從封閉社區到開放街區：城市社區建設的沖突與治理

尹利民 項曉華

一、研究背景與問題

中國的城市社區建設，一直遵循封閉住宅小區建設與管理的模式，在歷史上曾發揮著重要作用，而城市社區既是社會經濟發展、人民生活的重要載體，也是現代文明發展的標志，是國家社會管理的基本單元。然而，隨著社會的變遷、流動人口增加、土地資源的減少等問題的出現，封閉社區的弊端也逐步凸顯，給我國城市社會的發展帶來困擾，“城市病”問題凸顯。

或許正基于此，2016年2月，國務院頒布《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，提出：“新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區，并逐步打開部分封閉小區，以激活城市交通路網，提高土地利用率等”[1]。

由于城市社區是居民的基本生活場所，是社會矛盾的聚集地，因而城市社區的研究一直是學界關注的焦點。梳理已有研究發現：早期學者的研究主要集中在對城市社區的內部建設與發展問題的關注，研究社區內部基礎設施、社區文化、居民的社區歸屬感、認同感的培育等問題，后轉向了如何建設和諧的城市社區[2]。近些年，由于各種“城市病”的凸顯，民眾認為封閉住宅小區是問題的始作俑者，這種封閉式住宅小區的建設和管理模式與現代城市發展的理念格格不入，而封閉社區的“圍墻”替代不了人與人之間因經常往來而形成的社會共同體間的相互了解和幫助帶來的安全[3]。因此，有學者認為，應該通過一種新的社區規劃、多規融合來解決問題[4]。比如，可以從“居住小區”轉變為“居住街區”的城市內部住區規劃設計模式[5]，來推動城市開發的制度化、長效化和常態化。也有學者從城市住區的規劃角度，認為可以通過建立開放的街坊支路體系來緩解交通問題，并通過引入社區綜合開發管理模式的理念來推動城市開放社區的發展[6]。然而，現實的情況則是：我國已有的城市規劃，只關注了各自空間的需求，著眼于各自事權的部門規劃，卻沒有形成完整的空間規劃體系[7]，從而在一定程度上限制了開放社區的建設。而普通大眾對于傳統封閉社區的開放，還是比較贊同的[8]。當然也有學者指出：在規劃、制度等條件尚未成熟的前提下，盲目推動開放街區的建設，勢必會帶來一系列的治理性問題[9]。

可見，對于開放街區的研究，學者們仁者見仁，智者見智。但從現代城市的發展，城市社區建設的方向來看，開放街區是未來的趨勢。然而，在現有制度環境下，開放街區的建設仍然面臨諸多問題，但學界似乎對此關注不夠。基于此，本文擬探討開放街區建設面臨哪些沖突，在開放街區的理念下如何治理。顯然，這些問題的探討，對摸索由傳統封閉社區向開放街區的轉變具有重要的經驗意義。為了使論證更具說服力，我們結合W開放街區的實例來進行分析。

二、開放街區制下的城市社區建設與沖突：以W為例

一般而言，“開放街區”包含兩層含義：一是“大開放”，二是“小街區”[10]。其特征主要表現在建筑單體的獨立性、建筑的多樣性和多樣化的城市空間品質等；而在物質層面上，注重建筑的采光、通風，注重院落、街道和廣場的內部機能；在美學層面上，則強調城市鄰里的混雜性和多樣性[11]。可見，開放街區最為直觀的特征就是沒有圍墻，公共設施開放、住宅小區與商業區混為一體。

這種開放街區在一些城市已經開始出現，或者說，在國家政策頒布之前，已有地方開始嘗試從傳統的封閉街區向開放街區過渡，試圖探索一種新型的城市社區建設模式。顯然，這種探索所積累的經驗和暴露出的問題，對于后續的城市社區建設均具有重要的意義。以下，本研究結合W區的案例，來探尋開放街區制下城市社區建設中的主要問題。

W區是2014年開始打造的一個集住宅和商業于一體的區域，整體上是由一個大型的商業廣場與商業住宅樓構成，沒有圍墻，公共設施對外開放，屬于典型的街區制所倡導的宜居宜商型的城市布局形式。這種布局方式，確實給市民帶來了很大的便利，也發揮了街道、廣場的內部功能，然而，在實踐中卻暴露出了諸多問題。比如，業主停車與商業停車問題，商業活動帶來的噪音問題，公攤被盜，綠化被毀，投訴無門等社區的管理問題。不僅如此，隨著時間的推移，深層次的問題愈發顯現。那么，開放街區所暴露出來的主要問題有哪些？

