官員貪腐的制度生態原因及其治理

焦連志

（上海電力學院 馬克思主義學院，上海 201300）

十八大以來，中央在反腐問題上頻出重拳，堅持“老虎蒼蠅一起打”，在大力“治標”的同時積極推出“治本”之策，不斷加強的反腐力度向社會展示了中央反腐的決心，在治理腐敗方面取得顯著成效。但總體來看，雖然反腐敗斗爭取得階段性重大成果，但反腐敗斗爭依然任重道遠。中共中央總書記習近平在十八屆中紀委三次全會上用三個“依然”來形容當前的嚴峻的反腐敗斗爭，即“腐敗現象依然多發，滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”[1]。因而，鑒于腐敗現象的復雜性、嚴峻性，反腐敗斗爭是我們黨在今后相當長的一段時期面臨的重大任務。從目前媒體披露的很多案件來看，當前的官員貪腐現象呈現一些新的特點，反腐生態也呈現一些新的變化。

一、當前官員貪腐的趨勢特征

官員的貪腐行為與官場文化生態、制度生態以及整個的經濟社會生態都緊密相關，在改革開放深入推進和官場生態的不斷發展變化的當下，官員貪腐行為也呈現出與之相應的許多新的特點與趨勢：

（一）貪腐金額呈攀升態勢

如今查處的貪腐官員貪腐數百萬早已是家常便飯，而貪腐金額數千萬也無法像過去一樣觸動社會公眾的神經，因為媒體曝出的太多的貪腐案件貪腐金額動輒都在千萬以上甚至是達到億元級的規模。如據媒體透露，原軍委副主席徐才厚家中查獲現金就達到1噸多、解放軍原總后勤部副部長谷俊山涉案總額200億余元、天津市原公安局局長武長順涉案總額70多億元、能源局煤炭司原副司長魏鵬遠家中僅發現的現金就達2.3億元，等等。甚至出現了“小官巨貪”現象，不少涉案人員職務雖低但涉案金額卻同樣達到驚人的數千萬甚至是上億元，如秦皇島北戴河區供水總公司原總經理涉案現金1.2億元，房產68套以及黃金37公斤，[2]以致于有輿論感慨官員貪腐已進入“億元時代”。巨額化的貪腐數字頻頻刺激著社會公眾的神經，嚴重敗壞了黨的形象，嚴重腐蝕著人們群眾對黨的信任。習近平在十八屆中央紀委二次全會上告誡全黨：“如果不堅決糾正不良風氣，任其發展下去，我們黨就會失去根基、失去血脈、失去力量?！盵3]這番話發人深省，值得全黨高度警惕。貪官之所以敢膽大妄為、“小蛀蟲”能夠變成“碩鼠”，反映了權力監管的缺失、貪腐手段的翻新與反貪腐機制建設的滯后，也折射了中國經濟快速發展背景下貪腐現象的新趨勢。

（二）官員貪腐指向的“多向化”

通常對于腐敗的界定是利用公共權力謀取個人私利，這種個人私利在大多數情況下都指向金錢，不管是權錢交易、權色交易以及其它各種違法亂紀行為，皆是如此。據中國人民大學危機管理研究中心發布的《官員形象危機2012報告中指出，官員貪腐主要目的是謀取金錢，經濟問題是官員貪腐的核心問題。但是我們也應注意到當前不少落馬的貪腐官員的貪腐對象雖然也主要指向金錢，但是透過一些具有典型意義的案件我們也可以看到，官員貪腐的對象呈“多向性”發展趨勢。有的貪腐官員試圖謀求其它社會地位，如鐵道部運輸局局長、副總工程師張曙光供述其受賄的部分錢財用于參評院士；有的貪腐官員則試圖通過組織非正式組織活動謀取更高的政治地位，這或許是出于某種政治野心，也或許是為了進一步增加自己的“安全感”，這是值得警惕的新趨勢。當然，不管貪腐官員貪腐對象指向金錢，美色、社會榮譽或是更高的政治權力，這依然符合貪腐的定義，即“以權謀私，利用公權非法地或不合道德地謀求個人私利的行為”[4]。蘇聯最終走向解體的重要根源之一就在于貪腐分子為了保護自己的既得腐敗利益，在積極謀求更高權力的同時，積極地利用手中的權力推動著蘇聯的“自我演變”，最終導致蘇共亡黨亡國，可謂殷鑒不遠。

