網絡輿論時代社會穩定風險評估工作的路向與優化

摘要：網絡社會是一種新的社會形態，孕育著深刻的社會變革，也帶來了新的不確定性。網絡輿論在社會土壤中產生，它是社會風險因素預警、觸發和擴大的重要媒介。網絡輿論的聚集效應對風險治理的整體聯動性程度要求提高。作為政治決策的前置條件，社會穩定風險評估孕育于地方風險治理的實踐之中。面對網絡輿論的豐富變化及其在風險誘發中的復雜影響，當前社會“穩評”工作各環節尚需進一步深層次優化以更加契合網絡時代輿論的變化趨向。在對穩評工作研究進行總結梳理的基礎上，重點闡述了網絡輿論對社會穩評的影響，針對性地提出了“穩評”工作應完善的路徑。

關鍵詞：網絡輿論；社會穩評；風險治理

中圖分類號：C912.63； C912.37

文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.06.0002

網絡時代下的社會治理強調社會民眾的廣泛參與，政府應對處理公共危機的方式日益受到社會輿論的關注。以互聯網為代表的新媒體對各種危機事件的關注使得輿論傳播產生裂變效果，進而對政府的有效決策和公信力產生深遠影響。作為政府決策實現科學化、民主化的一項重要制度設計，重大項目實施社會穩定風險評估，強調全面準確地識別風險源，在實踐中實現對風險的源頭治理。網絡輿論與社會不穩定風險因素之間的關系是怎樣的？在網絡輿論影響日益強烈的中國社會，從制度要素配置現狀的角度，社會穩定風險評估工作應該做出怎樣的調整和完善，以更加充分地發揮該制度的優勢效應？本文擬在環境、制度設計與實踐的關系中思考如何切實提升一項制度安排的運行績效。

一、互聯網時代的權力結構

我們當前所處的是一個高度信息化的時代。網絡信息技術的迅速發展已經深入滲透到人類社會活動的各個領域，特別是在移動互聯網蓬勃發展的現實環境下，通過移動終端與線下經濟的聯系日益緊密。網絡正在對人的生活方式、思維方式、思想觀念等進行全面塑造。根據中國互聯網信息中心發布的第39次《中國互聯網絡發展統計報告》，截止2016年底，我國網民規模達到7.31億，互聯網的普及率達到了53.2%。其中，手機網民規模達到6.95億，占到總網民數量的95.1%①。信息時代的網絡已經全面擴散到整個社會關系和社會結構之中，并且這種發展方式深入到社會行為的各個領域。網絡建構了新的社會形態，流動的權力大于權力的流動是經由網絡化邏輯所表現出來的特殊社會利益。自下而上信息權力的作用成為社會網絡化時代最重要的社會存在方式，權力的主體及運行機制發生了變化。不可否認，網絡間的動態關系架構形成了我們這個社會支配性的過程與功能[1]，基于互聯網技術的網絡發展給社會形態帶來了革命性的改變。社交網絡在社會個體化的背景下改變了信息分享的社會結構，個體開始渴望獲得對自身存在的認可，個體的價值和意義得到彰顯。

在互聯網世界，網絡組織中人際關系是平等的。去中心化是網絡社會的主要特征之一。這種去中心化的結構在人類歷史上第一次將個人從由中心到邊緣的組織模式中解放出來，進而超越了傳統權力壓制下的分配模式，促使個體的力量得到了有效的釋放和擴張[2]。交往模式的改變背后反映的是社會權力結構的變化。社會力量構成的轉化是大規模社會變革主要涉及的一個過程。新的社會力量形成必然會構成新的組合關系。顯然，在網絡時代，信息正在發揮更加基礎性的權力作用，而以政府行政權、市場資源支配權、資本產權、軍事權力等為代表的傳統實體權力則是農業社會或工業社會的權力作用方式。表現最活躍、作用最廣泛的信息權力基礎，并不在政治、經濟、軍事和意識形態實體，而在于廣大社會成員的思想觀念或價值信念。這種信息權力在網絡社會的缺場中是最具有生命力的[3]。信息權力借助網絡技術促使社會個體在更加廣闊的社會空間進行交往、傳遞經驗、形成認同，并賦予其自主性的權利選擇。互聯網開辟了相互融合的虛擬與現實空間。從網絡圍觀者、表達者到行動者，在信息時代，社會主體的多元對話和潛在共同行動成為了社會秩序變革的主旋律。與網絡社會權力結構變遷相一致的是社會扁平化的趨勢和網絡化治理方式的變革。信息技術的快速發展提升了國家的合法性，成為國家實現有效治理的重要問題。“政府有點不像是個權力問題，而像是個操控的問題。操控毫無疑問是一個溝通的問題，而信息絕對是溝通的關鍵。”[4]由此可見，在信息時代，溝通管理是公共危機管理中的核心問題之一，它直接關系到危機中的表達、共識和認同問題。如何能夠有效地了解和識別網絡時代的大眾輿論及社情民意，并形成有效溝通，成為各級政府部門提升社會治理工作水平、應對處理轉型時期社會矛盾和各類群體性事件的重點內容。

