財(cái)政智庫(kù)：為國(guó)家治理“架梁立柱”

劉尚希+程瑜

當(dāng)前，國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局都在發(fā)生深刻變化，中國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)智庫(kù)出思想、出人才的需求與日俱增。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。近年來(lái)，中央高度重視智庫(kù)建設(shè)，對(duì)建設(shè)高質(zhì)量智庫(kù)充滿期望。如何抓住智庫(kù)發(fā)展契機(jī)，充分釋放財(cái)政智庫(kù)在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化方面的潛能，建設(shè)高端財(cái)政智庫(kù)，為提升國(guó)家治理水平“架梁立柱”，意義深遠(yuǎn)、責(zé)任重大。

財(cái)政智庫(kù)建設(shè)事關(guān)國(guó)家治理基礎(chǔ)

智庫(kù)類型多種多樣，既有綜合性智庫(kù)，也有專業(yè)性智庫(kù)。財(cái)政智庫(kù)有其特別之處，具有一定的專業(yè)屬性，不同于一般的、大型“百科式”綜合性智庫(kù)；但同時(shí)又具備明顯的跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、跨專業(yè)特征，屬于一種特殊類型的智庫(kù)。這與財(cái)政的“立交橋”特性相關(guān)——財(cái)政是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的共性問(wèn)題，是連接三者的橋梁。從歷史演進(jìn)視角看，財(cái)政是“國(guó)之命脈、萬(wàn)世之本”。從新時(shí)期財(cái)政定位來(lái)看，黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，表明財(cái)政已不僅僅統(tǒng)籌國(guó)家收支安排，更是治國(guó)安邦的學(xué)問(wèn)，具有很強(qiáng)的綜合性、輻射性和牽引性，深刻影響著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域，或者說(shuō)，財(cái)政自身就是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明的重要組成部分。財(cái)政能力是黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，也是國(guó)家能力的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。新形勢(shì)下對(duì)財(cái)政的重新定位迫切需要財(cái)政智庫(kù)從國(guó)家治理高度，提升財(cái)政能力，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。可以說(shuō)，財(cái)政智庫(kù)建設(shè)事關(guān)國(guó)家治理基礎(chǔ)，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用。推動(dòng)高端財(cái)政智庫(kù)建設(shè)，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的需要，也是治國(guó)理政的需要。

現(xiàn)代財(cái)政的職能隨著國(guó)家職能的擴(kuò)展而擴(kuò)展，隨著社會(huì)公共需要而融入人民群眾生活之中，成為現(xiàn)代國(guó)家民主法治建設(shè)中的核心問(wèn)題。這就要求從新的視角來(lái)認(rèn)識(shí)財(cái)政，需要財(cái)政智庫(kù)去探尋、研究、引領(lǐng)、咨政，提供解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的對(duì)策方案。

從學(xué)科建設(shè)上看，目前在我國(guó)學(xué)科分類中把財(cái)政學(xué)作為二級(jí)學(xué)科設(shè)置在應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)之下。這與財(cái)政學(xué)科的內(nèi)涵與性質(zhì)不符。財(cái)政學(xué)既使用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法，同時(shí)也運(yùn)用政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)以及數(shù)學(xué)的方法。概而言之，財(cái)政學(xué)具有自己特有的研究范式和學(xué)科特質(zhì)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“著力構(gòu)建中國(guó)特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)，在指導(dǎo)思想、學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語(yǔ)體系等方面充分體現(xiàn)中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派。”財(cái)政學(xué)更需要形成這種中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格和中國(guó)氣派。

在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，公共風(fēng)險(xiǎn)多樣化、社會(huì)利益訴求多元化、國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生深刻變化、改革發(fā)展面臨著多重不確定性因素的新形勢(shì)下，迫切需要財(cái)政智庫(kù)站在國(guó)家治理、全球治理的高度，在基礎(chǔ)性、前瞻性、戰(zhàn)略性、評(píng)估性研究等方面持續(xù)發(fā)力，為我國(guó)財(cái)政改革、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家治理現(xiàn)代化貢獻(xiàn)智慧與方案。

