供給側改革背景下的反壟斷與松管制
——兼論公平競爭審查制度的實施

余東華,鞏彥博

(山東大學經濟學院，山東 濟南 250100；中國青年政治學院馬克思主義學院，北京 100089)

供給側改革背景下的反壟斷與松管制
——兼論公平競爭審查制度的實施

余東華,鞏彥博

(山東大學經濟學院，山東 濟南 250100；中國青年政治學院馬克思主義學院，北京 100089)

供給側改革是為了理順政府與市場之間的關系，釋放經濟發展活力，提高供給質量和效率，保持經濟長期可持續發展。反壟斷與松管制是規范政府行為、理順政府與市場關系的重要舉措，應成為供給側改革的重要內容。供給側改革背景下，反壟斷的重點是通過反行政性壟斷深化國有企業改革、規范政府行為、推動政府管理體制改革，從而維護市場公平競爭，釋放經濟發展活力。放松服務業領域、要素市場和自然壟斷行業的政府管制，能夠推動政府簡政放權、優化制度供給、降低企業成本，從而激發微觀經濟活力，推動經濟轉型升級。實施公平競爭審查制度是反行政性壟斷的有力措施，也是放松經濟性管制的突破口，體現了競爭政策優先的市場準則，將推動建立統一開放、競爭有序的市場體系。 〔關鍵詞〕供給側改革；反行政性壟斷；放松管制；公平競爭審查制度

一、反壟斷、松管制與供給側改革

處理好政府與市場的關系，是中國全面深化經濟體制改革的核心問題，是供給側改革的重要政策取向，也是衡量改革成效的基本尺度*吳敬璉：《供給側結構性改革：經濟轉型重塑中國布局》，北京：中國文史出版社，2016年版，第19頁。。當前，在經濟下行壓力仍然存在的情況下，如何通過改革建立起能夠促進經濟發展方式轉變的體制機制，理順政府與市場的關系，優化制度供給，讓市場在資源配置中真正發揮決定性作用，對于推動宏觀經濟順利走出“三期疊加”困境具有重要的戰略意義。

(一)反壟斷與松管制是破解經濟發展難題的突破口

現階段中國經濟面臨的最大難題是如何釋放經濟發展活力、轉換經濟發展動力、夯實經濟發展潛力和提升經濟國際競爭力。在處理政府與市場的關系方面，政府自身面臨著兩難選擇：一方面，經濟下行壓力加大迫使政府加大干預力度，這將影響資源配置方式和市場機制發揮作用；另一方面，全面深化改革希望充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，可能帶來經濟短期波動的陣痛。從經濟學邏輯判斷，通過公平有序的市場競爭所帶來的經濟活力和發展潛力，才是有競爭力且可以持續的發展基礎。經濟發展中出現的一些難題與政府對生產要素的抑制有關。例如，農民工年復一年地出現大規模候鳥式遷徙，勞動力每年都需要背井離鄉；大量資金在房地產行業形成“堰塞湖”，資本無處可去；土地大片拋荒與餓地現象并存，土地價格畸高成為房地產泡沫的鼓吹器。資源和要素的自由流動受到限制，以壟斷和管制為代表的體制性障礙是限制市場競爭和資源自由流動的主要因素，也是制約經濟活力和動力的重要力量?，F階段，中國經濟增長動力需要由要素驅動向效率驅動和創新驅動轉變，在這一轉化過程中市場的作用越來越明顯，釋放市場的活力越來越重要，而釋放市場活力需要解除束縛市場發揮作用的壟斷因素和管制因素。

(二)反壟斷與松管制是供給側改革的重要內容

供給側改革的本質是從生產端和供給端入手，通過全面深化改革解除對人口、資本、土地、制度等要素的抑制，增加有效供給，提高供給體系質量和效率，提振經濟活力，增強經濟持續增長動力；供給側改革成功的基本條件是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。供給側結構性改革的重要任務之一就是釋放經濟增長的活力，尋找推動經濟轉型升級的動力，夯實未來經濟發展的潛力。因此，供給側改革需要從五大任務調整為七大任務。五大任務指的是“三去一降一補”，即去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板*林毅夫：《供給側結構性改革》，北京：民主與建設出版社，2016年版，第23頁。；再加上反壟斷與松管制，就成了七大任務。在供給側改革中增加“反壟斷”與“松管制”兩大任務，是保證其他任務取得實質性進展的基礎。分析供給側改革的初衷就會發現，無論是哪一項改革任務，都繞不開理順“政府與市場的關系”這一難題，都需要推動政府管理體制的實質性改革，尤其是制度供給方面的改革，例如行政管理體制改革、國企改革、壟斷行業改革等，這些改革都可以歸納為反壟斷與松管制。