（一）業主合法權益如何維護

業主的合法權益有哪些？街區開放的同時，如何來維護業主的權益？這是開放街區面臨的首當其沖的問題。

首先是業主物權的保障。根據我國《物權法》規定：建筑物內的住宅、道路、綠地及其他公共場所、公用設施和物業服務用房屬于業主共有①。一般而言，物權包括兩個部分，一是私有財產權；二是共有財產權。前者主要是業主購買的住宅，后者則指基于私有空間而連帶的公共場所，如公共道路、公共綠地等。實際上，業主在購買住房時，其購房款就包含了住區內的道路、公共服務設施等公攤費用，也就是說，住宅是私有產權，而小區內的道路，綠地等則屬于業主共有財產。因此，若封閉小區變為開放街區，意味著屬于全體業主的公共道路、綠地、場所和其他公共設施等共有財產權也隨之放開，本屬于業主共同占有、使用、收益和處分的物質性權利，同時被其他群體所分享，這實際上是一種容易被辨識的權利的侵害，因而，常常成為問題的導火索。

從W區的實際運行情況來看，上述問題普遍存在，即業主的基本物權難以得到保障。更讓業主們難以容忍的是，本屬于業主們共同所有的小區內公共綠地、公共道路等設施，開放后，其日常的維護，卻仍然要從業主的物業管理費中列支，需要業主承擔額外的成本。因而，W區很多居民深感不合理，但又無計可施，只好經常以拖欠物業管理費來表達自身權益受損的不滿。根據我們的調查，W區有60%的業主有過拖欠物業管理費的經歷，而拖欠的主要理由是：業主普遍認為沒有享受到物業管理公司應該提供的合理服務，卻被要求承擔額外的費用，其基本權益受到嚴重的損害。

業主的基本權益，除了上述的物權外，還有所謂的治權，即我們通常所說的自治權難以落實。按照1989年國家頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定，居民的事務由自己管理，在城市社區實行社區自治。W區在街區開放前，開發商售樓時就承諾：他們將為業主提供良好的居住環境，保障業主的居住安全，并且還答應，開發商將優先保障業主的停車需求，屬于居民自己的事務，遵循他們的意見，并自行管理。然而，這些承諾因街區的開放無法兌現，居民自我管理的基本需求也無法實現。從權屬的性質來看，居住、停車等屬于居民自己的事務，W區是商業街區，隨著商場入住該街區，人流非常大，導致該區業主的停車位與商用停車位混合，并且長期被商戶占據，業主停車困難，意味著屬于自己的權利自己卻無法做主，自治權無法落實。問題還不止于此，小區內原有的綠化帶，也因開放后被商戶改建作為他用，綠化遭到破壞，要知道“住宅風貌的改變不僅能夠最直接地刻畫出一個城市變遷的深刻程度，而且還會引發相當激烈的抗爭運動”[12]。小區開放后，居民生活品質隨之下降，從而影響到小區居民的歸屬感，進而降低他們的滿意度。更為嚴重的是：業主投訴無門，其服務需求長期等不到有效回應，加劇了小區業主與商戶之間的矛盾，也為業主的維權行動埋下了伏筆。

（二）小區業主與物業管理公司的矛盾與沖突

如果說上述問題是隱性的，那么，小區業主與物業管理公司的沖突則是顯性且直接的。其實，自從住房商品化，并出現了物業管理部門公司化以來，圍繞業主物權與物業管理之間的矛盾和沖突卻一直不斷。2003年3月15日，中央電視臺在3·15晚會上，通過手機短信對全國居民隨機調查，結果有70%的居民對所居住小區的物業管理的服務不滿[13]。為了從制度上遏制這種現象，2007年8月，國家修改了《物業管理條例》，使之與《物權法》有關規定銜接，但由于有些條款缺乏可操作性，比如，對物業管理公司的聘請，對其權利的約束等等，在現實中都難以落地。可見，業主物權與物業管理之間沖突的化解，缺乏牢固的法律基礎[14]。