（三）官員貪腐手腕愈加隱蔽化

隨著反腐力度的不斷加大，一些官員貪腐的手腕越來越隱蔽化。有研究者指出，“腐敗犯罪大多是智能型犯罪，涉及高級官員的腐敗行為更加隱蔽。腐敗犯罪的主體都具有較高的文化水平和社會地位，他們實施腐敗犯罪總是想方設法地企圖隱瞞犯罪行為以逃避法律的制裁?！盵5]他們深諳反貪腐的手段和各項制度，因此更容易使自身的貪腐行為隱蔽化，導致不少貪腐官員長期腐敗，甚至邊腐邊升。他們或是通過腐敗的“期權化”，將權錢交易的環節拉長；或是通過持干股或者暗中持股分紅；或是通過親朋好友代收好處；或是通過各種帶有很大欺騙性的“投資”移花接木、轉移資產、搞利益輸送等等，作案手段更加高明，犯罪行為帶有很大的欺騙性和隱蔽性，難于被發現。而官員一旦走上貪腐的不歸路，則往往欲壑難填，貪腐行為的時限被大大延長，一些貪官在案發多年以后甚至退休以后才被發現，這些都加大了反腐敗的難度。

（四）貪腐分子的“結盟化”趨勢

貪腐分子的結盟類型大致包括兩類，一類是官商結盟，形成以貪腐官員為中心的“裙帶關系”，如劉鐵男與溫州商人倪日濤，劉鐵軍與山西女商人丁書苗（丁羽心）等，他們之間形成較為緊密的官商結盟關系，權錢交易關系也較為穩定和隱蔽，相互為對方提供資源，如丁書苗曾受劉志軍指使“打撈”原鐵道部政治部主任何洪達，但最終被騙3000余萬元。這種官商結盟關系與一般的官商勾結相比雖然也以權錢交易為主要內容，與之不同的是，他們之間形成了一種較為緊密的結盟甚至是依附關系，一榮俱榮、一損俱損，權力資本和經濟資本緊密結盟，彼此為對方開路，一方面經濟資本從中獲得大量的獲利機會，同時官員也可以利用商人的巨大經濟資本來達成自己的各種目的（不僅僅是貪腐金錢）。另一類是貪腐分子之間的結盟。這些黨內腐敗分子出于自保而利用金錢或者各種途徑構筑關系網和保護傘，彼此照應，從而使貪腐行為難以被處理，許多貪腐分子被揭發后遲遲得不到處理或者被“從輕發落”以及許多地方“塌方式”的腐敗多半都是基于此；但值得警惕的還有另外一種結盟關系，就是貪腐分子相互聯合以謀求更高的權力目標，其危害也是相當嚴重的，如以令計劃為首的“西山會”、周永康背后的“石油幫”、“秘書幫”等，其特點是這些貪腐分子往往位居高位，具有把持和競爭更高政治權力的可能性。《中國紀檢監察》撰文指出，周永康、令計劃等人“政治野心膨脹、權欲熏心，為謀取個人職位，在政治上搞團團伙伙，進行分裂黨的政治陰謀活動”[6]?！斑@種傾向很容易地向地位爭奪和權力斗爭方面發展。”[7]其危害是嚴重的，或者可能會導致黨的分裂或者嚴重的黨內權力斗爭，一旦他們得勢則有可能導致蘇聯共產黨那樣“堡壘從內部攻破”的嚴重后果。