(三)反壟斷和松管制是順利實現供給側改革五大任務的制度性前提

去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板等五大重點任務的順利實施，需要處理好政府與市場的關系、發揮市場的調節作用，而處理好供給側改革中政府與市場的關系，首先需要反壟斷和松管制。

1.去產能。去產能需要政府、企業與市場相互聯動，協同推進。政府去產能的優勢在于，通過兼并重組增強生產能力在經濟低迷期的韌性，避免發生大規模的失業；同時，能夠動員行政力量強制性關停并轉一部分生產能力，做到迅速推進、立竿見影。但是，政府去產能的劣勢在于，可能發生“劣幣驅逐良幣”現象，并且地方政府和產能過剩的國有企業會行使“上有政策、下有對策”的博弈策略。市場去產能的劣勢在于，去產能的周期較長、社會成本較高，但是市場去產能的優勢也很明顯，通過“市場出清”去掉的是競爭力不足的產能，它比“計劃出清”更徹底、更精準。因此，淘汰落后產能，需要深化社會主義市場經濟體制改革，通過反壟斷和松管制減少政府對市場行為的干預，充分發揮市場的調節功能，借助市場力量淘汰“僵尸企業”和落后產能，最終實現“良幣驅逐劣幣”，推動供給結構優化升級。

2.去庫存。房地產行業是推動我國經濟增長的支柱產業，近年來在高房價和盲目投資的驅動下，房地產行業出現了大量庫存。2015年末，中國房地產總庫存面積大約64億平方米，按照2015年的銷售量大約需要5年才能消化干凈。商品住宅總庫存大約33.5億平方米，去化周期需要3年。房地產市場庫存增加是一種結構性過剩，可以通過采取擴大需求與放松管制并舉的措施進行化解。擴大需求就是加快農民工市民化和戶籍人口城鎮化，打通供需渠道，消化庫存，穩定房地產市場；放松管制就是放松勞動力、土地、資金等要素市場管制，允許人口自由流動，改變一線和二線城市房屋價格畸高不下、三線和四線城市房屋空置率過高的局面。同時，房地產市場是中國地方保護和市場分割最為嚴重的領域，搞活房地產市場需要通過反行政性壟斷，約束地方政府的不當干預行為，在去庫存的同時擠泡沫，有效化解房地產市場風險。

3.去杠桿。當前，中國實體經濟杠桿率處于國際中等水平，但非金融企業的杠桿率過高，影響企業的創新發展和轉型升級，并且蘊含著較大的金融風險。在經濟下行壓力較大、企業盈利能力較弱的背景下，無法直接去杠桿，只能通過杠桿轉移減輕企業負擔。因此，對于企業而言是去杠桿，但對于整個社會而言是移杠桿。在去杠桿、化解債務過程中，需要審慎選擇轉移渠道和轉移對象，最大程度降低和化解風險。地方轉中央，要考慮債務性質和轉移成本，不能簡單實行企業債務政府還；企業轉銀行，要考慮銀行承受能力和債務可償還性，不能讓銀行累積金融風險；財政轉貨幣，要考慮到通貨膨脹趨勢，不能因貨幣超發而導致出現泡沫經濟；政府轉居民，要考慮居民的可承受能力和公私合營的通道，不能簡單私有化；債務轉股份，要考慮如何明晰所有權和相關配套改革，不能簡單甩包袱。無論是哪一種轉移方式，最終都需要通過市場競爭來檢驗效果，因而在去杠桿過程中要盡可能發揮市場機制的作用，盡可能少地使用行政力量對債務進行“拉郎配”。

