改革開放以來黨的依法治國方略演進特點與趨勢探析

易 雯，陳始發(fā)

(復旦大學國際關(guān)系與公共事務(wù)學院，上海 200433；江西財經(jīng)大學馬克思主義學院，江西 南昌 330013)

改革開放以來黨的依法治國方略演進特點與趨勢探析

易 雯，陳始發(fā)

(復旦大學國際關(guān)系與公共事務(wù)學院，上海 200433；江西財經(jīng)大學馬克思主義學院，江西 南昌 330013)

改革開放以來，黨的依法治國方略的演進趨勢呈“螺旋式上升”狀態(tài)。從時代背景來看，計劃經(jīng)濟體制的弊端及現(xiàn)代法治后發(fā)國家的不足給法治的發(fā)展造成了限制，新時期依法治國的深化發(fā)展需結(jié)合全面深化改革、國家治理現(xiàn)代化的話語語境。從發(fā)展規(guī)律來看，在整體形態(tài)上呈現(xiàn)鮮明的歷史烙印和時代特色相融合的特點，演變趨勢上表現(xiàn)為從人治到法制再到法治的轉(zhuǎn)變，法律地位上體現(xiàn)了對與其他話語權(quán)關(guān)系認識的逐漸深化，法律內(nèi)涵上凸顯了從專政到公民權(quán)利保障的轉(zhuǎn)變。全面推進依法治國要更加注重三大結(jié)合，即黨的領(lǐng)導性和人民的主動性相結(jié)合、立法的科學性和踐行的有效性相結(jié)合、法治的一般性和國情的特殊性相結(jié)合。 〔關(guān)鍵詞〕依法治國方略；歷史考察；演進特點；趨勢展望

治國憑圭臬，安邦靠準繩。依法治國方略是國家治理高度全局性和戰(zhàn)略性的法治理念及實踐，從外延上包括法治的基本思想、法律體系、法治建設(shè)等內(nèi)容。依法治國方略的形成與發(fā)展經(jīng)歷了反復而漫長的探索，始于黨的十一屆三中全會，立于黨的十五大，興于黨的十八大，盛于黨的十八屆四中全會。依據(jù)1992年計劃經(jīng)濟邁向社會主義市場經(jīng)濟和2012年經(jīng)濟體制改革轉(zhuǎn)向全面深化改革兩大轉(zhuǎn)變，依法治國方略的演進可分為孕育與準備(1978—1992年)、確立與展開(1992—2012年)、深化與拓展(2012年—)三大階段，反映了從“人治”和“法制”之爭，到“法制”和“法治”之辯，再到“全面推進依法治國方略”的歷史過程。本文就這一脈絡(luò)，對各階段的背景和任務(wù)、發(fā)展和突破、難題和困境進行歸納梳理，總結(jié)改革開放以來依法治國方略演進的規(guī)律和趨勢。

一、依法治國方略的孕育與準備階段(1978—1992年)

(一)撥亂反正：掀開法制建設(shè)新篇章

建國初，法律體系建設(shè)是在汲取革命根據(jù)地時期的法律樣本和打破國民黨資產(chǎn)階級舊法制的基礎(chǔ)上，基于社會關(guān)系的重構(gòu)和新秩序的維護，進行的修補、重塑和開創(chuàng)，盡管帶有過渡性和嘗試性，但包括“五四憲法”在內(nèi)的一系列法律、法規(guī)對穩(wěn)固政權(quán)、恢復經(jīng)濟起到了極大保障作用，為第一個五年計劃和社會主義改造的完成建立了相對有序的規(guī)范。建設(shè)經(jīng)驗的不足、社會條件的局限以及外部力量的干擾，使得這段新秩序的構(gòu)筑經(jīng)歷了陣痛，出現(xiàn)了法制的倒退和滑坡。法律工具主義認識下“法唯政策、指示是從”、“法為人用”、“政大于法”的排序使得法律的有效性和穩(wěn)定性大打折扣，法律秩序也免不了面臨“朝令夕改”的局面。黨的十一屆三中全會撥開了法制建設(shè)撥亂反正的序幕，逐漸強調(diào)法制要建立在民主基礎(chǔ)上，實現(xiàn)民主制度化、法制化。

