法治政府視閾下城管執法規范化探究

楊月斌

（南通大學 管理學院，江蘇 南通 226019）

一、法治政府的基本內涵及主要特征

“法治政府”是近些年來黨和國家為全面推進依法治國與依法行政基本方略而提出的必然要求和全新理念。其內涵包括兩方面：一方面，要求各級政府部門要嚴格依法依規行政，各類行政機構設置與運行要依據法律法規，立法和執法等活動亦要嚴守法律法規，以期實現各級政府組織及其具體行政行為的合法化；另一方面，要求所有政府機構及其行政活動要充分彰顯“法治價值理念”，亦即反映“民意與民主、公平與正義、權利保障與權力約束”等價值理念。根據黨中央、國務院發布與印發的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《依法治國決定》）、《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《法治政府綱要》）、《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《依法行政綱要》）等明確提出的法治政府建設目標與要求，法治政府具有以下主要特征：

（一）執政為民

法治政府首先應是一個反映民意、服務民眾的政府，亦即一個“執（行）政為民”的政府。一方面，新時期中國特色社會主義法律理應體現最廣大人民的意志，廣大人民的意志主要通過中國特色社會主義法治來實現；依法治國即根據廣大民眾的意愿來治理國家，依法行政亦應是政府（行政機關）按照廣大民眾的意愿來行政和從事相關公共管理活動。為此，各級政府及其行政機構務必按照廣大人民的意志和意愿來行政，履行其權力和義務；不管是抽象還是具體行政行為，都須按照是否符合最廣大人民的根本利益與意志意愿為價值取向和基本標準。同時，把對政府機構行政行為的評價和監督權利交由人民群眾行使，廣大民眾對人民政府滿意與否是評判政府行為是否正當合法的根本標尺；法治政府建設的宗旨是利于促進各級政府依法履行職責，規范約束其行政權力，確保人民群眾依法依規享有相關權益，使“執（行）政為民”真正落到實處。另一方面，法治政府就是為民服務的政府，全心全意為民服務是服務型政府存續與拓展的宗旨所在，同時也是謀求最大化的社會公共利益的重要途徑；公共服務職能乃服務型政府所著重強調的，其服務范圍大至國家安全、社會穩定、良好市場經濟秩序、公平正義的維護、良好社會福利體系的創設以及社保制度的健全等，小至推動放權簡政、減少審批事項、匹配財權事權、優化服務職能、提升辦事效率以及基層綜合執法等，終使廣大人民的權益和自由得到更好、更充分地實現。

（二）誠信守法

法治政府的前提條件是誠信守法。誠信政府是建構整個誠信社會體系的基石，起著示范和引領作用；政府機構及其工作人員誠實守信應以相關法律法規為依據，此乃法治政府題中之義。誠信原則是各級政府行使行政管理權力必須遵循的，不論在行政立法、執法還是司法活動中，這一原則皆具指導價值和約束效力。具體言之：其一，行政行為必須符合真實、善良以及穩定性要求。真實性要求行政行為真實可靠、披露信息全面準確；善良性要求行政行為出于善良動機、符合公眾利益、合情合理合法；穩定性要求行政決定及其行為具有科學性、規范性和相對穩定性，政府所制定的各項路線、方針、政策以及實施的相關法規、規章、文件要保持連續性、穩定性、可預期性，不得朝令夕改、出爾反爾，行政行為一經做出，即具有確定性，非因法定事由、不經法定程序，不得擅自更改、隨意撤銷或無故廢止。其二，政府機構務必遵循信賴保護原則。信賴保護與誠信政府彼此依存、相輔相成，前者催生后者，而后者必須遵循前者。此項原則對行政行為提出更高要求：政府機構必須恪守信用、遵守諾言，做到言必信、行必果；行政決定不得輕易取消，如果決定違法，或為維護公共利益予以取消，必經嚴格法定程序，并對行政相對人由此遭受的損失依法依規予以足額補償。其三，誠信政府還須陽光透明。“陽光是最好的防腐劑”，公開透明原則貫穿于防治腐敗的重要制度設計之中；各級政府必須“陽光施政”，實行政府信息公開，做到及時快捷、客觀真實、全面準確，不得誤導甚或欺騙公眾；政府若要取信于民，還須公開透明、打造“透明政府”，唯有如此才能贏得民心、獲得信賴。試想如果連法律都不能遵守的政府就勿談是法治政府，必須強調各級各類國家行政機關及其工作人員，應當嚴格按照國家有關法律法規行事，“法無授權不可為”，更不得超越甚或濫用職權，堅持做到令行禁止。