4.降成本。降成本的主要措施包括減稅、降費與降低交易成本。但是，在經濟下行壓力較大、財政支出剛性的情況下，減稅不僅面臨著短期利益與長期利益的權衡，而且可能出現“割肉補瘡”現象，導致增加財政支出、提高財政赤字率。降低企業的生產成本，需要放松要素市場上的不當管制，解除要素供給抑制，理順要素市場價格形成機制。降低企業的制度成本，需要清理經濟領域的行政性壟斷，放松政府管制。企業制度性交易成本過高，主要是因為政府管制太多、規矩太多、婆婆太多，政府管得過多、過細、過嚴。降低企業融資成本，需要放松金融管制，清理不必要的資金“通道”、“過橋”環節和不合理的金融服務收費。降低企業的物流成本，需要放松交通物流行業競爭性領域的價格管制，深化流通體制改革和物流收費制度改革，合理確定收費期限和標準。由此可見，反壟斷和松管制是降低企業成本，尤其是降低企業隱性制度成本的重要舉措。

5.補短板。補短板，就是要針對當前經濟和社會發展中出現的突出問題和主要矛盾，以供給側結構性改革為抓手，持續改善供給數量和質量，提升有效供給的效率和效益，進而培育轉型升級過程中維持經濟中高速增長的動力機制。補短板之前，需要客觀分析我國經濟社會發展的短板到底在哪里，形成的真正原因是什么，否則，很容易出現顧此失彼或無的放矢現象。無論是貧富差距短板，還是教育、醫療、社保等公共服務短板，其形成原因中既有政府缺位因素，也有政府越位因素，需要對癥下藥。在理順“政府與市場的關系”的前提下，通過有效投資補供給短板，通過加快改革補制度短板，通過強化研發補創新短板。

從以上分析可以看出，束縛中國市場自由競爭的兩套枷鎖，一是行政性壟斷，二是政府的經濟性管制(主要是指進入管制和價格管制)。因此，供給側改革中只有通過反壟斷與松管制才能理順“政府與市場的關系”，發揮市場在資源配置中的決定性作用和政府的引導作用，逐步明確政府與市場的邊界。

二、供給側改革背景下反壟斷的重點是反行政性壟斷

利益驅動、法律不健全、政府父愛主義、權力貪欲以及由此導致的濫用行政權力排除限制競爭的行政性壟斷行為，是轉型經濟國家的痼疾，也是中國理順“政府與市場關系”的最大障礙。在經濟下行壓力較大的宏觀背景下，地方政府和行業部門更有動機濫用行政權力排除、限制競爭，實施行政性壟斷，并且手段更加多樣化、形式更加隱蔽：一些地區或部門為了保護本地區或本部門的利益，設定歧視性標準、制定非對等壁壘、限制商品要素流通，實施地方保護、行業保護和區域封鎖；歧視性資質要求、指定交易、限制交易、不當干預經營者生產經營，導致行業壁壘、部門壟斷和企業壟斷；違法給予土地、稅收、貸款、價格等優惠政策或不當減損市場主體利益等，導致身份不同的市場主體無法公平競爭。

(一)行政性壟斷行為出現新變化

反壟斷的重點在于反壟斷行為，而中國最普遍的壟斷行為是行政性壟斷。近年來，行政性壟斷出現了一些新的變化：一是行政性壟斷變得更加“盤根錯節”。國有企業效率低下而居于壟斷地位、自然壟斷產業自然壟斷性減弱而改革滯后、區域市場分割而導致全國統一大市場的優勢難以發揮等現象的存在，都與部門與行業的行政性壟斷和地方保護相關。轉型時期，中國的行政性壟斷與經濟性壟斷和自然壟斷相互交織，加大了反行政性壟斷的難度。行政性壟斷行為與政府調控和政府干預行為相互混雜，在土地、資金、政府補貼、項目審批等多環節限制或阻礙市場有效競爭，甚至通過頒布實施所謂的“發展戰略”來實現對市場競爭的干預。二是行政性壟斷隱蔽性加大。《反壟斷法》頒布實施后，明目張膽的行政性壟斷行為有所顧忌，但利用行政力量變相干預市場的行為有增無減，行政行為異化為市場行為，限制和阻礙公平競爭。尤其是地區性行政壟斷大多披著“合法性”外衣，花樣繁多、不易辨識。地方政府和一些行業部門以宏觀調控和政策扶持之名行政府干預之實，使得行政性壟斷行為具有了某種“正當性”，以“公權”謀“私利”(部門利益和區域利益)，限制商品與資源自由流動，降低資源配置效率和市場交易效率。三是行政性壟斷的危害性加大。《反壟斷法》頒布實施后，行政性壟斷行為有所顧忌，但并未收斂，而是更加隱蔽地牟取顯性利益、短期利益，損害經濟長遠發展。行政性壟斷扭曲了市場機制，降低了資源配置效率，制約了經濟發展活力、動力和潛力，其危害性已經滲透到經濟社會發展的多個方面。如何反行政性壟斷，主體是誰，對象是什么，司法程序怎樣，如何處罰，如何考核，如何監督，都是難題。如果不能厘清政府與市場的關系，甚至有可能使得反行政性壟斷本身成為行政性壟斷。

