天然氣行業(yè)監(jiān)管的中英比較研究

呂 青

北京工商大學(xué)馬克思主義學(xué)院

天然氣行業(yè)監(jiān)管的中英比較研究

呂 青

北京工商大學(xué)馬克思主義學(xué)院

本文從我國當(dāng)前天然氣行業(yè)監(jiān)管存在的問題入手，對比了英國天然氣行業(yè)監(jiān)管的成熟經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上得出完善我國天然氣監(jiān)管的政策建議，即發(fā)展天然氣工業(yè)應(yīng)法制先行、建立相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)、在天然氣快速發(fā)展期要依法對管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、政府的政策目標(biāo)和監(jiān)管方式必須與天然氣工業(yè)發(fā)展階段相適應(yīng)。

天然氣；監(jiān)管；英國

作為最為清潔的化石能源，天然氣在治理環(huán)境污染和防止生態(tài)惡化方面的作用愈來愈大。據(jù)統(tǒng)計，2016年我國天然氣產(chǎn)量1371億立方米，同比增長1.5%；天然氣進口量721億立方米，同比增長17.4%；天然氣消費量2058億立方米，同比增長6.6%。雖然天然氣的產(chǎn)量和消費量較往年穩(wěn)步提升，但天然氣的行業(yè)監(jiān)管仍然存在一系列問題，與英國等發(fā)達國家相比，提升和改善的空間還很大。

一、我國天然氣行業(yè)監(jiān)管存在的問題

(一)缺乏打破壟斷模式的法律機制

目前，我國沒有一部專門規(guī)范天然氣行業(yè)的法律，缺乏對天然氣行業(yè)壟斷性的約束。現(xiàn)行的法律法規(guī)、市場準(zhǔn)入機制、定價機制難以適應(yīng)天然氣行業(yè)發(fā)展的要求。特別是天然氣中游管輸領(lǐng)域，除了部門條例和地方性法規(guī)外，還沒有專門的對該領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管的法律。

(二)缺乏有效的監(jiān)督機制

目前我國還沒有一個明確的天然氣管理機構(gòu)，缺乏一個統(tǒng)一的監(jiān)管主體。國家發(fā)改委能源局(國家石油儲備辦公室)只是政策的制定者，而非行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。目前，我國涉及天然氣行業(yè)監(jiān)管的部門太多，范圍太廣，涵蓋了資源保護、價格和進出口管制、行業(yè)準(zhǔn)入、投資審批以及環(huán)境、質(zhì)量安全等領(lǐng)域的內(nèi)容，容易造成政出多門、職能分散的情況，不利于監(jiān)管效率的提高。

(三)缺乏高效運營的管理機制

在天然氣政策執(zhí)行上，各級政府調(diào)控措施不能同步到位，缺乏有效的管理協(xié)調(diào)機制。目前我國天然氣政策的執(zhí)行狀況是城市天然氣調(diào)價總滯后于門站調(diào)價，價格調(diào)節(jié)機制不同步。一方面，我國天然氣門站價實行指導(dǎo)價管理，政府制定中準(zhǔn)價，生產(chǎn)企業(yè)可在一定幅度內(nèi)自由浮動，而下游城市燃氣供應(yīng)實行的是政府定價，供氣企業(yè)不能自由浮動，必須等待調(diào)價政策；另一方面，從定價程序看，上游價格的調(diào)整，國家發(fā)改委發(fā)出通知即可到位，而由于下游城市燃氣價格的調(diào)整處于時間和空間的缺位，價格調(diào)整難以同步到達。

二、英國天然氣行業(yè)監(jiān)管制度綜述

由于英國具有天然氣資源比較豐富的特點，所以在發(fā)展初期，上游氣源市場就呈現(xiàn)出開放的格局，壟斷主要集中在中、下游的輸配送環(huán)節(jié)。1986年以前，英國天然氣中下游產(chǎn)業(yè)是由英國國有天然氣公司(BG)壟斷。1986年，英國通過了《天然氣法案》，BG被私有化，成為了英國唯一一家縱向一體化的私有公司。

