中國共產黨與農村治理的中國特色

邱春林

(臨沂大學馬克思主義學院,山東 臨沂 276000)

中國共產黨與農村治理的中國特色

邱春林

(臨沂大學馬克思主義學院,山東 臨沂 276000)

中國共產黨成立95年來，特別是執政60多年來，始終高度重視農村治理工作，致力于組織和引導農民群眾參與基層治理。在推進農村治理現代化進程中，中國共產黨始終堅持黨的領導核心地位，注重發揮黨的統領全局、協調各方的作用，注重農村治理理念創新，尊重農民的首創精神、尊重農民的主體地位，密切聯系農民群眾，注重培育和發展農村各類社會主體，注重發揮黨的農村基層黨組織的戰斗堡壘作用，堅持法治化道路，實現了農村治理的創新發展，并彰顯了鮮明的中國特色。 〔關鍵詞〕中國共產黨；農村治理；中國特色

農村在中國具有特殊地位，農村治理不可能脫離中國的歷史傳承、文化傳統、經濟基礎和經濟社會發展水平。事實上任何一個國家都不可能照搬照抄別國的治理模式。因此，我國的農村治理現代化必須堅持走中國特色社會主義道路，在吸收人類文明有益成果、弘揚優秀傳統文化的基礎上，從我國農村社會實際出發去發現問題，從中國特色社會主義理論體系中去尋找理論支持，從改革開放的實踐中去探索辦法，突出中國特色。

一、中國共產黨農村治理現狀剖析

農村治理是相對城市治理而言，農村治理是國家治理的重要組成部分。農村治理包括農村經濟、政治、文化、社會、生態等方面的治理，農村治理最終要達到的目的是改變農民的生存狀態,增加農民的收入,改善農村醫療衛生條件,增加他們受教育的機會,讓廣大的農民真正參與到村民自治中來。改革開放30多年來，黨推進農村治理不斷向前發展的過程也就是黨的農村治理逐步現代化的過程。

(一)黨的農村治理理念在實踐中不斷創新發展

一個既定社會的大眾接受和認可一個黨的領導，首先是基于大眾對其治國理念和政策的認同，而治國的理念首先內含了一種價值觀，從這一意義上說，科學發展觀、和諧社會以及中國特色社會主義核心價值體系，實質上都是中國共產黨治國理念的一種表達。當然，在現實生活中僅有理念是遠遠不夠的，執政黨還必須有提出建設性應對社會經濟和政治問題的政策能力，也就是要有建設性的政策，在農村治理方面，我們黨提出了一系列農村治理理念，并得到普遍認可，這也是中國共產黨農村治理現代化的一個重要表現。

事實上，中國并不是缺乏社會治理實踐，也不缺乏自己的社會治理思想資源。回顧歷史不難看出，中國共產黨自成立之日起，就把改造社會、創新社會、為人民謀福利作為自己的奮斗目標，包括在中央蘇區、陜甘寧邊區、華北解放區都進行了廣泛的社會建設實踐。新中國成立以來，我們黨在農村治理方面同樣也進行了大量實踐和探索。建國后，20世紀50年代到70年代后期，開展了農村人民公社化運動，人民公社盡管在一定程度上發揮了集中力量辦大事的優勢，也在特定歷史時期推進了國家工業化的有限發展，并引發了以家庭聯產承包、統分結合為特征的雙層經營體制為主要內容的農村改革，這一改革客觀上又直接導致了人民公社體制的解體。政社分開后產生的“鄉政村治”體制成為當代中國農村基層政權組織形式，這也是新時期現代化進程的一個必然結果，也正是在這一過程中，黨的農村治理理念得到創新和發展。

在改革開放30多年后的今天，面對城鄉結構、就業結構、社會階層結構，以及社會組織結構的巨大變化，我們黨著眼于維護最廣大農民的根本利益，提出了創新農村治理的任務，初步建構了與社會主義市場經濟體制相適應的農村治理理念，這就是堅持黨的領導，尊重農民群眾的創新；推進社會治理創新，更加重視村民自治；鼓勵農民自組織的發展，更加重視多元治理主體；提出了城鄉統籌，推動城鄉基本公共服務均等化；推進依法治國等。當然，由于中國農村問題的特殊重要性，針對農村治理的特殊情況，在推進黨的農村治理現代化的進程中，還需要緊密結合世情、國情、黨情的深刻變化，不斷推進黨的農村治理理念的與時俱進。