(二)反行政性壟斷能夠釋放經濟發展活力

反行政性壟斷的主要目的是理順政府和市場的關系，減少政府對市場的直接干預，厘清市場與政府的邊界，改善要素供給，形成市場供求決定的價格體系，釋放市場活力。行政性壟斷的危害很多，導致資源配置效率低下，經濟發展活力不足，社會福利損失，新興經濟發展受阻。近年來，民間固定資產投資增幅下降與行政性壟斷行為所設置的“玻璃門”直接相關。民間資本進入公用事業部門、服務業領域和自然壟斷行業的壁壘較高，導致這些行業有效競爭不足，市場活力不足。反行政性壟斷是未來一段時間內激發中國經濟活力的關鍵舉措。反行政性壟斷就是要改變政府補貼、資金、土地等領域對國有企業和非國有企業的非對稱支持。通過引入有效競爭，解放生產力、激發企業活力，增強企業創新能力、改善供給結構，最終提高全要素生產率。破除了行政性壟斷，就切斷了政府財政補貼和金融部門輸血型救濟與那些長期虧損、扭虧無望和產能絕對過剩的“僵尸企業”之間的利益關系，“僵尸企業”將失去依靠，退出市場?！敖┦髽I”退市有利于將其占用的資源要素和市場空間配置給優勢企業，從而推動產業結構優化，提升供給質量和效率，激發經濟發展活力*王曉曄：《行政性壟斷規制困境與展望》，《中國物價》2014年第3期。。

(三)反行政性壟斷能夠推動國有企業改革

反壟斷要國企、民企一起反，打破反行政性壟斷的困境。在行政性壟斷問題突出的領域，如石油、天然氣、電信、電力、鐵路、醫療、文化、教育、體育等，往往是國有經濟比重較高的領域。通過放寬準入，在這些行政性壟斷領域引入新的投資主體，鼓勵和加強競爭，能夠降低行業成本、提高經營效率，迫使國有企業加快自身改革。中共中央《關于深化國有企業改革的指導意見》貫穿了供給側結構性改革的思想，對全面深化國有企業改革作出了戰略部署?！胺潘晒苤?、對內搞活、加強監管、轉型升級”為主題的市場化改革、產權多元化改革、改善治理結構、減少政府對企業的各種束縛等，本質都是厘清政府與企業的關系，消除行政性壟斷。壟斷行業國有企業改革的思路是“限范圍、削特權、增上交、加責任”。 “限范圍”就是限定國有企業的經營范圍，主要經營具有正外部性的公共產品和關系國計民生的主導行業；“削特權”就是削除壟斷行業國有企業的特權，營造公平競爭的市場氛圍；“增上交”就是增加國企利潤上繳比率，讓全民受惠于國企資產的保值增值；“加責任”就是增加壟斷行業中國有企業的社會責任，使國企成為遵守社會倫理和道德、履行社會責任和義務的楷模。國企改革的具體內容包括，推進資本化管理，強化國有資本的保值增值以及國資戰略掌控力、社會公益保障性，推進混合所有制發展，激發競爭活力，實現產權多元化，完善公司治理水平，推行職業經理人制度等。

(四)反行政性壟斷能夠加快政府管理體制改革

反行政性壟斷本質上是利用行政力量約束行政力量，需要推動政府管理體制改革，改變政府干預過多與監管不到位并存的現象。通過政府管理體制改革，轉換政府角色，以管制體系替代行政干預，優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制，降低制度成本，提升制度供給水平。以行政審批制度改革為核心的簡政放權，是政府管理體制改革的先手棋，是政府的自我革命。評估行政審批制度改革的成效，需要考慮取消或下放的行政審批事項所涉及的行業和領域在國民經濟和社會發展中所處的位置和環節，取消或下放的行政審批事項所附著的管理權力，打破行政審批制度改革中“放小不放大、放虛不放實、放責不放權”的怪圈。黨的十八大以后，新一屆政府已經取消和下放了近千項行政審批事項，無論是在取消和下放行政審批事項的數量、質量，還是從效果、規范進行評估，都是空前的，取得了巨大成就和顯著成效，對于增強經濟發展活力具有重要意義。政府管理體制改革還需要全面推進商事制度改革，減少政府對微觀市場主體的行政干預。這要求政府按照發展市場經濟的內在要求，從市場主體投資興業的第一道門檻改起，以改革工商登記為切入點，通過工商系統的自我革命，主動放權，帶動相關部門審批制度改革，減少行政審批事項，轉變政府職能，降低市場主體進入門檻，激發市場和企業的創造力和活力，推進市場公平有序競爭。