(二)改革開放新時期法制建設(shè)的進展

1.法制新理念的樹立及法律意識的重塑

黨和國家層面法制理念的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在對“人與法”、“黨與法”、“民主與法制”這三組關(guān)系的重新認知。“人法”關(guān)系的定位上擺正了個人意志和法律權(quán)威的位置，認識到國家的發(fā)展和社會秩序的糾正必須排除個人意志的肆意干擾；“黨法”關(guān)系的認知上經(jīng)歷了從反思到重新定位再到堅決維護的逐步深入過程；“民主與法制”的關(guān)系強調(diào)二者的高度統(tǒng)一，民主與法制共同服務(wù)于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。社會層面也隨著法學領(lǐng)域?qū)Α胺商摕o主義”等問題的批判和討論，以及陸續(xù)開展的頭兩個五年普法教育工作，改觀了“文化大革命”以來“無法無天”的局面。

2.以憲法為核心的法律體系的重建

在“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”十六字方針指導下，形成了一套以“八二憲法”為核心的法律體系，以滿足有計劃的商品經(jīng)濟體制下經(jīng)濟社會發(fā)展需求，法律內(nèi)容更加關(guān)注公民權(quán)利和服務(wù)生產(chǎn)生活。與改革開放前忽視民事法案的設(shè)置不同，1978年以來，陸續(xù)批準通過了民法、訴訟法、婚姻法、工會法、婦女權(quán)益保障法等多部民事專項法案。與此同時，立法主體權(quán)限及運行模式都逐漸有清晰的界定。“八二憲法”和1979年的《地方組織法》分別規(guī)定了國家立法權(quán)、行政性和地方性法規(guī)制定權(quán)的歸屬，法制局(后改為法制辦公室)以及全國人大、全國人大常委會的議事規(guī)則進一步規(guī)范了法律、法規(guī)、規(guī)章的制定權(quán)的行使。

3.司法機構(gòu)恢復健全對社會主義民主的有力保障

1978年決定恢復公檢法，全國人民代表大會常務(wù)委員會下設(shè)專項法律委員會，包括法院、檢察院、公安機關(guān)(含國家安全機關(guān))、司法行政機關(guān)及其領(lǐng)導的律師組織、公證機關(guān)、勞動教養(yǎng)機關(guān)等在內(nèi)的司法機關(guān)已初具雛形，同時建立并規(guī)范了諸多司法制度，如申訴制度、社會協(xié)商對話制度、法律監(jiān)督制度等。具體司法實踐上，一方面，法庭設(shè)置的數(shù)量及類型增多，涉及婚姻、宅基地、林地等糾紛的民事案件增多，且經(jīng)濟案件的比重逐漸增加，涉外民事案件也已出現(xiàn)；另一方面，執(zhí)法力度加大，執(zhí)法效果顯著。對“文化大革命”期間冤假錯案的大量改判和糾正，對違法犯罪現(xiàn)象的嚴厲打擊和懲處，以及巡回就地辦案服務(wù)于基層百姓等新實踐，體現(xiàn)了司法機構(gòu)對法制的有力維護和對民主的有效保障。

(三)計劃體制對法制發(fā)展的局限

1978—1992年，既是中國改革開放的全面開局階段，也是中國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡的階段?！案谊J、大膽闖”的浪潮下，“第一波下海人”、“第一批個體戶”、“第一代打工妹”等紛紛出現(xiàn)，一批走在隊伍前列的地區(qū)散發(fā)著“城市之光”，而這股勢頭無疑伴生諸多并發(fā)癥，權(quán)力在巨大經(jīng)濟利益的誘使下極易沖破“法制”的籠子，導致經(jīng)濟案件激增。根據(jù)五屆人大四次會議最高人民法院工作報告提供的數(shù)據(jù)可知，1981年各級人民法院共處理經(jīng)濟案件14600余件，而六屆人大四次會議最高人民法院工作報告通報的1982年至1985年底，各類經(jīng)濟犯罪案件高達83000多件，經(jīng)濟糾紛案件也成倍地增長，1985年，收案226600多件*《歷年最高人民法院工作報告(1980年至2013年)》，http://www.gov.cn/test/2008-03/21/content_925627.htm。。