二、當前網絡輿論及穩評工作的現狀

（一）網絡輿論下的社會風險

在公共領域，輿論代表了公眾對于具有爭議性社會問題或事件的意見表達。顯然，輿論總是源于特定的社會關系，并受到既定現實因素的影響。輿論表達離不開一定的社會土壤。一定社會空間中生存的大眾對于現實社會中爭議性的社會問題具有強烈的敏感性和高度的關注度。在公眾持續性公開討論和公共意見形成的過程中，媒介表達平臺的作用不可或缺，它是公眾意見的傳播者。伴隨著中國互聯網技術的發展，網絡媒體呈現出由弱到強、不斷壯大的趨勢，特別是在以微博、微信為代表的移動自媒體快速發展的當下，基于此交流形式的網絡群體和網絡行為構成了真實存在的社會現象。不可否認，網絡社會的興起使得具有一定轟動性的輿論事件大幅度增加，尤其是年輕一代鮮明的勢力表達構成了網上的正向輿論場。根據《2016中國互聯網輿情分析報告》，2016年的輿情事件更多地涉及城市居民、中等收入階層關注的人身安全、財產安全、人格尊嚴和法律保障，譬如教育類輿情、醫療類輿情、金融類輿情等②，特別是以“雷洋事件”、“校園毒跑道”“各地網約車新規出臺”等為代表的熱點輿論事件，深刻反映出全面深入改革進程中不同利益群體在社會熱點問題上的利益沖突，以及所呈現出來焦躁不安的情緒和分歧對立的意識形態。

吉登斯認為，風險是一個致力于變化社會的推動力，風險的積極和消極方面在現代工業社會早期就已經出現了[5]。當前人類社會正在面臨風險的全球化擴散。互聯網的發展幾乎與風險社會一起同時到來，并介入到各種公共危機、群體事件和社會矛盾之中，傳播放大各種風險要素。現代社會發展自身蘊藏著內在風險因素。科學技術的發展造就了高度的現代文明，同時也產生了日益加劇的各種風險與危機，并且這種發展的社會風險與危機已經快速全面地滲透于人類生產生活的各個層面[6]。網絡輿論作為一種風險的呈現，是與現實社會環境密切聯系的。中國社會處于轉型期，新一輪全面深化改革帶來了社會結構的調整、利益結構的變遷，不同利益群體的矛盾沖突日益凸顯。這些社會問題深刻影響著人們的思想意識、價值觀念和行為選擇，并通過網絡輿論的方式表達出來[7]。由于網絡溝通、網絡互動的便捷性，網上與網下的傳遞經驗緊密連接，網民在網絡空間接受的各種信息會影響其在場域的活動和表現。現代社會中各種各樣的引導力量事實上強迫人們進行自我組織化與自我主題化，伴隨著豐富的制度資源，個體化的過程意味著成為一種可選擇的人生，同時為自己而活也是一種有風險的人生[8]。個性化、多元化的價值觀念在全球化、網絡化的浪潮下不斷凸顯，面對社會秩序的變革，治理中對個體實施行動協調、整合的需要也在增多。網絡輿論的聚集效應③使得海量的信息流作為一種持續不斷的力量輸入群體之中，沖擊和改變著群體成員的價值要求和心理狀態，進而造成群體行為的不確實性。在近幾年爆發的網絡群體性事件中，能夠清楚地看到網絡中形成的觀念互動、社會共識等對網下實際行動的助燃作用[9]。社會環境是網絡輿論的催化劑，而網絡輿論是誘發、激化社會矛盾及其問題的重要來源，也是社會不穩定因素的風向標。網絡輿論可能引發網絡聚集的集體行為。作為一種典型的社會性突發事件，網絡聚集行為近幾年成為引發中國社會風險的主要表現形式，也成為社會成員不滿心理的矛盾源[10]。因此，網絡輿論理應成為風險治理中風險源的重點關注因素。

（二）社會穩評工作的研究現狀

作為地方政府建設法治政府，推進公共決策科學化和民主化的重要制度安排——社會穩定風險評估，其強調對重大事項可能存在的負面影響進行廣泛的信息搜集、研判和科學預測。它是在實踐中不斷發展形成的一項制度安排，是社會治理創新體制的重要體現。目前學界關于社會穩定風險評估工作的制度評價主要圍繞以下幾個方面展開：