(二)黨指導農村各類社會組織發展的能力得到進一步提升

改革開放以來，面對改革開放所帶來的社會環境、經濟環境的巨大變化，黨在農村治理進程中也遭遇到各種危機，農村治理甚至一度呈現出嚴重的失序狀態。官民沖突頻現，群體性事件增多，并成為影響農村穩定發展的主要原因之一。農村公共服務嚴重滯后，而村民自治又無法填補，村民參與村莊事務的熱情降低，甚至在村民自治的實踐中，一些地方出現了“過度自治化”和“附屬行政化”兩種非常極端的困境。黨的農村治理呈現出縱向治理能力不足、社會橫向治理能力缺失的危機。

為破解這些危機，黨開始更多地關注到農村各類社會組織的發展。一般而言，在自愿的原則下，村民組成各種民間組織，對村里的各項工作實行分工協作，一方面有利于增強廣大農民的民主意識，另一方面也可以提高農民的組織化程度，有利于充分發揮他們的積極性、主動性、創造性，有利于推進村民自治“四個民主”進程。這對實現黨的農村治理與社會調節，實現村民自治的良性互動發展具有積極意義。2015年中央一號文件也明確提出了“激發農村社會組織活力，創新和完善鄉村治理機制”的任務。客觀上來說，在現有制度格局下，將新型農村民間社會組織納入黨的農村治理結構，具有重要創新和現實意義。

改革開放以來，隨著農村家庭聯產承包責任制的廣泛實行，特別是隨著市場經濟的深入發展和各項改革事業的不斷推進，保守估計，“全國已經登記和未經登記的鄉村兩級的民間組織至少在300萬個以上，占全國民間組織總數的三分之二以上”*俞可平：《中國公民社會的興起與治理的變遷》，北京：社會科學文獻出版社,2002年版，第25頁。。據民政部門統計，大約80%的民間組織未進行相應的登記備案，之所以出現這種現象，很大程度上與我國民間組織登記管理制度有關。如1998年國務院發布的《社會團體登記管理條例》*《社會團體登記管理條例》(1998年10月25日，國務院令第250號)，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/mjzzgl/200709/20070900001725.shtml。，對民間組織的成立、登記、條件等設置了嚴格規定，條件之嚴、門檻之高，非一般組織所能達到，很大程度上影響了民間組織的健康發展。當然，農村民間組織發展除了外部環境因素，其自身組織建設也面臨不少問題。對此，黨對農民民間組織的發展從多個方面加大了指導力度：一是從制度層面給予支持。通過加大政策支持，適當降低登記門檻，放松限制條件，使民間社會組織獲得法人地位，鼓勵多種類型的農村社會組織發展；多措并舉，拓展農村社會組織發展空間；通過完善法律法規，引導社會組織規范化發展；加強監督管理，引導農村社會組織有序化發展。通過轉變職能，實現由過去的直接管理變為間接管理，由過去的政府包辦轉變為政府引導。二是從資金方面給予支持。探索多元化渠道，穩定保障農村社會組織資金來源；重視發揮其積極性，注重引導與指導，特別是發揮其經濟方面的組織帶動作用。三是吸納鄉村精英，加強農村社會組織人力建設；革新傳統思路，強化農村社會組織培育理念；創新形式與方式，著力提升農村社會組織的服務能力。

黨從約束限制民間組織的發展，到創造條件鼓勵支持民間組織的發展，從單純的管理到服務，體現了黨對農村民間組織發展的重視。事實上，改革開放以來民間組織的繁榮和發展，也證明了黨指導農村民間組織發展的能力得到顯著提升。

(三)農村治理法治化進程明顯加速

改革開放以來，在黨的領導下，農村治理法治化進程不斷加速。農村治理法治化是依法治國在基層的具體實踐，是依法治國的重要組成部分。農村治理法治化就是在黨的領導下，按照法律來管理農村基層事務，即農村基層的政治、經濟、文化等一切活動依照法律管理，農民的所有行為依照法律進行，使農村基層的一切需要和可以由法律來調控的活動和工作，都納入規范化、法律化的軌道。

1988年開始試行的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，標志著我國農村基層治理開始進入有法可依的階段。該法歷經10年的試行，于1998年在全國九屆人大常委會第五次會議上獲得正式通過，這也標志著我國農村基層民主建設進入了一個新的歷史發展階段。1999年《中國共產黨農村基層組織工作條例》發布，《條例》從總則、組織設置、職責任務、經濟建設、黨員隊伍建設等八個方面對農村基層組織工作作了詳細而明確的規定，再次彰顯了中央對農村基層工作的重視程度。2002年7月，《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》下發，該通知從尊重群眾意愿、依法辦事、發揮黨在農村的基層組織、充分發揮領導核心作用等方面，進一步細化和完善了農村基層治理法規體系。

