天然氣行業監管的中英比較研究

呂 青

北京工商大學馬克思主義學院

天然氣行業監管的中英比較研究

呂 青

北京工商大學馬克思主義學院

本文從我國當前天然氣行業監管存在的問題入手，對比了英國天然氣行業監管的成熟經驗，在此基礎上得出完善我國天然氣監管的政策建議，即發展天然氣工業應法制先行、建立相對獨立的監管機構、在天然氣快速發展期要依法對管網等基礎設施建設統籌規劃、政府的政策目標和監管方式必須與天然氣工業發展階段相適應。

天然氣；監管；英國

作為最為清潔的化石能源，天然氣在治理環境污染和防止生態惡化方面的作用愈來愈大。據統計，2016年我國天然氣產量1371億立方米，同比增長1.5%；天然氣進口量721億立方米，同比增長17.4%；天然氣消費量2058億立方米，同比增長6.6%。雖然天然氣的產量和消費量較往年穩步提升，但天然氣的行業監管仍然存在一系列問題，與英國等發達國家相比，提升和改善的空間還很大。

一、我國天然氣行業監管存在的問題

(一)缺乏打破壟斷模式的法律機制

目前，我國沒有一部專門規范天然氣行業的法律，缺乏對天然氣行業壟斷性的約束。現行的法律法規、市場準入機制、定價機制難以適應天然氣行業發展的要求。特別是天然氣中游管輸領域，除了部門條例和地方性法規外，還沒有專門的對該領域實施監管的法律。

(二)缺乏有效的監督機制

目前我國還沒有一個明確的天然氣管理機構，缺乏一個統一的監管主體。國家發改委能源局(國家石油儲備辦公室)只是政策的制定者，而非行業監管機構。目前，我國涉及天然氣行業監管的部門太多，范圍太廣，涵蓋了資源保護、價格和進出口管制、行業準入、投資審批以及環境、質量安全等領域的內容，容易造成政出多門、職能分散的情況，不利于監管效率的提高。

(三)缺乏高效運營的管理機制

在天然氣政策執行上，各級政府調控措施不能同步到位，缺乏有效的管理協調機制。目前我國天然氣政策的執行狀況是城市天然氣調價總滯后于門站調價，價格調節機制不同步。一方面，我國天然氣門站價實行指導價管理，政府制定中準價，生產企業可在一定幅度內自由浮動，而下游城市燃氣供應實行的是政府定價，供氣企業不能自由浮動，必須等待調價政策；另一方面，從定價程序看，上游價格的調整，國家發改委發出通知即可到位，而由于下游城市燃氣價格的調整處于時間和空間的缺位，價格調整難以同步到達。

二、英國天然氣行業監管制度綜述

由于英國具有天然氣資源比較豐富的特點，所以在發展初期，上游氣源市場就呈現出開放的格局，壟斷主要集中在中、下游的輸配送環節。1986年以前，英國天然氣中下游產業是由英國國有天然氣公司(BG)壟斷。1986年，英國通過了《天然氣法案》，BG被私有化，成為了英國唯一一家縱向一體化的私有公司。

英國政府從1948年起四次修改了“天然氣法案”(這還不包括“大陸架法”、“競爭法”、“公用事業法”等與之相關的非專門法的修改)，每一個新的“天然氣法案”都成為政府指導改革進程、主管部門和監管機構制定具體的改革政策和方案、企業調整經營方式的依據，從而使整個行業的改革在法律設定的框架內有序進行。

英國貿工部是英國的石油天然氣主管部門，主要負責制定石油天然氣工業的發展戰略、國家石油安全戰略、油氣資源的開發和利用政策，制定石油市場規則。在設立了石油天然氣主管部門外，還設立了相對獨立的行業管制機構，即英國天然氣和電力辦公室，負責對天然氣業務活動實施管制。

英國實行政府最高限價，通過企業的零售價格指數(RPI)和合理的通貨膨脹率制定出產品的最高價格水平。這項政策的好處是，政府不直接控制企業的利潤，企業可以通過優化生產要素組合、技術創新等手段降低成本，獲得額外的更多利益。

三、完善我國天然氣行業監管的政策建議

目前我國天然氣工業的市場化發展還處于初級階段，還缺乏獨立、統一、公正且高效的現代行業監管框架。根據對英國天然氣工業監管模式的研究，得出以下幾點政策建議：

一是發展天然氣工業應法制先行；二是建立相對獨立的監管機構；三是在天然氣快速發展期要依法對管網等基礎設施建設統籌規劃；四是政府的政策目標和監管方式必須與天然氣工業發展階段相適應。

這其中，最為重要的是盡快形成適用于我國天然氣產業的監管法律體系。天然氣產業從氣田開發、管網到終端用戶三者是一條聯合產業鏈，上中下游具有各自不同的特點，因此，需要出臺一系列針對天然氣產業的綜合性的法律法規。主要內容應包括：闡明國家對天然氣行業發展的總體方針和政府管制該行業的原則和政策，指明該行業市場開放的一些鼓勵和約束政策；規定進入行業的一些基本條件和程序、天然氣市場的開發程度和運輸管道建設的要求；規定天然氣價格的制定原則和監督程序，建立與天然氣市場目標模式相適應的科學合理的價格形成機制，形成由出廠價、管輸價、城市燃氣終端價構成的天然氣價格體系，建立與天然氣市場管理協調融洽的高效、有力的價格監管體系，形成對天然氣價格水平的調整和定價方法，并及時修正，以反映供求關系；詳細規定天然氣的產品質量和服務質量水平，保護消費者利益；成立獨立的監管機構，對監管機構的權力、職責等進行詳細說明。此外，還應包括天然氣和替代能源政策之間的關系、管道第三方使用權管理的基本原則等方面的內容。立法內容應既能保證天然氣行業本身協調發展，又能保證社會分配公平。

[1]張俊勇，張玉梅.英國石油天然氣行業發展現狀[J].中國石油和化工經濟分析，2016，(12)

[2]鄧郁松.英國天然氣市場重構歷程與啟示[J].國際石油經濟，2017(2)