1.“穩評”工作在制度建設及運行中的局限與對策問題。

這是“穩評”機制及相關理論研究的初期階段。相關研究主要以傳統社會管理方式下“維穩”模式轉換背景、社會轉型過程存在的社會穩定風險因素作為分析背景，從評估主體、評估范圍、評估方向、評估程序、評估方法及相關的問責配套制度等核心環節，結合各地實踐對社會穩定風險評估的框架體系、運行問題、發展趨向等進行分析，并針對性地提出優化提升社會穩定風險評估工作的對策建議。學界主要從完善風險評估理論研究、科學界定評估對象、實現動態評估過程、建立多元評估主體、科學設置風險評估指標、完善推進評估工作的法律化等層面考慮并著手推進[1115]。這類研究是對當前“穩評”工作的全面總結介紹，并結合實際問題說明評估各個環節的現狀，但是作為一項與重大事項決策聯系密切的政府制度設計，現實的社會風險因素是復雜多變的，如何有效地與現存社會運行中突出的問題因素相互結合，并提出對應化解措施，是極為重要的。此外，還有學者在對社會穩定風險評估工作進行綜合評價的過程中，嵌入了特定的理論視角，從國家治理現代化、多元主體評估、社會理論、“燃燒”理論、利益相關者視角等入手，分析說明健全社會穩定評估機制需要重點完善的領域，對“穩評”工作性質和未來發展的重點方向有了較為明確的認識[1620]。綜上所述，理論界對穩評機制的研究主要圍繞制度及運行框架中所存在問題展開的描述性研究居多，全面總結但缺乏有效針對性是這類研究的主要特點。制度框架、評估模式的設計如何與實踐中存在的風險因素實現有效銜接是關鍵問題。

2.“穩評”理念及其在實踐運作中的內在矛盾問題。

隨著“穩評”工作認識與實踐的深入，研究主要強調風險溝通、主體參與在評估工作中的重要性，并在相關研究中予以重點剖析闡釋。

“穩評”是中國特色的時代產物，最初的產生也是根植于地方的實踐創新并最終上升到國家制度安排④。因此，創造性的探索成為社會穩定風險評估工作的核心特質。該制度安排要想實現其理想預期目標，保障其功能發揮和績效產生，提升現實環境中制度運行的總體驅動力。“穩評”工作在程序規范和運行機制方面都需要立足于中國本土環境。“穩評”是要發現影響社會和諧穩定運行的不利因素并及時作出調整糾正，在此過程中形成政府、社會、公眾共治的多元互動模式是“穩評”工作下社會治理的轉向。有學者表示“穩評”機制有效性取決于其能否嵌入原有的行政決策體制并與之相容。不可否認，原有的行政制度模式會對新的制度安排產生路徑依賴效應。社會穩定風險評估目前還是以政府行政動員的模式為主，由于缺乏公眾參與的土壤，一般公民和社會組織在“穩評”工作中缺乏有效參與。劉澤照、朱正威從現行決策體制、科層文化、行政結構、風險感知等主客觀因素出發，說明決策程序落地、問責的結構性問題、工具的兼容性問題、層級差異問題、評估中的風險感知問題是健全社會穩定風險評估必須直面的關鍵性環節。顯然，社會穩定風險評估在實踐、制度和理念的發展幾方面是不平衡的，現實中存在的多重內在沖突和緊張關系構成了“穩評”持續推進的隱性障礙[2122]。如何通過“穩評”制度建立通暢的風險溝通，在不同主體間建立一種積極開放的社會關系是至關重要的。朱正威等[23]關注到社會穩定風險評估中的公眾參與意愿不足并構建了相關的概念模型，說明自我效能感、主觀規范、控制力和行為態度依次對公民參與意愿產生由大到小的顯著影響。研究細化到了“穩評”環節中風險調查的核心部分，并涉及到對風險影響人群參與意愿的因素分析，具體包括專業技能知識了解、周圍社會關系網絡、風險評估社會效果的利弊分析等，為“穩評”工作中了解目標人群，提升風險溝通效能提供了實踐參考價值。

此外，近幾年圍繞焦點性社會公共政策或項目（環境群體性事件、鄰避設施⑤及運動等）產生的社會風險，運用問卷調查或案例分析的方法從基層獲取經驗材料展開對社會穩定風險評估工作的評析，產生了一系列研究成果[2429]。這些研究主要從風險溝通、公眾參與、風險感知、評估“副效果”等視角，說明如何提升和改進現有風險評估機制，并在實踐執行層面上進一步深化對于“穩評”機制運行效果的理性認知。畢竟公眾對于風險的主觀感受與評估項目產生的實質性影響之間存在著差異性，這會對社會信任、合作及評估效果的預見性產生作用。這些研究通過對風險制造、風險溝通等相關概念的闡釋，動態全面地呈現風險治理中的主要癥結，特別是反映出治理中國家與社會不同話語層面的溝通協調狀態。作為一項制度設計，為了實現風險矛盾的有效化解，最大程度地覆蓋風險影響人群所關注的事項，保障他們在風險溝通過程中的有效參與。社會穩定風險評估工作尚需在政策主體、項目實施方、不同利益相關者、社會公眾、媒體等多主體間搭建好溝通平臺。

