專家解讀《全國土地整治規劃（2016-2020年）》（下）

專家解讀《全國土地整治規劃（2016-2020年）》（下）

提升戰略定位 構筑土地整治美好愿景

中國人民大學土地規劃研究中心 嚴金明

加強“山水林田湖”生命共同體的整體修復，構建以“山為骨、水為脈、林為表、田為魂、湖為心”的國土生態安全體系。

《全國土地整治規劃（2016-2020年）》提出了未來5年國家土地整治戰略部署，確定了土地整治的指導思想、基本原則、目標任務和方針政策。貫徹落實這一土地整治的行動指南，構筑土地整治的美好愿景，需要從多方面多層面開展相關研究和推進工作。

提升整治戰略定位

土地整治作為統籌城鄉發展的重要抓手，是推進新型城鎮化和新農村建設的核心平臺，實現生態文明的建設路徑，也是提升民生福祉的發展動力以及加強政府治理的突破窗口和保障社會經濟穩定發展的政策工具。“十三五”時期，土地整治還可成為拉動內需的強大引擎，成為落實空間規劃“多規合一”的實施單元，成為助力精準扶貧的重要手段以及服務全面建成小康社會新目標的切實保障。

拓展整治轉型理念

土地整治轉型理念應融合創新、協調、綠色、開放和共享理念，明確“數量、質量、生態、人文”四位一體的認知，以理論、制度和科技等創新為內在動力，以促進城鄉協調、區域協調、“三生”協調為關鍵目標，以環境污染治理與景觀生態質量提升為重點導向，以改善民生條件、實施精準扶貧和維護傳統文化為根本核心，以統籌保障“一路一帶”等國際國內重大戰略的落地實施為重要任務。

提高社會公眾滿意度

土地整治應以明晰土地產權為基礎，維護利益相關者的根本利益，在思想層面激勵公民意識與公民本位的價值認同和主觀意愿，在制度層面完善全維度公眾參與的具體制度，在技術層面實施信息公開與交流回饋制度，在經濟層面以提升人民收入水平、改善人民福祉為根本出發點，在社會層面突出體現人文情懷，保證土地整治過程公開、公平、公正，提升整治過程的公眾滿意度。

體現區域鄉土文明

土地整治的模式設計要擺脫千篇一律、城鄉雷同的同質化趨勢，必須要轉向差別化保護城鄉景觀特色和傳承鄉土文明。因此，土地整治應高度重視保護歷史沿革、民俗風情、古建遺存、村規民約、家族族譜、傳統技藝、古樹名木等鄉土文化，鼓勵以保護鄉土文明為前提，創新土地整治模式，構建具有地域特征的自然風貌、建筑民居和傳統文化，留住以土地為載體的“鄉愁”。

實現空間永續發展

土地整治轉型發展要以“永續發展”為發展導向，以生態、景觀服務及休閑游憩功能為重點，提升土地整治環境污染治理能力，加強“山水林田湖”生命共同體的整體修復，構建以“山為骨、水為脈、林為表、田為魂、湖為心”的國土生態安全體系。

推動政策創新 實現寬農宜農強農新目標

南京大學國土資源與旅游學系 黃賢金

“助力脫貧攻堅”的寬農政策，“美麗宜居鄉村建設”和“保護生態環境為前提”的宜農政策，“大力推進農用地整理和高標準農田建設，夯實農業現代化基礎”為核心的強農政策。

我國一貫注重以土地整治政策創新，構建寬農、宜農、強農的用地格局。

推動土地整治政策綜合創新

《規劃》中的土地整治政策注重了融體系創新、繼承創新與推廣創新于一體的綜合創新。

土地整治政策的體系創新體現在：《規劃》適應了中國土地整治廣域空間格局特征，構建了“區域+地貌類型+功能類型”的體系格局。劃分“東北、京津冀魯、晉豫、蘇浙滬、湘鄂皖贛、閩粵瓊、西南、青藏、西北”等地區的地理空間，區分“平原區、丘陵山區”地貌類型，突出了“城鎮、農業、生態”等功能空間，提出了差異化、針對性的土地整治政策內涵。

土地整治政策的繼承創新體現在：注重已有土地整治政策的法制化、制度化、規范化建設，規劃出臺《土地整治條例》；注重集成和制定完善土地整治技術標準，規劃出臺《土地整治技術標準體系》，從而不斷提升了土地整治政策的實施績效；更加注重了城鄉統籌，將推動美麗宜居鄉村建設和新型城鎮化發展相結合，所規劃的農村建設用地整理及城鎮低效建設用地再開發規模均為600萬畝，大力推進城鄉散亂、閑置、低效建設用地整理。