對社會經(jīng)濟中的亂象，政府是出狠手來抓。《關(guān)于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定》和《關(guān)于迅速審判嚴重危害社會治安的犯罪分子的程序的決定》于1983年先后出臺，根據(jù)中央部署和六屆人大二次會議決定，即刻在全國范圍內(nèi)開展了嚴厲打擊嚴重危害社會治安的犯罪活動的斗爭?！皣来颉笔茄杆倥まD(zhuǎn)地方社會治安面貌、打擊違法犯罪分子的有力手段，但“從嚴”、“從重”、“從快”的要求容易產(chǎn)生冤假錯案，也不具備可持續(xù)性。“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！?[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽濤譯，上海：上海世紀圖書出版公司，2011年版，第129頁。但“集體主義類型的經(jīng)濟計劃必定要與法治背道而馳”*[德]哈耶克：《通往奴役之路》，譚爽譯，北京：京華出版社，2000年版，第82頁。。防御性的法制僅注重犯罪個體原因而忽視社會原則，強調(diào)個體應(yīng)承擔的法律后果而忽視社會應(yīng)負的責任，忽略了良法之治中所包含的公平正義、權(quán)利保障、權(quán)力制約等價值取向。

二、依法治國方略的確立與展開階段(1992—2012年)

(一)社會主義市場經(jīng)濟與法治的內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系

與計劃經(jīng)濟條件下“主要依據(jù)行政權(quán)力和行政命令以及作為行政權(quán)力延生的法規(guī)來配置資源”*高映、李天霞：《社會主義市場經(jīng)濟與法治》，《學習與思考》1998年第6期。不同，“建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”*《十四大以來重要文獻選編》(上)，北京：中央文獻出版社，2011年版，第453頁。，社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展與法治建設(shè)具有統(tǒng)一性。

社會主義市場經(jīng)濟必然要求法治。首先，市場經(jīng)濟體制下全民所有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)、混合所有制企業(yè)、私營企業(yè)、外資企業(yè)等多元主體的規(guī)范管理需要法律加以規(guī)范；其次，市場中商品和服務(wù)的契約關(guān)系及契約雙方平等地位和機會的維護需要法律作為保障；再次，市場競爭尤其是國際市場開放下更為錯綜復雜的經(jīng)濟關(guān)系和利益需要法律來調(diào)整；最后，市場效率優(yōu)先的分配分化以及壟斷、尋租、無效益競爭等“失靈”現(xiàn)象需要法律等宏觀調(diào)控手段進行約束。

法治的建設(shè)需圍繞社會主義市場經(jīng)濟。古羅馬法學家烏爾比安認為，“公法規(guī)定的是羅馬國家狀況”，“私法是有關(guān)個人利益的規(guī)定”*江平、米?。骸读_馬法基礎(chǔ)》，北京：中國政法大學出版社，2004年版，第70頁。。我國“封建的自然經(jīng)濟生產(chǎn)出了頑固的公法文化”，而“市場經(jīng)濟是商品經(jīng)濟。商品經(jīng)濟與私法有著必然的內(nèi)在聯(lián)系”*《社會主義市場經(jīng)濟的法治思考——社會主義市場經(jīng)濟與法治建設(shè)座談會發(fā)言摘要》，《現(xiàn)代法學》1993年第3期。。市場經(jīng)濟的氛圍客觀要求法律文化的轉(zhuǎn)變。

(二)社會主義法治國家的建設(shè)和發(fā)展

1.“法治”理念的倡導及依法治國與以德治國相結(jié)合

在這一時期，“依法治國”作為黨領(lǐng)導人民治國理政的基本方略被提出，同時以憲法、黨章作了最高規(guī)定，依法治國方略的內(nèi)涵也不斷豐富和發(fā)展。 “法制”的認識上更加科學化、民主化，從建設(shè)“社會主義法制國家”過渡到建設(shè)“社會主義法治國家”。“法制”與“法治”雖一字之差，但二者含義卻千差萬別，“法治”既是對民主法制更為深入的理解，也是其提出的更高要求。與之相配合，“以德治國”基本方略也得以形成。從2000年2月“德治”概念的明確提出，到2000年6月全國思想政治工作會議進一步關(guān)于“道德”和“法律”的闡述，再到2001年1月江澤民提出“依法治國”與“以德治國”相結(jié)合的治國理政基本方法，短短一年卻反映了中國法治極大的自我創(chuàng)新。