(五)反行政性壟斷的新模式：公平競爭審查制度

2008年開始實施的《反壟斷法》中有專門針對反行政性壟斷的條款。但從近年來的執法實踐來看，《反壟斷法》在反行政性壟斷方面表現出有些“力不從心”，主要原因在于：依據《反壟斷法》對行政性壟斷進行評估審查和行政處罰屬于事后監管，執法對象、執法主體不夠清晰，執法資源有限；行政力量制約行政力量會導致權利沖突與力度不夠，很難做到“壯士斷腕”、自我革命；經濟下行壓力加大、國際經濟低迷、產業振興和結構調整背景下的兼并重組等為行政性壟斷提供了“正當性”，反行政性壟斷很容易被貶為“不識時務”。公平競爭審查制度的頒布實施為反行政性壟斷提供了新模式、新路徑和新工具。一般而言，反行政性壟斷的主要法律工具是行政法和反壟斷法。前者主要通過建立“權力清單”、規范行政程序和落實行政問責等方式規范政府行為，后者則通過反壟斷法的公共實施 (行政執法) 和私人實施 (司法訴訟) 約束行政性壟斷行為。然而，無論是前者還是后者，在反行政性壟斷中都有明顯的局限性，屬于“事后救濟”，且司法成本較高。公平競爭審查制度是一種事前控制，能夠起到預防行政性壟斷的效果。公平競爭審查制度明確了競爭政策在經濟政策中的基礎性地位，有利于發揮市場在資源配置中的決定性作用。

三、供給側改革背景下的松管制

供給側改革的核心是要簡政放權、放松管制、釋放活力、讓市場發揮更大作用，從而降低制度性交易成本，提高供給質量和效率。放松管制就是要減少政府對經濟活動的直接干預，提升市場配置資源的效率，釋放經濟發展活力。中國改革開放的過程就是逐步放松經濟管制的過程。1978年開始的農村土地承包制度改革和1984年開始的國有企業改革的最直接的成效就是，放松了第一產業和第二產業的政府管制，市場經濟體制逐步完善。然而，受各種因素的影響，服務業領域、自然壟斷行業和要素市場上的政府管制還大量存在，需要深化改革，在放松經濟性管制的同時，重建社會性管制。

(一)放松服務業領域的政府管制

供給側改革背景下“松管制”的重點在于放松服務業領域的政府管制，引入競爭、降低成本、提高效率、改善供給，提升服務業供給質量和競爭能力。中國服務業存在較大發展空間，也是中國經濟能夠保持韌勁的原因所在；放松服務業領域的各種經濟性管制，能夠引入有效競爭，從而提高服務業行業效率和市場競爭力，滿足各類消費需求。隨著國內居民收入水平和消費能力的提升，對服務業的需求越來越大，對服務業供給質量的要求越來越高；同時，服務業對于中國經濟社會發展具有特殊重要性，大力發展服務業不僅能夠維持經濟增長水平，而且能夠提供大量就業崗位。當前，制約中國服務業發展的主要因素包括：服務業發展所需的要素和資源受到管制束縛，服務業發展水平不高，競爭能力不強；生產性服務業發展滯后，對實體經濟的支撐能力不足。放松服務業領域的政府管制需要克服政府慣性思維，疏通要素自由流動的渠道，鼓勵更多的人力、財力和技術流向服務業領域；系統甄別服務業領域的隱性壁壘，消除制約金融、衛生醫療、教育、航空、鐵路等服務業領域限制競爭和造成非對稱競爭的政府管制措施。