英國政府從1948年起四次修改了“天然氣法案”(這還不包括“大陸架法”、“競爭法”、“公用事業(yè)法”等與之相關(guān)的非專門法的修改)，每一個新的“天然氣法案”都成為政府指導(dǎo)改革進程、主管部門和監(jiān)管機構(gòu)制定具體的改革政策和方案、企業(yè)調(diào)整經(jīng)營方式的依據(jù)，從而使整個行業(yè)的改革在法律設(shè)定的框架內(nèi)有序進行。

英國貿(mào)工部是英國的石油天然氣主管部門，主要負責(zé)制定石油天然氣工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、國家石油安全戰(zhàn)略、油氣資源的開發(fā)和利用政策，制定石油市場規(guī)則。在設(shè)立了石油天然氣主管部門外，還設(shè)立了相對獨立的行業(yè)管制機構(gòu)，即英國天然氣和電力辦公室，負責(zé)對天然氣業(yè)務(wù)活動實施管制。

英國實行政府最高限價，通過企業(yè)的零售價格指數(shù)(RPI)和合理的通貨膨脹率制定出產(chǎn)品的最高價格水平。這項政策的好處是，政府不直接控制企業(yè)的利潤，企業(yè)可以通過優(yōu)化生產(chǎn)要素組合、技術(shù)創(chuàng)新等手段降低成本，獲得額外的更多利益。

三、完善我國天然氣行業(yè)監(jiān)管的政策建議

目前我國天然氣工業(yè)的市場化發(fā)展還處于初級階段，還缺乏獨立、統(tǒng)一、公正且高效的現(xiàn)代行業(yè)監(jiān)管框架。根據(jù)對英國天然氣工業(yè)監(jiān)管模式的研究，得出以下幾點政策建議：

一是發(fā)展天然氣工業(yè)應(yīng)法制先行；二是建立相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)；三是在天然氣快速發(fā)展期要依法對管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃；四是政府的政策目標(biāo)和監(jiān)管方式必須與天然氣工業(yè)發(fā)展階段相適應(yīng)。

這其中，最為重要的是盡快形成適用于我國天然氣產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管法律體系。天然氣產(chǎn)業(yè)從氣田開發(fā)、管網(wǎng)到終端用戶三者是一條聯(lián)合產(chǎn)業(yè)鏈，上中下游具有各自不同的特點，因此，需要出臺一系列針對天然氣產(chǎn)業(yè)的綜合性的法律法規(guī)。主要內(nèi)容應(yīng)包括：闡明國家對天然氣行業(yè)發(fā)展的總體方針和政府管制該行業(yè)的原則和政策，指明該行業(yè)市場開放的一些鼓勵和約束政策；規(guī)定進入行業(yè)的一些基本條件和程序、天然氣市場的開發(fā)程度和運輸管道建設(shè)的要求；規(guī)定天然氣價格的制定原則和監(jiān)督程序，建立與天然氣市場目標(biāo)模式相適應(yīng)的科學(xué)合理的價格形成機制，形成由出廠價、管輸價、城市燃氣終端價構(gòu)成的天然氣價格體系，建立與天然氣市場管理協(xié)調(diào)融洽的高效、有力的價格監(jiān)管體系，形成對天然氣價格水平的調(diào)整和定價方法，并及時修正，以反映供求關(guān)系；詳細規(guī)定天然氣的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量水平，保護消費者利益；成立獨立的監(jiān)管機構(gòu)，對監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力、職責(zé)等進行詳細說明。此外，還應(yīng)包括天然氣和替代能源政策之間的關(guān)系、管道第三方使用權(quán)管理的基本原則等方面的內(nèi)容。立法內(nèi)容應(yīng)既能保證天然氣行業(yè)本身協(xié)調(diào)發(fā)展，又能保證社會分配公平。

[1]張俊勇，張玉梅.英國石油天然氣行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀[J].中國石油和化工經(jīng)濟分析，2016，(12)

[2]鄧郁松.英國天然氣市場重構(gòu)歷程與啟示[J].國際石油經(jīng)濟，2017(2)