2.中國特色社會主義法律體系的形成

從1993年黨的十四屆三中全會提出“初步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的法律體系”，到1997年黨的十五大正式提出“建立有中國特色社會主義法律體系”的目標，直至2011年，我國已形成了以憲法為核心、以七大部門法為主干的包括239部法律的法律體系，此外還包括行政法規(guī)69件、地方性法規(guī)8600多件，從內(nèi)容上體現(xiàn)了人性化和權(quán)力制約等特征，如人權(quán)保障憲法化，廢止收容審查制度和回收死刑復核權(quán)，全國人大常委會制定監(jiān)督法以及將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督列入《人民檢察院舉報工作規(guī)定》等。

3.社會主義法治實施的重大進展

在依法行政、司法改革、法律監(jiān)督以及普法教育等方面，法治建設(shè)取得重大進展。以司法建設(shè)為例，黨的十五大報告首次提出“保障司法機關(guān)獨立公正地判案，就需要推進司法改革”的政治目標，黨的十六大明確為“健全權(quán)責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制”，黨的十八大強調(diào)“深化司法體制改革”，司法體制改革已由淺入深。同時司法機關(guān)的整體素質(zhì)也不斷提高，1995年頒布的《中華人民共和國檢察官法》和《中華人民共和國法官法》推進了政法干部隊伍建設(shè)，2002年國家統(tǒng)一司法考試制度的確立為中國司法機關(guān)選拔優(yōu)秀人才提供了制度保障。除完善司法機關(guān)人員準入機制外，對審判的原則、細則也出臺了相關(guān)的規(guī)定，如最高人民法院在2007年6月公布的《關(guān)于加強人民法院審判公開工作的若干意見》、2008年通過的《最高人民法院關(guān)于適用停止執(zhí)行死刑程序有關(guān)問題的規(guī)定》等。

(三)法治建設(shè)的不足與現(xiàn)代法治后發(fā)國家的限制

中國現(xiàn)今法理型統(tǒng)治是基于革命年代個人魅力型統(tǒng)治對幾千年傳統(tǒng)型統(tǒng)治的破除，它有著“個別人或少數(shù)人至上”的觀念，強調(diào)公權(quán)力。作為現(xiàn)代法治后發(fā)國家，從“先發(fā)國家”學習來的法統(tǒng)更為強調(diào)“私權(quán)利”，強調(diào)個體的權(quán)益。后發(fā)優(yōu)勢理論認為后發(fā)利益主要是在“器物”層面，而思想意識層面相較難以改觀。傳統(tǒng)觀念根深蒂固與現(xiàn)代思想嫁接不適應(yīng)的矛盾給現(xiàn)代法治后發(fā)國家的發(fā)展帶來了許多固有的弊端和局限，主要體現(xiàn)在權(quán)力腐敗和公民權(quán)益難以保障兩方面。一方面，一些領(lǐng)導干部法治意識淡薄，存在以權(quán)代法的現(xiàn)象。雖經(jīng)濟實力大幅提升，但公民法治觀念和法律意識仍滯后于制度變革，幾千年的“官本位”思想殘留影響著法治國家的進程，且腐敗呈現(xiàn)集體化蔓延趨勢，缺乏專門反腐法案以及有效監(jiān)督機制等使得制度反腐難以形成常態(tài)。此外，司法機關(guān)主要領(lǐng)導的產(chǎn)生方式以及司法運行的經(jīng)費來源使得司法機關(guān)容易受到權(quán)力的干擾，司法地方化以及地方黨委政府以權(quán)壓法、干涉司法的現(xiàn)象時有發(fā)生。另一方面，公民權(quán)益維護的渠道不夠暢通。公民、社會組織、政府或官員相互間的矛盾缺乏及時有效的機制來協(xié)調(diào)緩和，房屋拆遷、環(huán)境資源污染、土地征用補償、農(nóng)民工工資等權(quán)益成為矛盾的多發(fā)地。受唯政績觀驅(qū)使，地方政府不乏采取忽視、搪塞、蒙蔽、掩蓋的態(tài)度，而目前信訪渠道又存在時間、金錢成本甚至上訪無果等風險，易導致群體性事件和極端維權(quán)行為發(fā)生。事實上，公民對待法律的態(tài)度存在自我矛盾，既渴望用法律保護自己權(quán)利卻又不滿法律程序上的限制，既不滿他人違法侵害其權(quán)益而自己卻又坦然違法、鉆法律漏洞，以法律為武器卻容易以極端方式維權(quán)*江必新：《我國法制建設(shè)面臨七大矛盾》，http://news.ifeng.com/a/20140913/41972045_0.shtml。。缺乏有效的公民權(quán)益保障會削弱公民對法律的信任，不利于培育現(xiàn)代公民法治意識。