建設(shè)高端財(cái)政智庫(kù)的現(xiàn)狀與難題

在我國(guó)，傳統(tǒng)智庫(kù)多源于體制內(nèi)的科研事業(yè)單位，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院屬于典型的傳統(tǒng)財(cái)政智庫(kù)。1956年6月，根據(jù)毛澤東同志關(guān)于財(cái)政部要加強(qiáng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)問(wèn)題研究的指示，財(cái)政部正式成立了財(cái)政科學(xué)研究所，2016年1月，經(jīng)財(cái)政部同意、中央編辦批準(zhǔn)，正式更名為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)科院”）。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期到改革開(kāi)放新時(shí)代，財(cái)科院發(fā)揮了重要的參謀咨詢作用。

第一，基本功能是財(cái)政理論與政策的研究。財(cái)科院自成立以來(lái)，始終強(qiáng)調(diào)對(duì)基礎(chǔ)理論的研究，是一個(gè)學(xué)術(shù)型的科研事業(yè)單位。一方面，引領(lǐng)學(xué)界，形成了財(cái)政理論上“國(guó)家分配論”這個(gè)主流學(xué)派，突破了蘇聯(lián)財(cái)政理論的影響，是當(dāng)時(shí)體制條件下的創(chuàng)新。另一方面，緊密結(jié)合不同時(shí)期的政府決策需要，做了大量政策性的研究，為政策制定與完善發(fā)揮了重要作用。可以說(shuō)，60多年來(lái)，財(cái)科院作為全國(guó)財(cái)政科學(xué)研究的龍頭，在學(xué)科建設(shè)和發(fā)展方面，始終站在學(xué)術(shù)和實(shí)踐前沿，成為理論、制度和政策研究的引領(lǐng)者和推動(dòng)者。

第二，財(cái)科院作為傳統(tǒng)事業(yè)單位，納入與行政并列的編制體系之中，有穩(wěn)定的預(yù)算資金支持。實(shí)行公務(wù)員制度以前，我國(guó)的行政單位與事業(yè)單位是互通的，差異很小。之后，兩者差異凸顯，人員不能雙向流動(dòng)，薪酬待遇也變成兩股道，靠單位創(chuàng)收、橫向課題來(lái)彌補(bǔ)。財(cái)科院的幾代學(xué)者以強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感和探本求真的學(xué)術(shù)執(zhí)著，形成了“士以弘道”的價(jià)值追求。但作為事業(yè)單位，財(cái)科院也面臨著體制約束與管理難題等嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

第三，財(cái)科院是一個(gè)具有教育功能的智庫(kù)。財(cái)科院作為我國(guó)改革開(kāi)放后國(guó)家批準(zhǔn)的第一批博士、碩士學(xué)位授予點(diǎn)，多年來(lái)為國(guó)家累計(jì)培養(yǎng)博士和碩士3000余人，多數(shù)畢業(yè)生已經(jīng)成長(zhǎng)為國(guó)家各條戰(zhàn)線的骨干。

理論探討、政策研究和研究生教育，構(gòu)成了財(cái)科院的基本功能架構(gòu)和特征。與只做咨政研究的智庫(kù)相比，財(cái)科院屬于綜合性的傳統(tǒng)智庫(kù)，歷史積淀深厚，但同時(shí)也面臨著新的挑戰(zhàn)與難題。

以轉(zhuǎn)型與改革激發(fā)傳統(tǒng)財(cái)政智庫(kù)新活力

新形勢(shì)下，我國(guó)智庫(kù)建設(shè)迎來(lái)難得的發(fā)展機(jī)遇。但傳統(tǒng)智庫(kù)的組織形式和管理形態(tài)已不適應(yīng)新型智庫(kù)的要求，亟須轉(zhuǎn)型。經(jīng)過(guò)近兩年的探索，財(cái)科院轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略方向日漸清晰，即建設(shè)一流高端財(cái)政智庫(kù)，更好地為決策服務(wù)。與此相對(duì)應(yīng)，財(cái)科院的職能在原來(lái)的“理論政策研究和研究生教育”基礎(chǔ)上，增加了“改革政策方案評(píng)估、改革政策解讀宣傳和國(guó)際智庫(kù)合作”，以適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)和要求。