3.強調科學民主“穩評”的實現與人的主體性、復雜風險因素之間的作用關聯，并在此基礎上對評價指標、模型和程序作出完善。

“穩評”工作進入實效性分析對策階段。社會穩定本質是一個實踐性問題，風險評估本質上是一個理論性問題。社會穩定風險評估實際上是在技術和社會事實的指導下，尋求一個能夠理解管理風險的綜合理論框架。在風險治理的實際運用中，能夠在宏觀框架指導下運用技術對社會穩定風險進行科學評估和民主管理，為社會大眾所通曉。由于社會穩定風險評估面對的風險因素是復雜多變的，而評估工作本身的前置性特征要求評估主體需要對當前存在的各類風險因素進行系統性的分析和研判，準確地找出潛在性的風險源，為科學決策提供依據。風險包涵的內容廣泛，自然因素、社會因素和人為因素導致的不確定性都在風險的范疇之內。因此，如何科學地界定風險源是有效防止和治理風險的基本前提。化濤[30]分析了中國當前的風險源主要集中在經濟風險、政治風險、文化風險、生態能源風險等幾個層面，而且在社會轉型的特殊時期，社會穩定風險源呈現出“疊加共生”的局面。因此，需要在“穩”與“變”的動態平衡之間形成“維穩”新思考，并從決策、執行和預警評估三個層面創新風險防范機制。張樂、童星[31]則在穩評過程與效果相結合的視角下建構一個“穩評”質量評價指標，從民主化、科學性的角度對評估實效進行分析，旨在堅持風險治理“全過程”原則下全面動態實現對評估的再評估。相關研究突出了風險評估標準、程序的科學性。祝曉亮[32]認為，如何走向科學民主化問題是社會穩定風險評估中一個懸而未決的問題。社會穩定風險評估應當擁有科學立場和現實依據。值得注意的是，風險評估在很多時候強調專家權威和科學評估合理性，進而忽視了主體人及風險因素的不確定性所帶來的評估工作的復雜性。這造成了社會“穩評”制度作為一種科學化的手段在面對具體復雜社會風險時缺乏來自現實變化的基礎。風險評估本身就是一項多學科融合共同作用的工作。因此，涉及對于風險評級的技術指標和“以人為中心”的不同利益主體的風險感知及其互動行為的研究，將受影響群體納入整個評估工作并賦予其相應的知情權、參與決策權、監督權、建議權等主要權利，最大限度地保證“穩評”工作的科學性和民主性。風險評估本身就是一項多學科融合共同作用的工作，來自實證主義以專家話語為中心和建構主義強調公眾對風險心理感知的兩種話語體系有相互融合的態勢，在實際評估工作中也需要不同模式的融合，促進社會穩定風險評估發揮最大作用[33]。此外，作為“穩評”的重要主體之一，政府具有典型的“理性經濟人”特性，在行政體系技術治理⑥邏輯的指導下，以政府為主導的“穩評”工作模式可能會忽視其他利益相關者的訴求，進而出現“該評不評”、“評不該評”等現象，“應評盡評”的原則落空，“穩評”的科學化、民主化實現尚存在一定距離。

互聯網媒介下的意識形態已然成為國家傳播治理的核心問題。在人人皆為媒體的網絡時代，民眾權利的意識復蘇，公共需求日益需要得到關注和滿足。如何通過科學的手段收集、分析和研判輿論形勢，結合線上線下做好說服和動員，將是治理傳播能力提升的關鍵。目前學界圍繞社會穩定風險評估展開的相關學術研究和評價工作中，對于網絡輿論及其存在風險的認知程度在提升，但是缺乏與社會穩定風險評估工作具體環節操作的系統性對應分析。社會“穩評”不是單一的技術導向，面臨更多復雜社會心理和行為動態性的挑戰，而這一挑戰在當前網絡化的環境中表現得更加突出，從輿情監控到風險預測分析的轉型十分緊迫[34]。特別是對“線上”情緒表達與“線下”行為關聯性影響分析，“穩評”工作的各個環節需要切實跟隨網絡輿論變化作出適應性調整，充分地借助網絡大數據把握各種社會網絡及個體、群體行為的趨向。因此，在對各地政府推行的“穩評”工作的踐行反思中，特別在拓展“穩評”廣度和深度時，亟需強化對網絡輿論及其可能引發的風險隱患進行科學周密的認知、分析、研判、預測及有效性化解。

三、網絡輿論影響下的社會穩評工作

互聯網時代社會權力結構的變化以及網絡輿論自身所具有的特點，賦予了網絡時代社會輿論最豐富深刻的社會表征。網絡輿論在社會穩定評估層面形成的突出性影響，集中體現在以下幾個方面：