三、依法治國方略的深化與拓展階段(2012年—)

(一)全面深化改革、國家治理現(xiàn)代化與法治中國

全面深化改革、國家治理現(xiàn)代化與依法治國息息相關(guān)，關(guān)系國家戰(zhàn)略發(fā)展全局，需互為照應(yīng)、互為促進。全面深化改革與依法治國相輔相成。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中的詞頻統(tǒng)計，前者出現(xiàn)“制度”183次、“體系”68次、“體制”88次，后者出現(xiàn)“制度”116次、“法律”152次、“立法”58次，表明制度、體制和體系建設(shè)與法治建設(shè)緊密聯(lián)系，“法治不僅是全面深化改革的捍衛(wèi)者更是全面深化改革的建設(shè)者”*姜偉：《全面深化改革與全面推進依法治國關(guān)系論綱》，《中國法學》2014年第6期。。一方面，全面深化改革強調(diào)改革的全局性、整體性、協(xié)調(diào)性，要求政治、經(jīng)濟、社會等制度的高效運轉(zhuǎn)，改革的現(xiàn)代化、科學化必然朝著法治的方向發(fā)展。另一方面，全面深化改革需要法治的引領(lǐng)、推動和保障，“改革要于法有據(jù)”。事實上“如果沒有用法治思維和法治方式推進改革，沒有依法改革，改革者的命運以及對改革的評價，將存在很大的不確定因素，容易使我們的改革者在擁有勇于探索、先行先試、勇于擔當?shù)木竦耐瑫r，面臨著巨大的法律風險和政治風險”*付子堂、陳建華：《運用法治思維和法治方式推動全面深化改革》，《紅旗文稿》2013年第12期。。

國家治理現(xiàn)代化與依法治國互為促進?，F(xiàn)代國家治理下，各類社會組織、團體、個人“一方面通過自治參與社會治理，另一方面通過法律提供的途徑和形式直接參與國家治理，或者通過國家向社會轉(zhuǎn)移部分公權(quán)力而獲得國家治理權(quán)進而成為公共治理主體”*姜明安：《改革、法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中共中央黨校學報》2014年第8期。，國家與社會、政府與市場、政府與公民、政治權(quán)力與政治權(quán)利間實現(xiàn)有效互動與相互制衡。國家治理現(xiàn)代化強調(diào)體系和能力兩方面的現(xiàn)代化，治理體系的現(xiàn)代化包括政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、黨建等各領(lǐng)域的體制機制和法律法規(guī)安排，治理能力就是要實現(xiàn)“治理的法治化、民主化、科學化和信息化，核心是推進國家治理的法治化”*李林：《全面推進依法治國具有重大戰(zhàn)略意義》，《法制日報》2014年10月25日。?！胺ㄖ沃袊币七M“法治國家”、“法治政府”和“法治社會”一體建設(shè)，使國家機關(guān)、企業(yè)、社會組織、公民等法律主體的法定權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的權(quán)利義務(wù)*杜宴林、趙曉強：《 國家治理現(xiàn)代化與法治中國建設(shè)》，《吉林師范大學學報(人文社會科學版)》2014年第5期。，是對建設(shè)社會主義法治國家基本方略和目標的豐富與深化。全面推進依法治國進程的重要任務(wù)是提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，提高政府依法行政的能力和水平，這同時也將進一步促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(二)依法治國方略的深化發(fā)展