一是理論政策研究和人才培養(yǎng)。新形勢(shì)下，作為智庫(kù)，應(yīng)兼顧前瞻性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、儲(chǔ)備性研究與應(yīng)急性、短期性、務(wù)實(shí)性研究，為宏觀決策提供決策咨詢，強(qiáng)化財(cái)政作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的作用。同時(shí)，充分發(fā)揮智庫(kù)研究與研究生教育互補(bǔ)的優(yōu)勢(shì)，為社會(huì)培養(yǎng)高端人才，傳播智庫(kù)思想。

二是改革政策方案的評(píng)估。建立有效的改革政策評(píng)估機(jī)制至關(guān)重要。一方面，應(yīng)建立事前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)改革政策可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)研判，制定相應(yīng)的處置預(yù)案。另一方面，應(yīng)建立改革政策后評(píng)估機(jī)制，對(duì)改革政策方案執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤分析，形成反饋機(jī)制，不斷完善改革政策。

三是改革政策的解讀宣傳。做好改革政策的解讀宣傳，應(yīng)成為智庫(kù)的重要職責(zé)，也是其發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的鮮明體現(xiàn)。近年來(lái)，財(cái)科院專家在政策解讀宣傳方面發(fā)揮了一定作用，通過(guò)電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等，解讀重大改革政策、宣傳改革政策成效，影響力不斷擴(kuò)大。

四是進(jìn)行國(guó)際智庫(kù)合作。隨著財(cái)政政策國(guó)際化程度不斷提高，多邊、雙邊對(duì)話，國(guó)際合作，全球治理，都需要一流智庫(kù)提前介入、設(shè)置議題、引導(dǎo)輿論，為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作提供解決方案，擴(kuò)大話語(yǔ)權(quán)。

以上四項(xiàng)職能，既是財(cái)科院在新形勢(shì)下需要拓展的職能，也是各類智庫(kù)需要共同探索的方向。而要實(shí)現(xiàn)這幾大職能，則需要推進(jìn)社會(huì)化改革，構(gòu)建新型智庫(kù)主體。

要堅(jiān)持專業(yè)化、多樣化、國(guó)際視野和獨(dú)立性四個(gè)方面：專業(yè)化是保證智庫(kù)觀點(diǎn)權(quán)威的基礎(chǔ)，是保持決策影響力及社會(huì)影響力的關(guān)鍵所在。多樣化主要包括政策咨詢多樣化、溝通渠道多樣化、人才布局多樣化、資金渠道多樣化。國(guó)際視野主要是指研究和分析問(wèn)題要放眼國(guó)際，交流合作的平臺(tái)要有國(guó)際水準(zhǔn)，智庫(kù)的影響力更要面向國(guó)際。獨(dú)立性是智庫(kù)價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的前提。專業(yè)化、多樣化和國(guó)際視野都要建立在獨(dú)立性的基礎(chǔ)之上。

要構(gòu)建三大轉(zhuǎn)型機(jī)制：一是塑造獨(dú)立、高效的運(yùn)行機(jī)制。在成為獨(dú)立社會(huì)主體前提下，形成智庫(kù)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成各司其職、分工合作、團(tuán)隊(duì)有力的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。這就要進(jìn)行科研事業(yè)單位改革，讓其成為獨(dú)立的社會(huì)主體，轉(zhuǎn)換“個(gè)體戶聯(lián)合會(huì)”式的松散組織形式。二是建立高效的成果轉(zhuǎn)化及激勵(lì)機(jī)制。智庫(kù)的最終價(jià)值體現(xiàn)在改進(jìn)和完善決策，造福于民。構(gòu)建多渠道的成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，是提升智庫(kù)社會(huì)影響力的重要途徑。擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，完善智庫(kù)成果傳播、轉(zhuǎn)化、應(yīng)用機(jī)制，并對(duì)優(yōu)秀成果形成激勵(lì)機(jī)制。三是建立高效的人才培育和人才成長(zhǎng)機(jī)制。建立體現(xiàn)智庫(kù)運(yùn)行特點(diǎn)的用人、薪酬制度，堅(jiān)持“走出去”與“引進(jìn)來(lái)”相結(jié)合，建立優(yōu)秀人才激勵(lì)機(jī)制，充分激發(fā)研究人員的積極性和創(chuàng)造性。

（作者劉尚希系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)，程瑜系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院資源環(huán)境研究中心研究員）