我們在W區的調查發現：業主與物業管理公司的矛盾由來已久，其導火索也主要是與物業管理公司提供的服務難以滿足業主的需求有關。盡管如此，由于在商戶入駐前，物業管理公司提供的服務雖然質量不高，但基本還能將就，因而業主與物業管理的矛盾基本在可控范圍之內，他們之間并沒有爆發直接對抗。然而，隨著大量商戶的入駐，這種原本就搖搖欲墜的平衡就不可避免地受到沖擊，物業管理公司不僅難以保證基本的公共服務到位，而且，還會把一些管理成本轉嫁到業主身上，比如，開放后，公共設施的維護費用等問題。

從一般的邏輯上看，業主聘請物業公司，繳納管理費，物業部門就要履行其維護住區基本安全、設施、衛生保障以及業主的基本權益等相關職責。然而，由于業主在約束物業管理公司的權利方面非常有限，導致大多數社區的業主委員會或難以發揮實際作用，或被物業管理公司輕易瓦解，甚至有的小區因為入住率等因素長期不能成立業主委員會，再加之行動中難以破解“集體行動”的困境，因而，業主之間難以形成合力，但矛盾始終存在。

另一方面，物業管理公司也需要向商戶提供服務，需要滿足商戶開展相關商業活動和基礎設施的要求，進而保障該街區的正常運作。與一般的業主相比較，商戶的協調、溝通等能力往往更強，物業在權衡與業主、商戶的利益關系時，也往往會把天平傾向于商戶。如此，容易給業主造成這樣的印象：物業公司在提供服務方面，明顯存在非均衡的差異。比如，在W區，社會車輛的管理方面，物業則會把停車權優先權給商戶，加劇了小區業主與物業管理公司的矛盾和沖突。因此，開放街區與傳統封閉社區相比，因業主權益受損更為直觀，他們與物業管理公司的矛盾和沖突就顯得更為頻繁與直接。

（三）開放街區后的階層混合與沖突

我們知道，生產資料的占有情況會影響人們在分層體系中的地位，或者說，生產資料的占有情況在支配人的“精神與情感”方面具有一定的影響，國家強制性權利的使用同樣會引發錯綜復雜的沖突[15]。

在傳統的封閉小區，業主的選擇是自然的過程，業主會根據自身的條件選擇適合自己的社區，因而住在同一小區內的居民，其社會地位，所處的階層相差不大。比如，單位類型的社區，其業主基本來源于某一個或幾個單位；商業類型的社區，其業主來源比較復雜，但也基本可以根據樓盤的價格，物業管理的費用等選擇同類的業主。因此，在傳統的封閉式小區建設，基本可以區分出中、高、低檔小區，階層混合的現象比較少見，因階層差異而導致的沖突比較少見。

然而，開放街區，則意味著過去傳統的壁壘被打破，不同層次的群體更容易混合在一起，形成重疊、交叉，而不同群體，其需求存有不同。社區的資源供給又常常難以一一滿足居民的差異化需求，且差異化的需求又常常難以協調，從而容易引起矛盾和沖突。比如，混合型的社區，由于業主的來源比較多元，居民的偏好、生活習慣不同，鄰里糾紛也多。

W區原本屬于中高端社區，業主大多來自中產階級，收入相對穩定，居民的文化素質普遍較高。然而，商戶入駐后，周邊的一些商戶及員工也入住該小區，或短期租住，或購買，甚至有商戶租住該小區用于做倉庫，做辦公場地，人員往來頻繁，成分復雜。而且，在市場經濟的競爭環境下，商業區內的商戶更換的頻率比較快，也就意味著：一方面商戶的短期行為較為明顯，難以參與到社區的活動中去，更沒有動力承擔社區的服務；另一方面入住小區的居民的更換也比較頻繁，難以融入社區，歸屬感較差。這些與街區的開放有著密切的聯系，街區制加劇了階層的混合。那么，如何來消除階層的差異，化解階層矛盾，是街區制下城市社區建設所需要面對和思考的問題。

客觀地說，開放封閉小區實現城市資源共享，完善城市功能，建立宜居宜商的城市共同體，在一定程度上確實能夠提高土地空間的利用效率。然而，在考慮社區的社會性和公共性的同時，也應該考慮居民對私人空間的需求，這二者之間存在著生產生活空間的沖突。長期以來，我國居民習慣于封閉式住宅小區的建設和管理模式，封閉社區能夠給居民帶來居住安全感和歸屬感，因此居民更加愿意為創建具有一定邊界社區而付出努力，而不愿將自己與鄰里共同創建起來的美好家園被外來人員在沒有付出任何代價的情況下共享，這也是傳統城市社區建設的重要內容。像W區這種開放式的住區環境，住宅區和商業區混為一體的城市環境的規劃和設計理念似乎與居民由來已久的封閉私密觀念相悖，引起沖突是不可避免的。