1.法治精神與現(xiàn)代法治政府理念的構(gòu)建

黨的十八大以來，中央領(lǐng)導集體對依法治國的認識提到了前所未有的新高度，“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字方針的提出，是對依法治國內(nèi)涵及任務(wù)與時俱進的把握與科學表述。黨的十八屆四中全會首次就依法治國問題作了專題部署。中央領(lǐng)導集體法治理念的深化拓展，首先表現(xiàn)在對依法治國、推進法治中國建設(shè)的重視程度上。根據(jù)中國共產(chǎn)黨歷史網(wǎng)“習近平總書記系列重要講話”專題內(nèi)容顯示，從2013年初到2015年底，習近平對法治的重要講話約45次，尤其自黨的十八屆四中全會起，關(guān)于法治的重要指示、講話十分密集，累計約36次*中共中央黨史研究室：《習近平總書記系列重要講話》，http://www.zgdsw.org.cn/n/2013/0304/c218999-20666825.html。；其次表現(xiàn)在強調(diào)法治的協(xié)調(diào)性。在密集的法治工作部署當中涵蓋國家社會生活的方方面面。將依法治國與全面深化改革、社會主義核心價值觀、平安中國建設(shè)、經(jīng)濟新常態(tài)、全面建設(shè)小康社會、“中國夢”等重要議題關(guān)聯(lián)起來，并就相互之間的統(tǒng)一性、一致性進行了說明，有利于深刻理解依法治國在中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)大局中的地位和作用；再次表現(xiàn)在強調(diào)法治的全局性。具體主體上，對黨、軍隊、干部、公民、基層及特殊地區(qū)等都作了有針對的論述。最后表現(xiàn)在強調(diào)從嚴抓好法治建設(shè)的重點對象，尤其強調(diào)依法執(zhí)政、公正司法等。

2.法律體系的新拓展

中國特色社會主義法律體系基本建成并不意味著社會主義法治體系的完善，黨的十八大以來，在立法工作上有了較大的進展，主要表現(xiàn)在：第一，注重科學立法，立法內(nèi)容上涉及民生、公民權(quán)益保障等關(guān)乎群眾切身利益的方方面面，立法程序上注重科學論證與社會建言，調(diào)動公民參與的積極性和主動性，保證立法的民主性與廣泛代表性；第二，尤其強調(diào)憲法的尊嚴和權(quán)威，首次設(shè)立了國家憲法日，大力弘揚憲法精神；第三，突出黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的時代性和針對性，一方面對黨內(nèi)法規(guī)文件條例等進行了集中清理，及時廢止并修改了一些不符合當前實際和時代任務(wù)的文件，另一方面制定頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》等一系列文件，為從嚴管黨、從嚴治黨提供了依據(jù)；第四，完善軍隊立法，依法治軍，先后出臺了《嚴格軍隊黨員領(lǐng)導干部紀律約束的若干規(guī)定》、《關(guān)于新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定》等20余項規(guī)定以嚴格軍風軍紀。

3.以司法改革為突破口的法治新實踐

黨的十八大以來，包括法治政府、司法改革等在內(nèi)的法治實踐取得突破進展，尤其司法改革成效卓然。《中國的司法改革》白皮書對司法制度和改革作了回顧總結(jié)和戰(zhàn)略部署，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就司法體制改革的司法獨立、司法職權(quán)配置、司法審判、公民參與、人權(quán)以及監(jiān)督六個方面作了具體安排?！八痉ā奔础罢乒芄?，習近平對司法工作作出的重要指示涉及的關(guān)鍵詞，從司法改革的地位而言，是“帶動改革全面開展的重點事項”，從司法的狀態(tài)而言，是“獨立、公正、親民”，從司法的建設(shè)而言，是“從嚴、效能”，從公眾對司法的評價而言，是“滿意、信任”。

四、依法治國方略演進的主要歷史特點與啟示

(一)依法治國方略演進的歷史特點

改革開放以來，黨的依法治國方略演進呈“螺旋式上升”狀態(tài)，這一過程中伴隨著法和黨、法和政、公權(quán)力和私權(quán)利等多重博弈，對這些關(guān)系的再認識使法治的包容性得到拓展、定位得以深化，法治思想融入了公平正義的價值觀、民主平等的權(quán)利觀、天下為公的道德觀等，法治方略成為治國理政的總綱。

1.整體形態(tài)上，鮮明的歷史烙印和時代特色相融合

建國初期，法律體系的主要議題是鞏固政權(quán)、恢復經(jīng)濟，法律被認為是維護安全穩(wěn)定的工具，在政策和特權(quán)面前表現(xiàn)出很大的“彈性”。從1978年到1992年，法制建設(shè)的時代主題是服務(wù)于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性得以穩(wěn)固，同時公民權(quán)利的保障開始凸顯，強調(diào)民主的制度化、法制化。從1992年起，法制道路逐漸與社會主義市場經(jīng)濟并軌，市場經(jīng)濟發(fā)展客觀上需要法治的協(xié)調(diào)。目前，我國正處在全面深化改革的關(guān)鍵時期，需要法治這把利器披荊斬棘，同時國際化大潮下需要通行的標準才能乘風遠航，而現(xiàn)代法治正是保駕護航的風帆。