土地整治政策的推廣創新體現在：將“十二五”期間政府和社會資本合作的PPP模式納入土地整治政策實施內容；引導地方根據需要制定鄉鎮、村土地整治規劃等。

體現土地整治政策多元化特征

《規劃》中的土地整治政策融入了土地政策改革、社會治理體系改革、農村改革發展等方面的總體要求，體現了多元主體協調、社會治理介入、科技服務支撐的主要特征。

《規劃》按照“政府主動引導、社會積極參與、政策加以保障”的原則，構建了政府+社會資本+新型經營農業主體+農村集體經濟組織+群眾自主整治的多元主體。

同時，《規劃》對社會治理介入也有明確要求。例如：設立“土地整治理事會”，并“明確公眾參與方式，完善公眾參與程序”“切實做到整治前農民自愿、整治中農民參與、整治后農民滿意。”始終將農民利益放在第一位。

提升土地整治政策績效

科學、合理的政策設計是彰顯政策績效、實現政策目標的基礎。政策的選擇性實施，是影響政策實施績效的重要方面。因此，要使得本輪土地整治政策績效得到更充分的發揮，就需要有體現一致性的實施機制。對此，建議探索形成全流程參與、全過程市場、全進程監管、全項目評估的土地整治政策過程機制。

土地整治政策既具有專項性、獨特性，但同時也是土地政策體系的重要內容，也是寬農、宜農、強農政策的重要支撐，也是其他一系列重大政策與部署的重要方面。對此，建議同時建立服務國家重大決策或戰略部署的彈性協同機制。例如：重大工程耕地占補平衡的國家統籌、京津冀一體化戰略中的城市低效用地再開發政策設計、一帶一路戰略實施的土地整治政策響應等。區域功能、項目功能的時空耦合。

突出生態功能 打造高標準農田建設升級版

國務院發展研究中心 葉興慶

建設高標準農田要以保護和改善生態環境為前提，要布局合理、注重效率，要集中連片、統籌推進，要加強管護、科學利用。

中國要強，農業必須強。強大的現代農業既是有競爭力的、能夠提供豐富物質產品的產業，也是可持續的、能夠提供優良生態產品的產業。這些都離不開耕地資源的基礎支撐。建設強大的現代農業，必須夯實耕地這個最重要的物質基礎。

我國耕地基礎脆弱，耕保形勢嚴峻

整體來看，我國人多地少，耕地后備資源不足，中低等耕地比例高，農田生態系統日益退化，耕地保護形勢嚴峻。現有耕地中有1.5億畝位于林區、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內和25度以上陡坡，大部分需要退耕還林、還草、還濕和休養生息。全國耕地質量整體偏低，低等地面積占全國耕地評定總面積的17.7%，無灌溉設施的耕地比例達54.9%，地下水超采、重金屬污染、農田基礎設施不配套等問題突出。耕地田塊細碎，耕作條件差，不利于推進農業生產規模化、機械化和集約化。

高標準農田建設以土地整治為抓手

近年來，在生態文明建設和綠色發展理念指導下，土地整治開始從主要滿足補充耕地基本需求向更加注重服務現代農業發展轉變。《全國土地整治規劃（2016～2020年）》將生態良田建設放在首要位置，建設高標準農田成為耕地保護的重要抓手和基礎手段。“十三五”時期的高標準農田建設，將以土地整治重大工程為主要抓手，確保建成4億畝、力爭建成6億畝高標準農田，使經整治的基本農田質量平均提高1個等級。同時，通過土地整治補充耕地2000萬畝，通過農用地整理改造中低等耕地2億畝左右，使耕地數量質量保護水平全面提升。

建設高標準農田要以保護和改善生態環境為前提。快速城鎮化地區，鼓勵城市組團式發展，促進組團間農田和綠色隔離帶建設，改善城市生態環境，美化城市景觀。平原農業地區，加強耕地保護和基本農田建設，優化農田生態系統，發揮農田的基礎生態作用。山地丘陵地區，大力推進國土綜合整治，嚴格控制非農建設活動，加強坡耕地治理，改善農業生產條件，提高生態系統穩定性。

建設高標準農田要布局合理、注重效率。規劃綜合考慮區域自然資源條件、經濟社會發展水平和糧食生產基礎，確定了農用地整理重點區域、土地整治重大工程。同時，加大糧食生產功能區和大豆、棉花、油料、糖料蔗等重要農產品生產保護區高標準農田建設，改善農業基礎設施條件，提高農用地質量。加大革命老區、貧困地區高標準農田建設，改善農業生產條件，提高農民生活水平。

建設高標準農田要集中連片、統籌推進。根據農田分布和自然條件狀況，加強與相關規劃的銜接，按照現代農業發展要求，選擇重點建設地區，按照“相對集中、連片推進”原則，調整優化農田結構布局，形成集中連片、設施配套的基本農田格局。將高標準農田建設與新農村建設相結合，推進田水路林村綜合整治。結合土地流轉工作，采取權屬調整、土地平整等綜合措施，將農田小田并大塊，降低耕地的破碎化程度，促進農業生產規模化和機械化。建設高標準農田要加強管護、科學利用。依托國土資源綜合監管平臺，并結合相關部門管理信息系統，將土地整治項目和高標準農田建設信息及時、全面、準確上圖入庫，實現相關部門信息共享，實行耕地實時動態監測。明確管護主體，落實管護責任，保障管護經費，加強農田基礎設施維護，提高設施設備的利用水平。建立耕地質量等級定期更新和動態監管制度，加強耕地質量等別變化評價與監測。