第一，提升社會穩評工作在社會安全建設體系創新方面的凸顯性地位。

網絡輿論形成于復雜的社會形態和群眾需求，具有一定的炒作性。通過網民的參與，網絡輿論經過醞釀、發酵和發展的過程形成了網絡事件。社會穩定風險評估的重大事項本身關系到較大范圍群眾的切身利益訴求，涉及范圍廣泛。網絡輿論的擴展使得重大事項的評估主體從核心利益群體、相關利益者到潛在相關群體。如果忽略網絡輿論及網民參與者的利益訴求，缺乏有效的風險評估可能引發較大范圍內的社會不穩定事件或社會秩序動蕩。豐富變幻的網絡輿論環境及其所牽涉的利益主體廣泛訴求對社會穩評的工作要求、評估水平不斷提出新的挑戰。穩評工作機制的改革與創新是適應網絡輿論環境的主旋律，也是在提升風險治理能力、化解社會穩定風險的過程中，構建社會安全建設體系的重要方式。

第二，通過穩評工作重塑主體間社會信任，提升社會公信力。

社會“穩評”工作的實質是在秩序變革和公共危機中恢復社會信任。社會信任的重塑是多維度的，也是一個曲折復雜的過程。網絡輿論的彌散及官方信息發布的深度問題造成公眾對于政府公信力的下降，并為網絡謠言的出現提供空間。而網絡謠言的傳播又進一步加劇了公眾對于政府等公共部門的不信任感。與此同時，在充滿不確定性的社會中，人際之間普遍缺乏信任感，特別缺乏有效性社會互動與合作。由于信任危機造成社會公共安全問題的出現可能進一步引發和加劇群眾的恐慌情緒和不安定感。穩評工作通過規范的程序了解相關人群的訴求，在論證的基礎上形成應對風險的措施，致力于通過多元主體評估、風險溝通等方式，最大程度地在政府、學界、相關利益者、公眾等不同主體間建立以信任為基礎的合作協商關系。社會管理創新需要國家、市場、社會不同力量的整合，全社會協同治理是穩評機制完善中的引導理念。在網絡輿論時代，如何通過有效的機制和方式規范穩評程序，提升評估結果公信力，綜合提升輿論引導下的社會公信力水平是“穩評”工作致力于實現的目標理念。

第三，網絡輿論的動態性要求“穩評”工作各個環節的整體聯動性程度提升。

網絡輿論是公眾輿論和民意表達在網絡空間的延伸，它是對社會問題的揭露和反映，網絡輿論多元、公開、快速的特點影響著公共決策的改變和調整。網絡輿論環境下去中心化的結構特征弱化了傳統的政府權威。中國社會傳統的維穩模式是在政府行政管制下的剛性維穩邏輯，在新的發展階段需要用一種主動動態的秩序替代傳統的穩定思維。在“彈性維穩”的思路下，政府需要準確及時地掌握各種網絡輿情并有效合理地引導群眾釋放情緒。增強輿情意識，建立健全政務輿情的監測、研判、回應機制，明確重點回應的政務輿情標準，提高政務輿情的回應時效是政府在網絡輿論環境中提升治理能力的內在要求⑦。作為一項綜合性的協調工作，穩評在具體踐行的過程中需要政府不同部門的協調，各個部門對于穩評工作程序、方式的認識和行動回應，深刻影響著整個工作目標和效果。因此，在網絡輿論形勢的帶動下社會穩定風險評估各個環節和制度設計亟需形成相互關聯、緊密響應的整體聯動，抓住時機形成針對網絡社會輿論風險的精準研判。

第四，網絡輿論與現實社會矛盾的結合對穩評工作的精準性提出高要求。

公眾的輿論自由是體現表達自由權的一種重要內容，這也是憲法賦予公民的一項重要權利。通過輿論表達實現監督政府，是保障民主政治運行的基本前提。在網絡化時代，每個人作為理性的個體可以借助網絡媒介實現其自主表達。由此可知，政府在實現對網絡輿論管理過程中，傳統的行政方式面臨著法律之難。

在社會生活網絡化的時代，大量的社會矛盾都與網絡行為緊密相關。社會矛盾的主體是參與大量社會活動的職業群體，這些也是網絡空間的活動主體。政府在網絡化治理的新思維下，更加需要把作為網民主體的職業群體納入治理主體實現共同治理[9，35]。現實生活中圍繞網絡輿論及形成的網絡群體行為是影響社會秩序穩定運行的主要因素，而當前網絡群體行為的目標訴求并不是形成對政府管理的對抗，而是個體利益表達的一種渠道。因此，穩評工作在制度設計和現實推進的過程中需要明確這一點。