2.演變趨勢上，從人治到法制再到法治

“文化大革命”是政治集權(quán)和法制蔑視的頂峰時期，法律虛無主義的危機一度使得法制受到個人權(quán)威的壓制。黨的十一屆三中全會是恢復法制的分水嶺，但這一階段國家治理中的大量事務(wù)以及經(jīng)濟、社會活動等依然主要依賴政策文件，雖然這些政策都具備程序的正當性和實行的公開性，也具備如規(guī)章、文件、規(guī)范等合法的表現(xiàn)形式。經(jīng)過長期的理論和實踐探索，“Rule by law”的法制觀才逐漸轉(zhuǎn)向“Rule of law”的法治觀。法治強調(diào)以法治權(quán)，包括對國家權(quán)力和公共權(quán)力的限制和制約，強調(diào)已經(jīng)制定良好的法律獲得普遍的服從，是以良法為基礎(chǔ)的“善治”。

3.法律地位上，與其他話語權(quán)關(guān)系的認識的逐漸深化

法律是一種注釋性的規(guī)范語言，法律地位的認知表現(xiàn)在對黨、政府、公民等不同話語權(quán)關(guān)系的認知。黨法關(guān)系上曾有過黨高于法的謬誤，也有過依法治國會削弱黨的領(lǐng)導、黨的領(lǐng)導會妨礙依法治國的錯誤認知，事實上二者相互聯(lián)系并密不可分，依法治國要求依法執(zhí)政，依法執(zhí)政同時是黨有效領(lǐng)導的最佳途徑。政府與法律關(guān)系上的認知沖突集中在執(zhí)法領(lǐng)域，法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施，以政策為先、完全依照政策辦事，無疑是將法律束之高閣。法律與公民關(guān)系上公民逐漸從遵守、服從、受管制的被動者成為被服務(wù)的主體，立法形式從由立法機關(guān)主導的自上而下模式轉(zhuǎn)向注重公民自下而上的有序參與，有效地規(guī)避立法過程中的話語壟斷，提高立法的適用性和科學性。

4.法律內(nèi)涵上，從專政到公民權(quán)利的保障

從內(nèi)涵上看，法律中涉及公民權(quán)利的內(nèi)容逐漸增多。在片面強調(diào)法律專政職能的背景下，公民私人的權(quán)利和自由被排在末位甚至被忽略。隨著社會主義民主和政治文明的發(fā)展，個人利益保障益發(fā)凸顯。從第一部民事法案的出臺，到對旅游法、消費者權(quán)益保護、計劃生育等法規(guī)的修訂，法律的內(nèi)容更加親民、更加務(wù)實、更加細致。在2013年公布的近5年立法規(guī)劃中，還就《食品安全法》、《行政復議法》、《大氣污染防治法》、《土壤污染防治法》、《社會救助法》等作了設(shè)計安排。依法治國從內(nèi)涵上被賦予更多的新內(nèi)容，與以德治國相結(jié)合為社會保持良好秩序和風尚營造道德基礎(chǔ)，與踐行社會主義核心價值觀良性互動，更加彰顯了黨和國家的法治自覺和理論自信。

(二)全面推進依法治國方略的啟示

依法治國方略的提出、拓展和深化，是黨領(lǐng)導人民站在一個個的歷史關(guān)口，面對新矛盾、新問題、新挑戰(zhàn)、新機遇作出的科學的決策，是治國方式隨時代進步的重要成果。伴隨著全面深化改革和國家治理能力、治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的號角吹響，依法治國呈現(xiàn)出全新的要求和面貌。

