PPP模式下基礎設施項目風險分擔研究

◎欒世紅 李秀娟 文一涵

PPP模式下基礎設施項目風險分擔研究

◎欒世紅 李秀娟 文一涵

隨著中國社會經濟的快速發展，公眾對基礎設施的需求日益增長，PPP模式在該領域的融資優勢帶動了大批基礎設施項目的建設，但也由于風險分擔不合理導致項目失敗。本文分析了在PPP模式下基礎設施領域研究風險分擔的必要性，在此基礎上又對PPP項目風險分擔方面存在的問題進行分析，并針對存在的問題提出了相應的建議。

PPP模式 基礎設施 風險分擔 問題建議

近年來，在房地產行業處于發展低谷的大背景下，服務于全社會的基礎設施領域的項目乘勢而上，尤其是社會資本和政府部門的合作規模不斷壯大，呈現出較快的發展態勢。自2016年1月末至2017年6月末，財政部項目庫全國入庫項目呈現出月均增長386個的態勢，投資額累計增加4842億元，基礎設施項目應用PPP模式的需求還在持續加大。但由于我國在PPP模式下基礎設施領域起步較晚，發展還不成熟，實際經驗較少，在實踐摸索中許多項目因為風險分擔的不合理導致了項目的最終失敗。對此，本文嘗試對PPP模式下基礎設施項目風險分擔進行研究。

一、PPP模式下基礎設施領域研究風險分擔的必要性

1.風險分擔處在選擇社會資本方的時點。政府將其最有控制力的風險自留，其他風險通過招投標方式轉移給社會資本方，中選的社會資本方通過談判簽署合作協議，開始展開PPP項目的實施進程。可見，對項目的后期能夠順利進行，風險分擔研究是非常必要的。

2.風險分擔是PPP項目風險管理的重要一環和最終目的。風險管理分成風險識別、評估和分擔三步驟，風險分擔是PPP項目進行風險識別和評估的原因和最終目的，風險識別和評估是公私部門各自掌控的，而風險分擔是雙方合同談判中決定的，是博弈的結果，會直接影響到自身的所得利益，影響項目績效。因此，風險分擔環節是PPP項目在實際應用中的工作重心。

3.風險分擔問題是導致PPP模式下基礎設施項目失敗的最大障礙。通過對國內近幾年的失敗案例研究發現，出現的問題包括：談判延誤、政府回購、社會資本撤資、仲裁、閑置談判無果、政府補貼沒有明確、出現競爭性項目經營困難等都與風險初步分擔不合理導致后期合作雙方達不成一致意見有關。研究透徹風險分擔問題，對我國PPP模式下基礎設施存量項目的重新運營和新建項目的順利開展大有裨益。

二、PPP模式下基礎設施項目在風險分擔方面存在的問題分析

PPP項目風險分擔是指識別出PPP項目的各種風險因素，然后通過某種形式定義，使這些風險或被項目各參與方單獨承擔或被大家共同承擔。通過簽訂合同條款的形式明確風險因素及其承擔者，一旦發生風險，按照合同約定由其分擔者來承擔相應的責任。PPP模式下基礎設施項目在風險分擔方面存在如下問題。

1.風險分擔機制沒有嚴格與控制力掛鉤。風險控制力是指項目各參與方對某種風險的識別、判斷、控制和管理等能力。風險分擔機制應該與對風險的控制力大小掛鉤，按照“誰有能力控制風險誰承擔”的原則來合理分擔PPP模式下基礎設施項目全過程中的風險因素。風險承擔控制力有相對大小之分，而在實際的PPP模式下基礎設施項目中，風險分擔機制是在政府和社會資本方的合同談判中制定的，社會資本方往往會承擔很多自身難以掌控的風險。

2.缺乏公私部門之間公平合理的定量風險分擔標準。清華大學柯永建教授在《基礎設施PPP項目的風險分擔》一文中提出：風險分擔是否有固定解，風險分擔到何種程度才是比較合理的，這都有待深入研究。將PPP模式下基礎設施項目的風險公平、定量的分擔給政府與社會資本方的標準如何制定，對一個特定的項目是否風險分擔的固定解是唯一的、且能夠被公私部門滿意接受，如在合同談判期間，政府偏向于將風險盡可能多地轉移給私營部門的情況應如何避免發生等難題。