國家很早就注意到網絡輿論對于社會穩定的巨大影響，“群體性事件和突發事件對社會穩定的影響越來越大，互聯網上影響穩定的問題日益突出”。近年來，以《網絡安全法》、《中國人民共和國政府信息公開條例》、《互聯網信息服務管理辦法》、《關于維護互聯網安全的決定》、《信息網絡傳播權保護條例》等為代表的一系列制度性設計，體現了黨和國家對于互聯網及網絡輿論治理在制度建設方面的不斷完善。社會治理成效離不開對于社會問題精細化的定位。精細化的社會治理要求多元主體參與、共建共享的社會治理格局。值得注意的是，黨政機關和事業單位發布的各類政令、政策、規章及執行的方式方法，是網民們最為關心的話題。在網絡化時代，廣大社會成員通過網絡媒介擴展，提升了民主參與能力。網絡輿論實現了虛擬平臺言論與現實社會行動的有效連接，并可能引發群體性運動，特別是在突發事件與網絡輿情的關系越來越密切的形勢下，政府在網絡時代提升綜合治理能力離不開對網絡輿論的有效把握，尤其是要掌握網絡空間輿論的引導權。網絡輿論分析已經超越了單純的技術工具而成為與政府精準把握各類社會問題隱患、化解社會矛盾、處理多元主體關系相互嵌入融合的一種“實然”狀態，也是當前網絡治理環境中政府各類制度設計的重要考量因素。穩評工作起源于對引發社會矛盾的各類不穩定因素的把握。在整個制度落到實地的過程中，從制度建設、對象設定、操作指標等眾多環節尚需考慮如何與實際情況對接，實現更加精準地對現實問題的把握。因此，在網絡輿論下提升穩評工作的精準性是在當前現實體制環境下彌合制度與實踐之間張力的重要途徑。

四、網絡輿論下“穩評”工作完善的主要路徑

當前，從中央到地方，各級政府已經把政務輿情的及時回應作為提升互聯網條件下政府治理能力的內在要求，特別是在主體責任、輿情標準、督促與培訓、機制建設等方面提出了具體要求，以適應社會輿情現實變化和群眾的利益需求，其核心的工作理念體現為快、新、全，即圍繞網絡輿情變化做到快速回應、充分調用各種新興媒介資源、實現不同部門全面聯動配合⑧。作為政府實現科學民主決策的重要前置條件，毋庸置疑，關注網絡輿論下的社會穩定風險評估工作是互聯網時代政府治理能力提升的題中之意。目前“穩評”工作的操作實踐和報告編制中已經把網絡輿情作為一項主要的風險評估考量指標，但是在與網絡輿論風險的實際呈現、政府政務輿情的回應要求等具體對應方面尚存在較多不明確的指向。下面本文擬從風險評估的整體性思維、評估主體、評估指標、風險調查、評估程序等幾個方面提出一些對策性建議，以便進一步推動“穩評”工作的不斷完善。

第一，社會穩定風險評估思維方式需要轉型。

在網絡輿論時代，社會輿論引導的復雜多變，再加上網絡時代扁平化的結構特征以及社會大眾對知情權的關注掌握，這就要求社會穩定風險評估的重大事項應該把敏感事件、特殊人群與相關網絡輿論的最新變化緊密聯系起來。網絡輿情分析是“穩評”工作的一個首要前提，更是政府實現決策決議前提中的前提。輿論宣傳不當及炒作造成的負面謠言和相關風險惡化是各個“穩評”工作參與者在籌劃和實施工作中亟需持續注意的核心問題。目前一些地方缺乏與具體行業、系統及事項內容相對應的“小制度”，僅僅是擁有指導全局的綜合性“大制度”。網絡輿論在影響促進“穩評”思維轉變的過程中，需要細化現有“穩評”制度的細則，尤其是要思考在快速變化的網絡輿論與影響社會穩定的各類風險之間的關系，以及在社會文化傳統、群體性心理行為等層面對各類風險作用背后潛在因素進行細致把握，不斷地完善整個風險評估的制度體系。