(二)放松管制、優化制度供給與政府簡政放權

“市場失靈”為政府管制提供了理由，同樣的道理，“政府失靈”為放松管制提供了依據。放松政府管制首先需要推進政府管理體制改革，繼續簡政放權，明確政府的權力清單、負面清單和責任清單，確定政府和市場的合理邊界，轉變政府職能、釋放改革紅利。當前，最為重要的是推進資源配置的去行政化，解除套在市場這只“看不見的手”上的枷鎖，充分發揮其在資源配置中的決定性作用，切實為企業松綁減負，激發微觀經濟活力。放松政府管制還需要優化制度供給，提升供給水平。深化行政審批制度改革是優化制度供給的突破口，激發經濟與社會活力是放松管制、優化制度供給的落腳點，簡政放權是優化制度供給、推進供給側改革的先手棋和當頭炮。放松管制是制度的供給側結構性改革，需要將放松管制與管制重建并舉。制度的供給側改革就是制度變革和創新，它是全面深化改革的重中之重，也是營造經濟發展新動力的戰略舉措。放松管制與管制重建是制度的供給側改革的重要方面，它包括政府行政管理制度改革、審批制度改革、商事制度改革等。反行政性壟斷本身就是放松管制，管制重建就是用社會性管制逐步替代行政性壟斷。

(三)推進供給側改革需要放松要素市場的政府管制

進一步放開要素市場，解除要素市場的供給抑制，打通要素自由流通的渠道，大幅度降低準入門檻，引入多元主體和市場競爭，提高要素供給質量和使用效率，優化資源配置，全面提高要素生產率。一是放松勞動力市場的供給抑制。建立健全科學系統的人口制度和政策體系，增加有效人口供給，提升人口質量，增加人力資本和智慧資本積累；全面改革戶籍制度，促進人口自由流動和人才流動，推進人口紅利向人才紅利轉化；加快新型城鎮化進程，釋放農業人口，提高人力資本配置效率。二是放松資本市場的供給抑制。加快金融體制改革，化解資金“堰塞湖”現象，增加民營資本投資獲利機會。逐步放松利率管制，推進利率市場化進程，培育社會平均利潤的形成機制。放寬準入制度，鼓勵民營資本參與國有控股商業銀行改革，大力發展民營銀行、社區銀行、村鎮銀行，形成良好的金融生態體系。改革金融監管體系，發展多層次資本市場，鼓勵和保護金融創新，推動資本自由合理流動。三是放松土地市場的供給抑制。逐步建立城鄉統一的土地流通制度，推動土地確權、流通、轉讓和租賃制度化，隔離區分土地使用權、所有權與流轉權，形成符合國情的國有土地與集體土地的分類處置方式。明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑，健全土地市場交易規則和服務監管制度。土地供給側改革的重點是，改造土地供應主體，破除政府壟斷供應局面，創造出真正負責任的市場交易主體，提升土地配置效率，提升經濟效率。

(四)加快自然壟斷行業改革和放松管制

石油、天然氣、電力、電信、鐵路等自然壟斷性行業的行政性壟斷色彩濃厚，且存在地方封鎖和地方保護行為，不利于市場公平競爭和科學發展。這些行業的國有經濟比重較高，國有企業居于壟斷地位，憑借行政權力和政府管制攫取高額壟斷利潤，損害消費者利益和社會福利。加快自然壟斷行業改革，需要放松市場進入管制和價格管制，引入新的投資者，形成統一開放、競爭有序的市場體系，增強自然壟斷行業的競爭力。經過30多年的改革開放，自然壟斷行業所面臨的經濟環境和市場條件發生了深刻變化，科技水平明顯提高，傳統自然壟斷行業的自然壟斷性減弱，部分環節不再具有自然壟斷性，需要更多地運用市場競爭機制，相應地縮小管制范圍和降低管制強度。尤其是自然壟斷產業的服務性環節，自然壟斷性已經消失，在產業鏈可分割的情況下更應該放松管制，引入競爭，提升自然壟斷行業的全要素生產率。