三、街區制下城市社區建設沖突的治理方向

盡管開放街區存在諸多問題，但對節約土地資源，提升城市的管理水平，優化城市環境等具有明顯的優勢，因而其發展似乎不可阻擋。基于此，如何通過制度化的方式來化解沖突？值得我們去思考。

（一）從物權走向公民權

從法律上看，物權屬于公民的基本權利。無論在封閉小區還是開放街區，都必須保障公民的這一基本權利得以實現，并為之提供必要的基礎。2007年國家頒布實施的《物權法》表明了國家以法律的形式賦予業主保護自有財產的權利。

業主作為社區的一個最重要的利益主體，對其利益的維護應當放在首要位置，以尊重和保障公眾權益為前提，通過依法行政來引導和推行。因此，社區的開放，不能以犧牲公民的基本權利為代價。如前所述，社區居民的物權有私有財產權和共有財產權之分，前者比較好實現，而后者因模糊性常常遭受侵害。因此，保護業主共有財產權利，需要權利的明晰，在權益的劃分上需要法律制度保障。比如W區停車位糾紛，很大程度上源于該區域的停車位權屬不明所致。未來街區制的道路、綠地、停車位的所有權、使用權以及收益權如何分配，還需在法律上有確定性的文本條款。只有這樣，才有可能充分保障其法定的物權。

以此為基礎，在開放的街區制下，還需要保障居民參與社區管理的權利，即保障居民的公民權，只有在參與中才能擁有信息，而擁有了充分的信息才有可能在決策中擁有話語權，才能厘清各自的權責，避免因權責不清導致利益相關者利益受損。另外，居民利益受損部分應當給予適當的補償，做好法理與情理的有效統一，這也是公民權得到保障的應有體現，而不應該像W區一樣，出現業主投訴無門的現象，進而損害法律的權威與尊嚴。

因此，開放后的街區，既要保障公民的基本物權，同時，還要保障業主的公民權，并為之提供法律依據。而業主公民權的落地需要從落實公民的參與權、知情權等開始，只有還權于民，才能從根本上解決城市社區建設中的問題。

（二）在政府引領下，吸引多方參與管理

在傳統的封閉社區，物業管理公司的服務對象只是小區內的居民，要求相對較低，而開放街區對物業管理的要求更高，這樣就加大了物業管理公司的管理難度和管理成本。物業管理公司在利益權衡之下，在服務的供給上就極有可能會傾向商戶，而忽視對居民基本利益的維護，并且還會將一些額外的成本轉嫁給小區內的業主，進而激發社會矛盾。

由此，開放街區的管理，需要在政府的引領下，通過政府購買社會服務的方式，充分發揮市場機制的作用，引入非政府組織、企業、社會團體等的多中心共同參與管理的模式，從而既能保障小區內業主的合法權益，又能保證居民能夠享受到一定質量的服務水平。

另外，與傳統封閉社區相比，開放街區的管轄范圍和幅度相對較大，相應地物業管理部門所管轄的業務范圍也隨之擴大，僅僅依靠物業管理公司不足以協調好業主與商戶之間的關系。因此，采用街區制不能一味地拆圍墻，在開放設計上應該保持一定的開放程度，對街區單元尺寸作出明確的規定，不宜過寬，避免因范圍過大而導致難以監管的問題。在這一方面，成都的9個“小街區規制”示范街區走在了全國的前列，具有重大的借鑒意義。該類街區率先規定街區單元尺度不大于200m×200m，街區規模單元控制在50畝左右，道路不大于25m寬，道路網密度不低于10km/km2，且人行道大于3m寬,機動車道為3m寬等，通過這種細化的街區建設要求來確保對街區的有效管理，實現城市道路的“窄路幅、高路網”的布局形式，真正解決城市交通問題，而不單是由原來的單個的封閉小區演變成為由多個小區聯合成的更大規模的封閉街區。開放后，吸引了多方主體參與街區事務的管理，共同承擔所轄街區的公共服務，取得了比較好的效果。

