶籍制度變革已深入推進，其影響卻不可能在短期內快速消失。多年以來，土地已成為農村勞動力唯一而又最根本的生活保障，農村勞動力一旦離開土地進城，將處于毫無保障的真空地帶，一旦失業，基本生活就難以保障。[3]

多管齊下，推動農村勞動力有序轉移。祖祖輩輩生活在土地上的農民，是一個特殊階級，他們被稱之為“小農”，思想保守、思維固化、文化和技能素質偏低，鄉土觀念濃厚、求穩怕亂，安于“小富”，滿足于“小進”，這些觀念都不利于勞動力轉移就業。各級政府要運用陽光工程、農民創業培訓工程等加強勞動力就業培訓，提高勞動者基本素質；健全國家法律、完善相關政策，保護農民工的合法權益，改善轉移就業環境；加快勞動力市場建設，發展有組織的勞務輸出，引導勞動力有序轉移。在政府財政緊張的狀況下，還可以考慮通過農業產業龍頭企業或農村經濟合作組織的帶動引導農民轉移就業。

【參考文獻】

[1]百度百科. 農村剩余勞動力[DB/OL]，2016.11.22.

[2]劉白石、張陽琛.影響農村勞動力轉移的因素研究[J].企業家天地，2010.04.

[3]鄒志華、李慶東.影響遼寧省農村勞動力轉移的因素與對策[J].浙江農業科學，2010.02.