隨著一系列相關法律法規的頒布與實施，從村委會組織法的試行、修訂實施，到地方性法規的不斷修訂與完善、村委會換屆選舉等文件的相繼出臺，為農村基層群眾自治實踐提供了制度保障，黨的農村基層民主法制建設相關法律體系基本建立，農村基層群眾自治組織基本實現了全覆蓋，使我國農村村民自治制度得以不斷完善。經過30多年的改革與發展，我國農村治理已經初步進入了制度化、法治化的軌道。

二、中國共產黨推進農村治理現代化的主要優勢

中國共產黨始終高度重視加強黨的自身建設，始終高度重視并持續改革和完善黨的農村領導方式，在不斷推動國家治理體系和治理能力現代化的進程中，逐步形成了推動農村治理現代化發展的獨特優勢，這就是成熟的理論指導、基層組織建設以及黨的制度建設優勢。

(一)成熟的理論指導優勢

中國共產黨始終重視理論指導，從成立之初就旗幟鮮明地宣布中國共產黨就是以馬克思主義為指導的無產階級政黨；從“農村包圍城市，武裝奪取政權”的革命道路，到毛澤東思想最終確立為黨的指導思想，從社會主義建設的初步探索與實踐，到中國特色社會主義理論體系寫入黨章，重視理論指導始終貫穿于中國的革命、建設和改革的全過程。在這一過程中，中國共產黨把馬克思主義理論與中國革命、建設和改革的實際相結合，與中國的國情相結合，實現了馬克思主義中國化的歷史性飛躍，也正是有了中國化的馬克思主義的正確指導，才有了中國革命、建設和改革的巨大成功。“而西方執政黨普遍存在一個問題，就是缺乏成熟的理論指導，也沒有系統的理論建設，每個政黨上臺后另搞一套，解決經濟社會問題顧東往西，左右搖擺。西方的教訓告訴我們，一個國家要發展好、少折騰，必須堅持一套行之有效、與時俱進的理論體系，否則就要走彎路。而立足中國實際、與時俱進、不斷發展的理論體系建設和行之有效的理論指導，正是我們的優勢所在”*劉曉明：《對西方資本主義困境的觀察和思考》，《人民日報》2013年4月12日。。

在推進黨的農村治理現代化的進程中，黨始終高度重視發揮成熟的理論指導這一獨特優勢，始終堅持黨對農村工作的領導，尊重農民的首創精神、尊重農民的主體地位，注重制度創新，從而保證了農村改革的啟動、發展、深入和創新。特別是進入21世紀以來，隨著新農村建設的啟動，隨著“兩個一百年”奮斗目標任務的進一步明確，進一步激發了農村治理發展的新活力。當然，在改革開放的實踐中，只有切實提高黨的各級領導干部，特別是農村基層黨員干部的理論素養和領導能力，才能把成熟的理論指導優勢真正轉化為推進黨的農村治理現代化的政治保障力。

(二)強大的農村基層組織優勢

黨的全部工作和戰斗力的基礎在于基層黨組織，落實黨的路線、方針、政策和各項任務需要靠基層黨組織。提高黨的農村治理水平，最基本、最直接、最有效的力量也是基層黨組織。目前，我國農村治理的主體主要是一些黨政組織(如村黨支部、團支部)，婦聯和村民自治組織(如村委會、治保會)等。客觀上來說，這些組織在很大程度上既是代表村民實行自治，同時基本上也是代表黨和國家對農村進行管理(無論是在人民公社時期還是改革開放初期，均是如此)，負有貫徹執行黨和國家方針政策的責任。據統計，截至2015年底，全國共有黨的各級地方委員會3206個，基層組織441.3萬個，覆蓋全國32341個鄉鎮、571544個建制村，覆蓋率均超過99%*中共中央組織部：《2015年中國共產黨黨內統計公報》，《人民日報》2016年7月1日。。由以上數據可以看出，黨的組織建設成效顯著，形成了強大的基層組織優勢。