(五)供給側改革背景下的松管制與放管制

松管制不是放管制，是打開“玻璃門”而不是打破“玻璃門”。松管制是放松管制與管制重建并舉，經濟性管制要放松，社會性管制要重建。一方面，通過放松管制管住政府“有形之手”，發揮市場在資源配置中的決定性作用；另一方面，在宏觀調控、市場監管、公共服務、環境保護等領域更好地發揮政府作用，將該放的放開，該管的管好。放松管制主要是放松經濟性管制，主要包括價格管制、進入和退出管制、投資管制、質量管制、信息管制等。由于信息不對稱、管制俘獲、管制失靈等原因，經濟管制所帶來的問題比它所能解決的問題還要多，管制可能比市場做得更壞而不是更好。轉型時期，經濟管制可能成為行政性壟斷的“嫁衣裳”，過多的經濟管制具有反競爭性，束縛了公民和企業的自由和企業家精神，增強而不是遏制了市場壟斷，所以它保護的是壟斷者的利益，限制了經濟發展的活力，導致效率損失和收入差距。放松管制不是放而不管，而是用競爭政策替代政府管制，既能夠體現競爭政策的優先地位，培育統一有序的市場環境，同時也能夠有力推動壟斷格局的打破，促進產業優化升級，提高全社會總體福利。

四、反壟斷、松管制與公平競爭審查制度的實施

公平競爭審查制度的實施既是反行政性壟斷的有力措施，也是放松經濟性管制的重要突破口。在《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》中，提出了18個“不得”的審查標準，其中13個屬于反壟斷，5個屬于松管制。公平競爭審查制度較好解決了反行政性壟斷中兩個難題：一是誰是執法主體問題，二是審查和追責方式問題。解決了這兩大難題，就能較好地實現行政權力制約行政權力，推動處理建議權與執法管轄權的有機統一*徐士英：《國家競爭政策體系基本確的重要標志——有感于公平競爭審查制度的實施》，《中國價格監管與反壟斷》2016年第7期。。

(一)公平競爭審查是將反壟斷與松管制政策前置

公平競爭審查制度的頒布實施打破了反行政性壟斷的制度困境，改變《反壟斷法》在反行政性壟斷中“不咬人”、“不出聲”的局面。公平競爭審查制度明文規定，行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織制定市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規章、規范性文件和其他政策措施，應當進行公平競爭審查。這就給行業部門和地方政府帶上“緊箍咒”，將反行政性壟斷從“事后矯正”調整為“事前規制”，變事后監管為事前預防，既保障起點公平，也能夠大幅度降低制度成本，較好維護自由競爭秩序和自由企業制度。

(二)公平競爭審查制度實施中的“增量壟斷”與“存量壟斷”

公平競爭審查制度既要遏制行政性壟斷行為，防止新的行政性壟斷產生，還要清理行政性壟斷行為，有序清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法。公平競爭審查制度的亮點同時也是難點在于“有序清理存量”條款的實施和監督檢查。為了解決這一難題，建議差別對待“增量壟斷”和“存量壟斷”：一是在增量規章、文件或政策措施出臺時，政策制定機關在政策制定過程中，要嚴格對照審查標準進行自我審查，對所有規章、文件和法律制度進行獨立和透明的評估審查，以判定它們是否會阻礙、限制和損害市場公平競爭。經審查認為不具有排除、限制競爭效果的，可以實施；具有排除、限制競爭效果的，應當不予出臺，或調整至符合相關要求后出臺。沒有進行公平競爭審查的，不得出臺。二是在清理“存量壟斷”時，按照“誰制定、誰清理”的原則，對照公平競爭審查標準，對現行政策措施區分不同情況，穩妥把握節奏，有序清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法。同時，可以設立一個清理存量的過渡期。在過渡時期，可借鑒效率抗辯原則，采用合理推定原則審查評估法律制度對社會公共利益的影響。在積累經驗、營造氛圍、擴大影響的基礎上，逐步嚴格公平競爭審查制度的實施標準，對所有法律制度進行徹底的競爭審查，全面廢除含有限制競爭內容的法律文件。在供給側改革背景下，建議對金融、信息、通信、電視、廣播、交通運輸、航空、電信等服務業領域的政策法規進行徹底清理，取消或修改阻礙、限制和損害市場公平競爭的規章制度，放松對服務業領域經濟活動的管制。

(三)通過實施公平競爭審查制度將“閑不住的手”變為“管得住的手”

經濟學將政府干預稱為“看得見的手”，它天然是“閑不住的手”，但“閑不住的手”并不必然是“管不住的手”。公平競爭審查制度就是通過規范政府行為，管住“看得見的手”，使其成為“管得住的手”。隨著市場經濟的發展，競爭政策需要從規范企業行為逐漸轉變到規范政府行為上，厘清政府與市場、政府與社會的功能邊界，發揮市場在資源配置中的決定性作用，推進國家治理體系和治理能力現代化。公平競爭審查制度的頒布實施，將有效規范政府行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法，將政府這只“閑不住的手”變為“管得住的手”，逐步建立統一開放、競爭有序的市場體系。因此，公平競爭審查制度的頒布實施將同時實現反行政性壟斷和放松經濟性管制的雙重目標。從自然壟斷、經濟性壟斷中剝離出行政性壟斷。