第二，網絡輿論風險及其在不同類別評估項目中關聯性的風險等級需要提高。

社會穩定風險評估因為涉及重大事項和政府決策，本身是一個復雜的系統性工程。被評估項目本身、相關人群狀況以及政府維護社會穩定的控制力構成了評估的三個主要子系統。不同類別項目（公共政策類、工程項目類）風險評估具體的評估要求存在差異。值得注意的是，網絡輿論的動態變化與相關人群的利益訴求、組織動員狀況，政府信息情報的搜集研判等關系密切。社會穩定風險評估對擬評估項目下的當地社會穩定狀況、相關人群的社會動員能力、政府控制能力等有特殊的指向。而網絡輿論深刻反映著社會利益訴求變化和敏感問題具有牽一發而動全身的效力。網絡輿論的風險指標主要可從兩個方面來理解：其一是通過網絡輿論及其風險的分析研判確定可能存在的風險點。網絡輿論中反映著社會群體對公共政策、重大項目等評估項目的社會預期，關系到當地群眾的基本社會心態、滿意度、對政府的信任度等。其二，網絡輿論風險不僅只視為一項獨立的風險類別，應當把其與各個風險點可能存在的聯系進行全面把握。目前現有的“穩評”評價指標（合理性、合法性、可行性、可控性）注重于不同風險的大類別劃分，而缺乏風險之間的動態關聯。網絡輿論作用的普遍性，特別是網絡輿論下對社會成員心理狀態及行為把握，促使評估工作關注每一項風險點背后可能存在的輿論炒作。

第三，風險調查過程中，需增強與網絡輿情專業監測部門的合作，在大數據時代綜合運用社會網絡分析、群體心理學等理論方法研判各類網絡輿論風險。

風險調查是社會穩定風險評估工作的重要環節。傳統的風險調查手段主要是通過問卷調查、個體（群體）訪談、座談會等方式了解相關利益群體訴求。由于目前的社會穩定風險評估主要由公安機關下屬的各級維穩部門牽頭負責，在針對重大政策或者重大項目進行調研、召開聯席會議的過程中，缺乏足夠權力與政府其他相關部門協調。在網絡輿論與社會穩定風險關聯密切的當下，與政府輿情監測管理部門（網信辦）的聯合具體調查過程中，可運用社會網絡的分析視角，結合各種類型數據，對不同復雜人群關系網絡的構成、規律、趨向及其與主要評估風險源的關聯性進行數據分析。社會網絡分析是一種獨立的社會研究方法，主要通過不同類型的特征數據反映行動者關系。作為穩評中最重要的測評方向之一，個體情緒變化及其心理行為的把握是至關重要的。因此，面對網絡輿論及其風險的存在情況，社會穩定風險評估的工作方法需要借助更加專業性的技術手段和分析方法，同時還要嵌入特定的社會文化背景和群體心理特征。現有的問卷調查、專家打分、座談會論證等描述性的統計方法，不足以反映深層次網絡時代轉型期的社會現狀。在治理精細化的指導思想下，現有的“穩評”工具方法需要充分地利用各種網絡平臺的信息數據，精準地挖掘不同個體、群體之間互動背后的隱藏信息，個體、群體間態度行為的相互轉化，最大限度實現對網絡輿情環境下風險行為的精準預測。

第四，“穩評”第三方評估的專家庫建設中，應重點增強網絡輿情傳媒領域的專家構成。

為了實現科學化、民主化的決策，對重大事項在社會穩定、社會秩序運行方面可能產生的作用與影響作出前瞻性預測，“穩評”工作是一項實踐性的制度創新，具體的操作環境離不開專業化的評估機構。作為一項專業性的工作，“穩評”主體人員的綜合素質和業務能力影響著評估工作的整體效果。在多元主體評估體系中，作為政府、相關利益者之外的第三方評估主體，由于其獨立性、客觀性，在“穩評”機制的長遠建設中應該占據主導地位。但是目前的“穩評”工作主要還是在政府相關部門（主要是政法系統）領導下主持和開展。在當前網絡輿論環境下，政府部門有限的人力資源承擔不起這項工作，關于網絡輿情、數據分析的專業人員欠缺鮮明。因此，除了政府部門領導干部“穩評”工作認識的強化，還特別需要加強“穩評”專家庫的建設，吸引更多對評估工作有興趣的專業學者、專業機構和研究人員等介入其中。當前的重大項目社會穩定風險評估的相關可行性論證會、評審會等第三方評估主體的專家庫構成中，有必要增強網絡輿情及傳媒領域研究的專家，進一步豐富“穩評”專家庫的構成類別，對各類擬評估項目在網絡輿論環境下風險點的確認及可能演變趨勢進行評估分析，有針對性地提升評估結果的可靠性和公信力，為政府科學民主化決策提供可行的依據。

第五，評估過程中，應與相關數據分析機構進行合作，建立和完善不同類別的專門數據庫。

在網絡大數據時代，社會穩定風險評估工作需要面對不同信息數據下的多樣化結構，特別是網絡輿情對不同數據、信息輿情的深度處理分析、挖掘的程度與社會不穩定因素的關聯程度。專業性“穩評”顯然不只是政府力量的發揮，也不僅僅是現有經驗判斷層面的總結，有必要在“穩評”工作過程中增加與相關企業、科研機構等數據分析機構的合作，特別是在前期相關論證、風險調查、項目評審會等主要節點上，充分發揮這些機構的優勢，盡可能全面地掌握網絡輿論下與評估項目相關的各類風險情況，特別是要適應紛繁復雜的網絡輿情環境，更新各類與網絡輿論風險分析相關數據的同時，提升對其影響的分析水平。此外，還有必要建立和完善與網絡輿論風險關聯的不同類別數據庫，項目評估終止后都應該按照評估程序總結項目中各類風險是如何被確認的，網絡輿論變化如何作用各類風險點，網絡輿論中各類風險級別的劃定，相應的風險防范化解措施對于降低和控制風險的效果，并在此基礎上重點分析梳理通過網絡等媒介搜集的各類數據與不同項目風險類別的關系（性質、程度、方向等），由此形成一套應對網絡輿論環境的各類社會穩定風險的數據庫和系統化的處理應對方案，為后續相似項目或相關風險評估提供經驗借鑒。