應該說改革開放以來，經過長期的實踐探索，我們黨基本形成了具有中國特色的黨領導農村工作的強大組織體系。從整體上看，黨領導農村工作的組織體系主要包括三個層面：一是黨的中央農村工作領導組織；二是地方農村工作領導組織；三是基層農村工作領導組織。第一個層面，作為中共中央領導農村工作和農業經濟的議事協調機構，中央農村工作領導小組成員構成，主要由主管農村工作的中央領導同志牽頭，并吸收國務院有關農村、農業經濟部門負責人，該機構的主要職責是就三農工作的重大問題作出決策和部署；第二個層面，黨領導農村工作的地方組織，具體包括省、自治區、直轄市，以及設區的市、自治州、縣、自治縣，不設區的市和市轄區，當然，各地實際情況不同也會有所區別*第一種情況是領導小組下設辦公室；第二種情況是在黨委內設立農村工作部(農辦)；第三情況是建立地方黨委與政府整合的農村工作綜合領導部門；第四種情況是黨的農村工作領導小組與政府的新農村建設領導小組合署辦公。當然，從2006年開始，適應新農村建設的需要，國務院成立了新農村建設工作領導小組，許多省、市、自治區也成立了相應組織。。第三個層面，是農村基層黨組織。《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》出臺，搭建了黨領導農村的基層組織的框架結構，厘清了鄉、民族鄉、鎮黨委和人民政府以及村“兩委”四個主體間的具體職責、相互關系和運行機制等。

不可否認，目前在中央以下的省、市、縣三級，黨委農村工作綜合部門的設置并不統一，需要進一步探索整合。當前，在村民自治條件下，農村黨組織要積極適應農村深化改革發展的需要，盡快適應工作方式的轉變，即由原來的以“領導群眾工作”為導向轉變為現在的以“代表群眾利益”為導向，通過提高服務意識，創新服務形式，切實構建起黨組織聯系和服務群眾工作的新體系。當然，在這一過程中，要充分發揮黨組織自身的政治優勢和組織優勢，不斷擴大黨在各種組織中的覆蓋面與滲透力，更好地實現對村級社會組織、經濟組織的領導，打造全覆蓋、管理高效、運轉有序、設置規范科學的農村基層組織體系，切實發揮農村基層黨組織的領導核心作用，發揮村民自治組織、集體經濟組織的主體地位，發揮群團組織和民間組織的有效補充作用。

(三)日趨規范的制度建設優勢

鄧小平曾指出，推進社會主義建設“還是要靠法制”、“搞法制靠得住”*《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年版，第379頁。，農村治理也不例外，同樣需要靠制度、靠法治。改革開放以來，黨的自身建設層面，先后制訂了《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨員權利保障條例》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《干部教育培訓工作條例(試用)》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》等。特別是2015年底，中共中央又根據黨建形勢發展的新需要，對《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》作了修訂，在十八屆六中全會正式通過，進一步夯實了黨內法規制度體系的建設。在國家法治建設層面，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了1982年憲法，標志著我國法治化建設進入新的軌道。在推進農村治理進程中，關于農村治理方面的法律法規也先后出臺，如《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中華人民共和國農民專業合作社法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國土地管理法》等，初步形成了依法治村的法規體系。

推進農村治理現代化，必須提高各農村基層治理主體，尤其是基層黨組織、政府、村民及各類社會組織的法治意識和依法治理的能力。俗話說，打鐵還需自身硬，在加強制度建設的同時，更需要黨的基層組織和干部切實加強自身法治建設，時時處處能遵紀守法、依法辦事，摒除人情的干擾。農村治理理應上升到推進基層治理法治化的高度，“早日啃下這個硬骨頭，才能為鄉土中國邁向現代化奠定更堅實基礎”*李斌：《以治理法治化鏟除村官腐敗》，《人民日報》2014年11月5日。。

三、中國共產黨農村治理的典型特色

(一)堅持黨的領導與尊重農民的首創精神和主體地位的有機統一

堅持黨的領導與尊重農民的首創精神和主體地位，是推進農村治理現代化的前提和力量源泉。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，堅持黨的領導是把握農村治理正確的政治方向、有效推進農村治理體系和治理能力現代化的根本保證，在農村治理中居于統領全局、協調各方的核心地位；尊重農民首創精神、尊重農民主體地位是推進農村治理現代化的力量源泉，兩者密切配合并統一于黨推進農村治理現代化的偉大實踐中。

在改革開放的偉大歷史進程中，從家庭聯產承包責任制到村民自治實踐，再到鄉鎮企業乃至村民自組織的興起等，無處不閃耀著中國廣大農民智慧和卓越不凡的首創精神。事實和實踐一再證明，始終走在農村改革前沿的是農民，表現出卓越不凡的首創精神的是農民，甚至可以毫不夸張地說，黨在農村改革的許多成功的經驗和做法，無一不是首先源于農民的發明和創造，再經過黨組織調研、推廣試點、系統梳理和總結提升，最后形成具有普適性的農村政策。