落實節地戰略 推進城鎮低效建設用地整治

北京大學城市與環境學院 林堅

我國土地整治從以鄉村為主、以農地、廢棄地等為主的傳統整治格局邁向城鄉全域土地整治。

我國“十三五”經濟社會發展規劃綱要強調，要強化土地節約集約利用，提出了單位國內生產總值建設用地下降20%的具體目標。城鎮低效建設用地整治作為落實節地戰略、改善人居環境、保障新型城鎮化發展的重要手段，成為《全國土地整治規劃（2016-2020年）》（以下簡稱《規劃》）的一大亮點。

充分挖掘城鎮工礦用地存量潛力是必然選擇

城鎮化是現代化必由之路。到2020年我國戶籍人口城鎮化率將達到45%左右，每年將有1600多萬人進城落戶，城鎮用地的需求非常強勁。但是，我國現有人均城鎮工礦用地業已達到145平方米，高于鎮規劃140平方米的上限，更遠高于城市規劃的人均建設用地標準，城鎮低效用地利用問題凸顯。充分挖掘城鎮工礦用地存量潛力，是中國人地關系國情、經濟社會可持續發展的必然選擇。《規劃》明確提出，要“堅持最嚴格的節約用地制度，積極推進城鎮低效用地再開發和舊工礦改造，優化城鎮用地結構，提高城鎮綜合承載能力，推動產業轉型升級，改善城鎮人居環境，促進新型城鎮化發展”，并按照“積極推進城鎮低效用地再開發”“積極推進舊工礦用地改造”“強化節地建設和生態建設”3個專門章節予以部署。

推進城鎮低效用地再開發，助推節約集約用地工作全面開展

《規劃》設想，到2020年，完成600萬畝城鎮低效建設用地再開發，將重點開展3類20個高度城市化地區的城鎮低效建設用地再開發。城鎮低效建設用地再開發涉及老城區、城中村、棚戶區、舊工廠、老工業區的改造開發，這既是城鎮發展進程中“老大難”問題，也是節約集約用地的著力點所在。《規劃》提出，在符合規劃的前提下，鼓勵原國有土地使用權人通過自主、聯合、轉讓等多種方式對其使用的國有建設用地進行改造開發；充分尊重土地權利人意愿，鼓勵采取自主開發、聯合開發、收購開發等模式，分類推動“城中村”等集體建設用地改造開發。城、村有別，國有、集體土地差別化的激勵制度設計，為推動城鎮節約集約用地找到了抓手。

從傳統整治格局邁向城鄉全域土地整治

我國土地整治從以鄉村為主、以農地、廢棄地等為主的傳統整治格局邁向城鄉全域土地整治的新局面。推進舊工礦用地改造，促進城鎮功能提升和產業轉型升級。《規劃》要求，完善工礦用地投資評價機制，促進淘汰效益低、占地多、污染高的落后產業。根據產業鏈發展需要，建立協調推動機制，科學配置不同類型、不同規模的企業用地，促進產業整體協同發展，提升產業用地綜合效益。條件適宜地區，積極實施工礦用地功能置換，在調查評價和治理修復的基礎上，結合周邊環境將低效工礦用地轉型改造利用，提高土地利用效率和綜合效益。加強工礦用地生態修復和景觀建設，鼓勵修復和合理開發利用廢棄工礦用地，因地制宜建設公園、綠地、科普基地等。以評價促進優勝劣汰，以產業鏈牽引協同布局，以置換推動轉型改造，以修復盤活廢棄工礦地，為推動城鎮品質提升、產業結構優化指明了途徑。

強化節地建設和生態建設，促進用地效率提高和生態環境美化。《規劃》要求，改進城鎮建設用地整理方式，積極探索推行節地技術，提升城鎮土地景觀生態功能。突出土地整治的整體性、協同性和差異性，實施“區域—單元—項目”多層次推進模式，強化依規劃定整治單元的重要性，明確合理有序推進的必要性，確保土地整治提升城鎮發展質量。總結各類節約集約用地技術和模式，鼓勵充分利用地上地下空間，立體開發綜合利用，推廣標準廠房等節地技術和模式，確保土地整治推動城鎮內涵發展。加強綠心、綠道、綠網等建設，擴大城市生態空間，確保土地整治提升城市系統自我循環和凈化能力。控制生產用地規模，保障生活用地配置，提高生態用地比例，確保土地整治促進城鎮綠色發展、低碳發展、集約發展。（完）