五、結語

社會穩定風險評估工作關系到社會秩序的穩定運行，是對各類社會矛盾和群體性事件發生征兆的提前預警。作為社會治理領域創新的主要方式之一，不斷與實踐結合并推動制度革新是“穩評”工作最主要的特點之一。在互聯網技術的強大驅動下，伴隨著各種媒介平臺的蓬勃興起，網絡輿論產生的社會動員效力深刻影響著社會大眾的心態及行為趨向。開放的網絡平臺帶動了更多個體化的自主參與，互聯網時代權力結構的改變對傳統政府治理的方式提出了挑戰。網絡輿論及其可能產生的風險已然成為一種凸顯的社會狀態，并對社會穩定及其良性運行產生動蕩性影響。網絡輿論環境為社會穩定風險評估工作的轉向提出了新的要求。以上我們從“穩評”制度評價的研究文獻入手，在梳理總結的基礎上，闡釋了網絡輿論的特質并將其作為切入點，說明在這一制度環境下“穩評”工作擬完善的主要路徑，涉及工作整體思維方式和評估主體、風險調查、風險指標、評估過程等幾個主要環節。為了提高黨和政府決策的科學性、民主性，最大程度地減少決策失誤，把影響社會不穩定的因素消除在萌芽狀態，社會穩定風險評估工作開展需要結合地方社會發展實際不斷地調整方向，把網絡輿論的動態情況與當前的社會轉型發展需要適時結合起來，以實現其制度效用的最優化。

注釋：

①資料來源：中國互聯網信息中心（CNNIC）發布第39次《中國互聯網絡發展統計報告》（www.cnnic.net.cn）

② 資料來源：《2016中國互聯網輿情分析報告》，“2016年的20件熱點輿論事件”。

③ 網絡輿論的“聚集效應”借用自經濟學術語，是指某一主題在網絡空間具有奇異吸引力而使得眾多網民及意見向該議題靠近。這種聚集效應控制了信息的傳播與共享，也最大限度地發揮了信息的社會動員能力和民意的整合效應。

④社會穩定風險評估工作最早始于2005年的四川省遂寧市。2005年初遂寧市針對當時容易引發群體性事件的重大建設工程項目，在全國率先出臺了《重大工程建設項目穩定風險預測評估制度》，并隨后將評估范圍擴大到決策、改革等其他領域。因遂寧模式實施時間早、運行時間長，因此得到中央維穩辦的肯定，并成為全國各地社會穩定風險評估機制的藍本。

⑤“鄰避”（Not In My Back Yard）一詞最早由美國國學者歐海爾（O′Hare）提出，是指居民反對在自家附近建設諸如（醫院、變電站、殯儀館、垃圾焚燒場、核輻射項目）等存在一定環境風險性與環境負外部性的公共設施。

⑥技術治理邏輯是指在強調數字化、法治化、規范化、標準化的公共服務治理模式下，政府治理依然無法脫離行政經營實質，技術治理邏輯擴散到社會建設各個方面，政府對于公共項目的投入建設是要資本化邏輯進行。治理的技術化使得政府對于具體社會問題的感受力和應變力變得越來越遲鈍。

⑦資料來源：《國務院辦公廳關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》（國辦發〔2016〕61號）

⑧資料來源：中共中央文獻研究室編 《十六大以來重要文獻選編（上）》，中央文獻出版社2005年版第495頁。

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（責任編輯文格）

Abstract：Network society is a new kind of social form， which breeds with profoundly social change and new uncertainty. Network consensus generates from social soil， which is the important medium of the warning， triggering and expanding on social risk. The gathering effect of network consensus has rising levels of the overall correlation on risk management. As the precondition of political decisions， the social stability risk assessment is conceived in the practice of local risk management. In the face of the rich change in Internet opinion and its complex influence in risk induced， Each link of the social stability risk assessment needs to be deep optimization in odder to be more in line with the change of opinion in the network consensus. The article is based on combing and making a summary on the study of social stability risk assessment， combined with the relationship between network consensus and social stability risk， putting forward the way to perfect the work.

Key words：network consensus； social stability risk assessment； risky governance