二、官員貪腐持續高發的官場制度生態原因

官員的權力是一定的制度體系賦予的，官員也總是在一定的制度體系中展開活動，從制度的角度來看，制度可以從兩個層面上起到制約腐敗的作用，即從外在層面上形成對官員行為的制度約束，社會公眾則可以依托制度對官員進行監督并借助制度形成對官員的行為期待；制度也會從內在層面上內化為官員自身的自律、信念與操守，進而形成自我約束。因此，當前貪腐行為持續高發與制度生態有著緊密的聯系。

（一）“制度性腐敗”的存在

腐敗行為的發生一般與制度不健全有關，如目前媒體關注較多的“小官巨貪”現象即是如此：“當前的小官貪腐已經不再局限于蠅頭小利，也不再明目張膽，而是充分利用了基層行政的復雜性、制度監管的漏洞、政策實施的固有缺陷來謀取巨額利益。”[8]而當下中國正處于社會轉型與制度改革探索進程中，體制漏洞、制度不健全等都為腐敗現象的滋生提供了成長的土壤，并由此導致腐敗可能成為一種制度化的現象，有學者就此提出了“制度性腐敗”的概念，“所謂制度性腐敗，主要是指現有的由人創造的正式制度而非自然演化而來的非正式制度不僅不能對人們相互間的行為起到限制、規范的作用，反而在設計、變遷和約束的過程中滋生和助長了個人或集體的腐敗動機從而加強了個人或集體濫用公共權力牟取私利的腐敗行為”[9]。由此，腐敗與正式制度如影隨形，成為一種系統性的、原發性的腐敗現象，在這種情況下，無論如何反腐敗，也總是治標不治本，成為腐蝕制度合法性的重要因素。這種情況下，反腐敗往往帶有權力反腐甚至權力斗爭的色彩，但是以權力的開明來治理腐敗，難免落入“人治”的陷阱，總也跳不出“前腐后繼”的惡性循環，甚至不少鐵腕反腐的能吏到最后也蛻化成了腐敗分子，這或許是權力反腐的反諷和宿命。

（二）“制度虛置”及其“破窗效應”

“制度虛置”是指有正式制度的存在，但是在實際操作中被故意忽視；或者相關者選擇性執行制度，依據自身利益來確定是否按照制度辦事。在官場中，“制度虛置”與官員腐敗現象緊密相關，他們為了貪腐目的選擇性執行制度，或者繞開制度辦事。有學者從制度文本的運行實效進行考察，發現現實中存在嚴重的“制度虛置”問題，[10]“所謂黨內法規虛置化是指黨內法規制訂之后，沒有得到有效落實，不能有效發揮實際作用，它是制度失靈的典型表現形式。”[11]而一旦出現對某種制度的“制度虛置”，就會衍生“破窗效應”，其它各項制度也就遭遇同等對待，由此制度失去權威和約束力，勢必導致腐敗大量滋生。

（三）“制度排擠”與“制度替代”

“制度排擠”與“制度替代”。這里是指正式制度存在，但是某些不成文的制度，主要是“潛規則”在實際起著支配作用，從中國官場運行的經驗來看，“潛規則”在許多地方甚至比正式制度更管用，官場中的行動者對于“潛規則”有著更大的彼此心照不宣的默契性，這一方面是因為官場“潛規則”在某些時候能起到官場“潤滑劑”的作用，但在更多地時候則是因為“潛規則”相對于正式制度更能維護官員利益，因而他們就心照不宣地達成了對“潛規則”的認可，從而導致“潛規則”的盛行?！皾撘巹t”的盛行必然會影響和破壞正式制度的制度權威，導致對正式制度的“制度排擠”與“制度替代”，從而破壞官場的制度生態，導致腐敗的滋生。而一旦正式制度被排擠，勢必會導致前文所述的“制度虛置”現象，正式制度失去權威和約束力，非正式制度主要是“潛規則”盛行，由此也必然會滋生腐敗現象。因此，，習近平在2014年5月河南省蘭考縣指導蘭考縣委常委班子專題民主生活會上明確提出，要用明規則替換潛規則：“立明規則，破潛規則，必須在黨內形成弘揚正氣的大氣候。大氣候不形成，小氣候自然就會成氣候”，“破除潛規則，根本之策是強化明規則，以正壓邪，讓潛規則在黨內以及社會上失去土壤、失去通道、失去市場。全黨上下，任何一級組織、任何一名黨員和干部都要嚴格遵守黨的組織制度和黨的法規紀律，對黨忠誠，光明磊落，公道正派?！盵12]只有全黨上下嚴格遵守制度，讓明規則來支配官場運行，從而盡可能地防止出現潛規則對明規則的“制度排擠”與“制度替代”，擠壓潛規則的生存空間，才能更好地遏制腐敗的滋長。