1.注重黨的領(lǐng)導性和人民的主動性

黨的領(lǐng)導和人民的主動性是推進依法治國建設(shè)進程中不可偏廢的兩大要素。作為現(xiàn)代法治后發(fā)型國家，在法治建設(shè)模式上必然面臨著主要依靠“政府推進”還是“社會演進”的選擇，前者強調(diào)黨和國家的作用，后者強調(diào)民眾的作用。事實上，法治國家、法治社會的實現(xiàn)需要二者的統(tǒng)一，也能夠協(xié)調(diào)二者的作用。首先，中國共產(chǎn)黨的利益與人民的根本利益是一致的。長期的建設(shè)經(jīng)驗表明，法治可以更好地保障人民合法權(quán)益和營造有序的社會生活環(huán)境，依法執(zhí)政能有效提高黨的執(zhí)政能力和改善執(zhí)政效果。其次，強調(diào)黨的領(lǐng)導性符合我國的國情。歷史因素造就的薄弱法治傳統(tǒng)以及國際上潛在的不穩(wěn)定因素使得我國的法治建設(shè)需要依靠強有力的助推，才能有效地保障方向的堅定性和正確性，形成良好的社會法治氛圍。最后，依法治國的實現(xiàn)強調(diào)發(fā)揮人民群眾的主動性、創(chuàng)造性。發(fā)揮民眾的能動性才能有效地傾聽民意，使得法律能夠反映人民意志，解決民眾的難題。提高民眾的參與性才能使得“知法、守法、懂法、用法”成為公民共識，強化公民法治建設(shè)中的主人翁意識。

2.注重立法的科學性和踐行的有效性

法律是治國之重器，良法是善治之前提。第一，立法應(yīng)有據(jù)。法的制定由現(xiàn)實需求驅(qū)動，各項法律法規(guī)對應(yīng)著具體的社會功能，前瞻性立法也需符合社會發(fā)展規(guī)律。第二，立法應(yīng)有益。強調(diào)于民有益、于社會有益、于人類文明有益。法是人為創(chuàng)造的產(chǎn)物，是公共意志的產(chǎn)物，是文明進步的強大助推器，而非束縛發(fā)展的繁文縟節(jié)。第三，立法應(yīng)有序。強調(diào)立法程序的正當性和科學性。法本身是秩序的象征，法的產(chǎn)生過程也必然依據(jù)嚴格規(guī)范的程序，立法的有序性是良好法律產(chǎn)生的必要前提。

法的生命在于實施，法的權(quán)威也在于實施。第一，提高執(zhí)法的透明度。執(zhí)法、司法機關(guān)應(yīng)自覺接受公眾監(jiān)督，陽光執(zhí)法、透明執(zhí)法、公正執(zhí)法，消除權(quán)力的黑箱，從而提高法律和公權(quán)力的公信度。第二，加強對執(zhí)法權(quán)限的制衡。合理配權(quán)是基礎(chǔ)，有效制權(quán)是保障，要在實踐中推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，防止權(quán)力的濫用與膨脹。第三，提升執(zhí)法人員的素質(zhì)。通過嚴格規(guī)范的考核制度和淘汰機制，打造高素質(zhì)、專業(yè)化的執(zhí)法人員隊伍。

3.注重法治的一般性和國情的特殊性

作為現(xiàn)代國家的一項重要標志，法治的成熟發(fā)展具有共性規(guī)律，同時作為一國治國理政的基本方式，也必然有其特殊性和特色性。因而，依法治國要將法治規(guī)律和本國國情進行有機結(jié)合，將民族性和國際性創(chuàng)造性地運用。一方面，法治發(fā)展的進程表明，一定的社會經(jīng)濟條件需要相匹配的法律體系，法治與公民的法律意識、法治自覺程度互相增進。法治實踐需考慮一定時代的政治、經(jīng)濟文化狀況以及民眾的思維方式、知識水平、行為習慣等。另一方面，我國現(xiàn)代法治建設(shè)相較于西方現(xiàn)代法治存在一定的滯后，西方法治建設(shè)確有不少進步思想和做法值得借鑒。國際社會聯(lián)系的日益密切也使得一國的法律需要與其他國家銜接和兼容，國際交流的加強也促進了對他國法治經(jīng)驗的吸收和融入。當然，“為我所用”應(yīng)防范“為他所累”，歷史文化和現(xiàn)實國情的差異必然導致他國成功的做法并不能完全植入我國土壤，法治建設(shè)最為根本的是參照自身實際，從現(xiàn)實需要出發(fā)，圍繞人民群眾的根本利益，以科學規(guī)律作為指導，不斷在實踐中改進、豐富、發(fā)展。

[責任編輯:穆 敏]

本文系國家社科基金項目“革命根據(jù)地法律文獻整理與研究”(項目編號:10&ZD079)的階段性成果。

易 雯，女，復旦大學國際關(guān)系與公共事務(wù)學院博士生；陳始發(fā)，男，法學博士，江西財經(jīng)大學馬克思主義學院院長、教授、博士生導師。

D232;D920.1

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1002-3909(2017)01-0131-07