(四)通過實施公平競爭審查制度理順產業政策與競爭政策的關系

當前，國內學術界圍繞產業政策掀起了爭論，爭論焦點在于中國的產業政策是否失效，產業政策是否應該退出經濟領域，讓位于競爭政策。其實，產業政策與競爭政策的關系是一個老話題，如何處理二者的關系爭論已久。有些學者認為二者是“治標”與“治本”的關系，有些學者認為二者是“長痛”與“短痛”的關系，還有部分學者認為產業政策與競爭政策之間應有合理分工：產業“從無到有”時需要產業政策，產業“從弱變強”時需要競爭政策。當然，關于產業政策與競爭政策關系的爭論是有益的，能夠幫助公眾認清產業政策與競爭政策的本質和優劣勢，有利于形成政策實施氛圍，改善營商環境。然而，爭論不能僅停留在表象，應結合市場經濟的普遍規律和內在要求思考產業政策與競爭政策實施的具體情境：在經濟轉型階段，重點考慮如何解決產業政策與競爭政策之間的沖突，提升政策效果；在經濟騰飛階段，重點考慮如何通過競爭政策的實施實現產業政策的目標，提升政策效率。公平競爭審查制度的頒布實施標志著競爭政策優先理念得到政府層面的認可，提升了競爭政策的地位，有利于營造崇尚市場公平競爭的競爭文化，為通過實施競爭政策矯正產業政策失靈打開了通道。這一點在當前的中國更為可貴。有鑒于此，建議在推進供給側結構性改革的政策支柱(“宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”)中再加上“競爭政策要優先”。競爭政策優先，并不否認產業政策的作用，而是要規范政府行為，減少產業政策對經濟活動的不當干預，保護公平有效的市場競爭*黃勇、吳白丁、張占江：《競爭政策視野下公平競爭審查制度的實施》，《價格理論與實踐》2016年第4期。。

另外，公平競爭審查制度實施中還需要考慮不同部門、不同地區的均衡原則。建議國家發改委會同財政部制定財政激勵機制，設立公平競爭審查獎勵基金，補償、鼓勵、推動各地區制定符合實際的審查程序、審查機制和實施細則。同時，在公平競爭審查制度實施中，將內部審查與外部監督相結合，將行政審查、司法審查、立法審查相結合，將競爭審查制度與競爭評估制度相結合，“以踏石留印、抓鐵有痕”的勁頭實施公平競爭審查制度，在反行政性壟斷和放松經濟性管制方面取得實效。

五、簡要結論

“十三五”時期，在經濟社會“發展進入新常態，改革進入攻堅期，穩定進入安全港”的背景條件下，更需要通過制度變革和制度創新釋放經濟發展活力、培育發展動力、夯實發展潛力、提升經濟國際競爭力。同時，培育戰略性新興產業、減輕企業負擔、發展高新技術產業、加快信息技術應用，都需要公平競爭的市場環境。反壟斷和松管制是建立統一有效競爭市場的重要舉措，可以理順政府與市場的關系，釋放市場活力，培育推動經濟轉型升級的動力。反壟斷與松管制本質上是制度層面的供給側改革，直接關系到經濟層面供給側改革能否取得成功，同時也是供給側改革的重點內容和關鍵環節?，F階段，反行政性壟斷與放松服務業領域的經濟性管制是中國反壟斷與松管制的重中之重，也是解決經濟發展活力、動力、潛力和競爭力問題的治本之策。實施公平競爭審查制度是反行政性壟斷的有力措施，也是放松經濟性管制的突破口。公平競爭審查制度的實施，能夠有效減少政府對市場的干預，保護有效競爭，理順產業政策與競爭政策的關系，營造良好的競爭文化和營商環境。

[責任編輯:張蘊萍]

本文系國家社科基金項目“要素價格上漲與環境規制趨緊下的中國制造業轉型升級路徑研究”(項目編號：14BJY081)的階段性成果。

余東華，男，經濟學博士，山東大學經濟學院副院長、教授、博士生導師。

F038.2

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1002-3909(2017)01-0058-08