由此可見，腐敗與制度生態緊密相關，只有從制度層面反思腐敗頻發的原因并進行科學的制度設計，真正形成“不敢腐不想腐”的完善制度體系，才可能能從根本上遏制腐敗高發的態勢，從而形成健全的良好的官場制度生態。

三、針對制度生態原因的遏制腐敗對策

（一）持續強力推進反腐，從根本上扭轉和遏制腐敗高發態勢

腐敗是政治之癌，是官僚制度的一種“并發癥”，任何政體或者政治組織都很難從根本上杜絕腐敗，如佛烈德里契所說，“貪腐行為可以減少，但不可能完全消滅，因為像其它烏托邦者所設定的，若欲消除貪腐，將損壞整個政治秩序，并且產生極權政治，其所造成的腐敗情形將比過去更甚’”[13]。但這并不意味著要放棄反腐敗的努力，縱容腐敗。腐敗與黨的性質是根本不相容的，黨的十八大報告罕見地警示腐敗問題可能導致“亡黨亡國”，可見黨的反腐敗斗爭的嚴峻性。

黨的十八大以來，新一屆中央領導集體在反腐敗問題上采取先治標后治本的反腐新思路、新策略，即以治標為主，為治本贏得時間。通過大規模強力反腐、保持腐敗高壓態勢來“治標”，從根本上遏制住腐敗蔓延勢頭。從實踐來看，懲處了一大批腐敗分子，其中包括周永康、徐才厚、郭伯雄、蘇榮、令計劃5位副國級以上高官，顯示了中央鐵腕反腐的決心，也形成了對潛在腐敗的強力威懾，腐敗頻發高發的態勢總體上得到了遏制，“治標”取得重大進展。與此同時，作為“治本”的根本之策——各項制度也得以進一步建立健全，通過嚴密的制度來約束權力，從根本上鏟除腐敗的制度漏洞。

（二）扎密扎實制度的籠子，掃除腐敗滋生的漏洞

鄧小平在總結“文革”經驗教訓時曾經發人深省地指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！盵14]可見制度對于約束官員和約束權力的重要意義。不少官員并不是一開始就想腐敗，而是制度的漏洞讓他們經受不住各種誘惑而走上貪腐犯罪道路。每一個貪腐官員背后我們都可以找到一些制度漏洞的影子，問題不在于制度有沒有漏洞，而在于發現漏洞以后是否去完善了制度。如果制度漏洞依然沒有堵上，下一任官員的腐敗是相當大概率的事件，河南省曾有四任交通廳廳長前后貪腐“落馬”就是例子?？梢姺锤瘮」ぷ鳎茉鷮嵵贫鹊幕\子是第一位的。

比如我們黨一貫重視作風建設，相關制度規定也不少，但是就是不夠細密，導致腐敗滋生。許多腐敗分子就是在公款吃喝、公車私用、違規報銷、接受宴請、接受逢年過節人情慰問、接受他人提供的服務或便利的過程中，慢慢嘗到了甜頭，最終撕開了腐敗的防線，走上了腐敗的道路，可見作風敗壞是腐敗的重要源頭。十八大以來，中央八項規定的出臺對于遏制公款腐敗、職務消費腐敗等問題起到了立竿見影的效果，“黨政官員作為政治理性人，當認識到八項規定不是一陣風的運動，而是持續的高壓線，從而逐漸改變認識預期，進而轉向遵守規則”[15]。多少年管不住的公款吃喝等問題一下子就解決了，嚴密的制度對于反腐敗的效果非同一般。因此，應該從這一經驗出發，繼續完善制度，包括目前的官員財產申報制度、離任審計制度，親屬子女經商、留學、出國定居，國際追贓追逃等相關制度，不斷完善黨風廉政建設和反腐敗工作相關黨規黨紀和法律法規，從而將制度的籠子織密織實，防止“牛欄關貓”現象的發生，掃除腐敗滋生的漏洞，真正形成不敢腐、不能腐、不想腐的局面。