農村治理現代化需要尊重農民主體地位，充分發揮農民的積極性、主動性和創造性。無疑，現實中也還存在一些基層干部想問題、作決策，不愿意作深入細致的調查研究，不愿意問計于民，習慣于拍腦袋、想當然，習慣向群眾“發號施令”，這顯然不可能得到廣大農民的認可和支持。事實上，推動農村治理、建設和發展，在農村這片土地上，農民最有發言權。

(二)自覺加強作風建設與密切聯系農民群眾的有機統一

密切聯系群眾是我們黨取得革命、建設和改革成功的重要保障。在推動農村治理現代化的進程中，黨始終堅持密切聯系農民群眾的優良作風，去了解農民群眾的訴求，去體會農民群眾的疾苦，去幫助農民群眾解決實際的困難和問題，做到與農民群眾打成一片。特別是黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央，出臺了關于改進黨的工作作風、密切聯系群眾的八項規定，提出了反“四風”和開展“三嚴三實”實踐活動，要求黨員干部既要“嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，又謀事要實、創業要實、做人要實”*習近平:《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》，北京：人民出版社，2014年版,第23頁。。事實上，黨的農村治理工作中尤其需要嚴，尤其需要實，因為農村基層組織與農民接觸最為緊密。密切聯系群眾是我們黨推進農村治理現代化的重要優勢之一，特別是針對基層中出現的官僚主義、弄虛作假、軟弱渙散、以權謀私等現象的蔓延，需要充分發揮這一優勢。只有加強和改進黨的作風，增強黨的基層組織的生機與活力，才能獲得廣大農民群眾的充分信任和支持，才能更好地實現黨的農村治理現代化。

(三)注重培育和發展農村各類治理主體

實現農村治理現代化，需要農民組織起來。作為眾多民間組織之一的農民自組織，對于農民來說，它既是“抗拒市場風險、維護自身權益的組織形式”，也是“農民進行政治參與、表達自身利益的新型途徑”*韓俊：《中國農村改革(2002～2012)》，上海：遠東出版社，2012年版，第34頁。。黨在農村治理實踐中注重培育和發展農村各類治理主體，形成了典型的中國特色。具體表現在四個方面：一是明確了推動農村民間組織發展的總要求，堅持培育發展與規范管理并舉。堅持“兩手抓”，“兩手都要硬”，即一手抓培育發展，重在創造條件，積極鼓勵農民開展各式合作，更好地服務農民；一手抓規范管理，推動農村民間組織建立起完善的自律機制，合法開展活動，為農村治理提供更好的服務和支持。二是推進黨、政、社分開。把黨和政府該管的事情管好，確保政府不缺位、不越位、不錯位，使各類民間社會組織、市場企業能有機會承擔應有的職能。三是推進農村各類組織法人自治，賦予社會組織相應獨立的法人地位。四是創造條件，營造公平的政策環境。包括降低準入門檻，簡化登記程序，促進農村各類合作社的發展和普及；進一步建立完善農村社會組織政策法規體系，完善管理與服務，為促進社會組織健康有序發展營造良好外部環境。

當然，我們知道社會組織的存在、發展有其自身的規律，違背規律，往往會扭曲社會組織的正常發展，農村社會組織健康發展也是如此，它既有其自身發展的客觀規律，也需要黨和政府的指導。黨和政府作為農村治理的主要參與者，擔負著頂層設計和發動機的作用。事實上，推動各類民間組織健康發展，激發他們參與農村社會治理的動力和活力，也正是農村治理現代化的重要體現。

總之，在推進農村治理現代化進程中，中國共產黨始終堅持黨的領導核心地位，注重農村治理理念創新，尊重農民的首創精神、尊重農民的主體地位，密切聯系農民群眾，堅持法治化道路，注重培育和發展農村各類社會主體，注重發揮黨的農村基層黨組織戰斗堡壘作用，緊密結合農村治理實踐，進一步彰顯了鮮明的中國特色。農村治理現代化是一個動態的過程，更是一個與現實世界緊密相關聯和相適應的狀態。在這一過程中，充分發揮中國共產黨農村治理的中國特色和優勢，自覺把推進黨的農村治理現代化融入對人類社會發展規律的認識中，融入對中國特色社會主義建設規律的認識中，融入黨的建設規律的認識中，融入主動把握、統籌協調、科學謀劃、開放共享、協商治理的內在邏輯中，從而為實現國家治理體系和治理能力現代化夯實基礎。

[責任編輯：穆 敏]

本文系山東省社科規劃項目“改革開放以來山東農村治理的創新與發展”(項目編號：15CDSJ02)的階段性成果。

邱春林，男，法學博士，臨沂大學馬克思主義學院副教授，研究方向為馬克思主義中國化。

D232;D422

A

1002-3909(2017)01-0138-06