3.項目周期長，變數較大，出現了不可預見的風險。由于基礎設施項目通常是比較大型的，生命周期較長，合作關系錯綜復雜，變數較大，避免不了出現不可預見的風險。對于這些風險應如何在公私部門之間合理分擔，如何在合同中為這些風險提前定義并預留出彈性分擔機制，方便后期一旦出現就有相應的承擔者負責控制、分擔，這是風險分擔方面存在的難題，也是在實際的PPP模式下基礎設施項目合同談判時容易忽略、后期一旦出現后達不成一致意見極易導致項目中斷的問題。

4.風險初始分擔已不適應，需要風險再分擔。在PPP模式下基礎設施項目運作中，理想狀態是公私部門在合同中定義風險初始分擔，發生特定風險時依據合同由相應風險分擔者承擔后果，但是因各種原因，這種理想狀態并不存在。為了項目的繼續順利開展，此時就需要進行風險再分擔。風險再分擔是在項目進展中出現特定風險，公私部門某一方對合同中風險初始分擔不滿意，且風險分擔存在不合理性時，經公私雙方再次談判而進行風險分擔的調整。實際上是對合同體系的補充，是對在項目中利益受損害一方進行的補救，更貼合項目實際情況，促進實施項目順利進行。

三、PPP模式下基礎設施項目在風險分擔方面的建議

1.風險分擔機制與風險控制力掛鉤。在PPP項目中，對某種風險控制力的相對優勢來源于自身的經濟、技術或者管理等綜合條件。在公私部門進行初步分擔風險的合同談判時，如果將風險分擔機制與風險控制力掛鉤，由具有相對控制優勢的一方分擔風險，不僅能夠降低風險發生的概率，減少風險損失，還能夠充分發揮各參與方的自身所長，甚至有可能轉風險為效益，這樣制定的風險分擔機制才合理，能夠被公私雙方所認可。

2.風險分擔與收益相匹配。雖然目前沒有找到在PPP模式下基礎設施項目中公私雙方風險合理分擔的固定解，缺乏公平的定量分擔標準，但至少應做到“風險分擔越多，收益回報越多”。在合同談判時，政府部門應盡量做到公平、公正，在向私營部門轉移風險的同時適當給予相應的收益回報，尤其是對于雙方都不愿意分擔、控制力小的風險要進行收益獎勵政策，通過高于預期收益的回報來激勵參與者進行風險分擔。

3.合同談判時定義不可預見風險分擔。PPP模式下基礎設施項目建設運營周期較長，內外部環境的變化以及不可預見的風險都會造成新的風險出現，導致風險初始分擔與合理性偏離。因此，在進行PPP模式下基礎設施項目風險初始分擔時，盡可能的完備風險，避免風險遺漏，還應給不可預見的風險制定風險分擔機制，即一旦發生該風險則風險的意愿承擔方將增加多少額外收益回報。只有這樣，不可預見風險發生時才不會因談判失敗導致項目失敗。

4.正確看待風險再分擔。對風險再分擔問題不要諱疾忌醫，應正確看待。風險的再分擔是為靈活應對不斷變化的項目內外環境而對風險初始分擔中的不合理部分進行的重新調整，是對由于合同的不完備、無法約定所有的風險分擔而進行的動態風險分擔，其讓風險分擔機制更加合理和靈活。因此，要重視風險再分擔。當自身的利益由于新風險或初始分擔不合理受到損害時，應及時向另一方訴求風險再分擔。

5.加強對風險分擔方面的社會監督。切實保障公眾知情權，公眾通過PPP中心官方網站實時對PPP項目綜合信息公開查詢，對項目的風險分擔情況進行監督，也可以保障風險分擔的公平性和合理性。

四、結語

PPP模式與基礎設施建設的結合，政府公共部門和社會私營部門的密切合作，給我國基礎設施建設帶來了蓬勃發展的好時機。為避免PPP項目由于風險分擔導致項目失敗，有必要對PPP模式下的基礎設施項目風險分擔進行深入研究，通過分析風險分擔方面存在的各種問題，有針對性的提出了相應的建議，促使PPP模式下基礎設施項目更順利地實施。

（作者單位：沈陽建筑大學商學院）

責任編輯：司 斯