（三）強化社區居民的社區認同感和歸屬感

街區制試圖通過拆除封閉式小區的圍墻而使得社區道路和資源與城市共享，進而使居民走出原有的封閉式的小區融入城市整體發展。但是，這種理論上的大融合是否真的能夠使社會大融合尚待商榷，事實上，社會融合是一個動態的多維概念，其衡量的標準包括社會制度、社會角色、社會資本和個體感知維度[16]。所以，西方通過價格機制和職業身份等形成的“隱形圍墻”形成的族群分化給社會發展帶來的傷害未必會小于我們的實物圍墻。因此在該層面上政府應注重街區共同文化的塑造，強調居民對于社區和社會組織的重要性，加強居民與社區組織的溝通，拓寬參與組織活動的渠道，更重要的是要保障居民利益訴求應該有所回應，而不能像W區因業主的訴求得不到有效的回應而最終矛盾激化，要強化居民的街區認同感和歸屬感，創建真正的和諧街區。

另外，在社區建設要求打開公共空間與居民對私密空間需求之間的沖突問題上，應平衡公共空間的開放性與私人空間的私密性。根據組織系統管理理論，系統即有封閉性也有開放性。我國原有的封閉式的城市社區事實上就是組織系統封閉性的一個表現，但組織也處在一個具有外部環境的大系統之中，需要與環境發生相互作用，因此，社區組織走向開放是不可避免的，但系統的開放性應該是有邊界的。打開封閉小區的大門開放閑置路面，解決交通擁堵是一個很好的出發點。但也應該注意到居民對于生活的私密性和安全性的要求，一旦開放勢必造成安全隱患和生活空間擁擠等系列問題，從而降低居民的生活品質。再者，居民追求居住環境的“私密性”的目的并不是要脫離社會而是對生活和交往方式的控制，強調對個人、社會的一種支配權，即追求控制、選擇與他人交換信息的自由。這就要求相關部門把握好開放的度，堅持“大尺度開放，小尺度封閉”的原則，保障業主應有的居住的私密性和安全性。比如小區大門和道路對外開放，則樓棟和樓層的安全管理應該加強。

小結

總之，社會經濟的快速發展和城市化進程的加快，使得城市社區作為城市發展和治理的基本單元的重要性更加凸顯。一方面，長期以來我國城市封閉式的社區建設與管理模式使得絕大部分居民已經習慣，并且傾向于這種具有私密空間和擁有財產、安全等各方面權益保障的生活居住方式。另一方面，從國家社會治理角度來看，城市社區作為城市社會發展的重要組成部分，其封閉性已經嚴重影響了城市交通的暢通、城市發展質量與效率等，因此城市社區應該融入城市發展系統，激活城市發展機理，進而形成了國家、社會發展和治理對于城市社區開放性空間的要求與居民對于城市社區的私密空間的需求之間的博弈，及其它相關利益主體之間的沖突。

因此，本文通過一個實際案例的分析，探討了街區制下城市社區建設與治理過程當中可能引發的與各利益主體之間，新舊城市社會發展理念之間，社區發展需求與國家社會治理需求之間，以及社會階層發展與社會穩定之間的矛盾與沖突，并從理論上作了一些分析和思考。從法律層面上規定社區管理部門的層級，明確各部門的職責，保障管理組織及其行為的合法性，維護法律保障居民權益的權威；強化社區組織成員的溝通交流，增強居民的社區認同感與歸屬感，防止社會分層與沖突；平衡社區空間的開放性與私密性之間的關系，以應對社區組織內外部環境系統的復雜性與不確定性等。

當然，推廣街區制是一個系統工程，涉及的問題非常多，不可能一蹴而就，需要在不斷探索，不斷總結經驗的基礎上逐步推進，但打破傳統的封閉社區，走向開放街區，不能犧牲公民的基本權利為代價。因此，從這個意義上看，街區制下的城市社區建設，仍然不能忽略公民權的基本實現，發揮人的主動性、主體性依然是城市社區建設的核心內容。

注釋：

①《中華人民共和國物權法》第七十條中規定：業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。第七十三條中規定：建筑區劃內的道路，屬于業主共有；建筑區劃內的綠地，屬于業主共有；建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有。第七十四條中規定：占用業主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業主共有。

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