（三）形成制度化反腐、法治化反腐機制

從中國的反腐敗經驗來說，反腐敗有運動反腐、權力反腐、制度反腐等幾種形式，從反腐敗的效果來看，要實現反腐敗的長效化，遏制腐敗，最根本的還是要靠制度反腐。要防止“制度虛置”，不按照制度辦事，再多的制度不去執行也是擺設，不少領導干部就是將制度當擺設，制度缺少權威，官員缺少制度信仰，腐敗就在所難免。要將反腐敗工作真正制度化，常態化，有貪必懲、有腐必治，這樣官員就不會心存僥幸、以身試法，從而形成長效化的制度化的反腐敗機制。

另外，反腐敗也要走法治化反腐的道路，有學者指出，“黨的十八大以來的反腐，法治化是鮮明而且突出的特點。從黨內法規的清理到發揮制度剛性，從按先黨紀后國法的程序實踐，再到一批腐敗分子被依法依規懲處，深刻表明我們黨的反腐法治化道路十分堅定。應該由黨紀處置的堅決以黨紀來處置，應該移送司法機關的堅決移送司法機關，法律該怎么判決就怎么判決，一切以事實為依據，以黨紀國法為準繩；腐敗不腐敗，腐敗程度如何，最終由黨紀國法說了算。因而，黨的十八大以來的反腐進程，本身就是依法治國、依規治黨的重大實踐?！盵16]法治化反腐機制的確立和完善將是今后治理腐敗的重要努力方向。

[1]習近平在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話 [EB/OL].（2013-01-22）[2017-04-22].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-01/22/c_114461056.htm.

[2]貪官斂財成績單[EB/OL].（2016-12-16）[2017-04-22].http：//news.163.com/special/tanguanchachao_pc/.

[3]習近平：使紀律真正成為帶電的高壓線[EB/OL].（2014-01-14）[2017-04-22].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-01/14/c_118967450.htm.

[4]D Treisman.The Causes of Corruption：A Cross-national Study[J].Journal of Public Economics，2000，76（3）.

[5]林喆，等.腐敗犯罪學研究[M].北京：北京大學出版社，2002：109.

[6]白廣磊.紀律嚴明是黨內政治生活的重要內容[J].中國紀檢監察，2016（21）：37-39.

[7]翟學偉.是“關系”，還是社會資本[J].社會，2009（1）：109-121.

[8]呂德文.小官貪腐發生機理[J].人民論壇，2014（11 下）：26-27.

[9]雷玉瓊，曾萌.制度性腐敗成因及其破解——基于制度設計、制度變遷與制度約束[J].中國行政管理，2012（2）：110-113.

[10]寇政文.黨的建設制度改革：歷程·經驗·前瞻——以黨內法規文本（1978－2012）為考察對象[J].甘肅理論學刊，2014（6）：77-83.

[11]廖懷高.從潛規則視角看黨內法規的虛置化及對策[J].理論與改革，2016（6）：79-83.

[12]習近平指導蘭考縣委常委班子專題民主生活會 [EB/OL].（2014-05-11）[2017-04-22].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-05/09/c_126482730.htm.

[13]Carl J Friedrich.The Pathology of Politics：Violence，Betrayal，Corruption，Secrecy，and Propaganda[M].New York：Harper&Row，1972：171.

[14]鄧小平文選：第 2 卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[15]汪波.八項規定的實效測評與制度完善[J].中國特色社會主義研究，2016（5）：45-51.

[16]虞崇勝.中國反腐秘笈：以治標促治本[J].人民論壇，2014（24）：51-52.