（三）職權有限

法治政府的職權有限體現在兩方面：一是有限職能。各級各類政府部門進行行政管理的基礎在于其職能，亦是各自行管權力涉及的范圍。根據《依法行政綱要》規定精神：自然人、法人以及其他社會組織可以自行解決的、社會主義市場競爭機制可以自主調節的、行業組織與中介機構通過自律可以處理的事項，除法律法規另有規定外，各級行政機關不必通過行管方式去加以解決；唯有在社會與市場不能解決，亦或相比政府解決的成本高時，政府方可介入。由此可見，在中國特色社會主義市場經濟與法治條件下，各級政府機構的行管職能是受到限制的；比如行政審批制度的改革，目的是使得政府的職能更加科學。“現在的政府職能強調宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護，這五項職能是法治政府必須具備的職能，脫離這五項職能，就不能實現政府職能的科學配置”[1]。二是有限權力。人民政府的權力主要源自于廣大人民通過法律法規的授權和委托，法治政府必須在法律法規授權的范圍之內方可獲得和行使相應權力；政府權力的運作必須以憲法與法律作為根本遵循，否則就是不法乃至無效，即所謂“法無明文規定即禁止”（民眾權利乃其自身固有，并非政府授予或讓渡，若無法律禁止皆可為之，可謂“法無明文規定即自由”）。“法治之下的政府權力必然是一種‘有限權力’，法治之下的政府也必然是一種‘有限政府’”[2]。有鑒于此，政府行政職權往往具有主動性、單方性、強制性、擴張性、腐蝕性等特性，如不對其進行有效制約，勢必導致濫用甚或滋生腐敗，不僅有損社會公共利益，還會侵害民眾財產利益、人身自由乃至生命權利，不利于新時代城管領域反腐倡廉建設深入開展，故須對其進行科學、規范和有效的限制與約束。

（四）廉勤善優

基于前述，法治政府乃“執（行）政為民”政府，各級政府機構及其管理隊伍要自始至終站在廣大民眾立場，把服務一方、造福百姓作為己任，將執政為民、為民用權作為準則；積極營造風清氣正的良好政治生態，努力鍛造文明高效的行政執法隊伍，不斷提升依法執政、行政能力。習近平同志在黨的十九大開幕式上作出“中國特色社會主義進入了新時代”這一重大政治判斷，面對紛繁復雜的國內國際形勢與日益繁重的改革發展任務，政府部門及其組成部分要提升行政執法能力和管理效能，務必堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實科學發展觀，盡力做到既注重廉政、勤政又要兼顧善政、優政，四者彼此關聯、逐步遞進、有機統一、相輔相成、不可偏廢，共同構成了較為完備的黨和政府執政、行政系統，只有做到這點才能真正成為廉、勤、善、優的合格人民政府與公仆。

1.廉政是前提條件。廉政是政府的責任要求和黨性修養體現，乃執（行）政之基與修身立命之本，既要提升依法行政能力、又要增強拒腐防變能力；推進黨務政務公開、規范行政執法行為，加大廉潔從政宣教力度、完善行政行為的自我約束體制，開展廉政文化創建活動、注重系統監管文化建設，建構廉政風險防控機制、杜絕不正之風貪腐亂象，打造“政治堅定、作風優良、紀律嚴明、廉潔務實”的政府機構與執法隊伍。

2.勤政是基本途徑。興政為民、加速發展貴于勤，各級政府及其管理團隊必須奮發進取、主動作為、追求卓越、注重實效、改革創新、勇于擔當；要密切關注社會熱點、焦點和難點問題，切實解決廣大民眾關注的民生問題，有效消除“相互扯皮推諉、辦事效力低下、工作沒有原則”等負面現象，積極開展“庸政、懶政、怠政”以及“不作為、慢作為、亂作為”專項整治行動，大力營造“想干事、能干事、干成事、不出事”的濃郁氛圍。

3.善政是關鍵環節。《尚書·大禹謨》有云“德惟善政、政在養民”，“善政就是關注民生、牢記民本，愛惜民力、維護民利、擴大民主”[3]。當下強調這一施政主張，充分彰顯“以人為本”的科學發展理念，要把我國改革開放近40年來取得的豐碩成果與民共享、惠及大眾，更好體現于滿足民眾物質文化追求和人的全面發展方面；習近平同志在十九大報告中指出：我國社會主要矛盾已轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，這就給黨和政府工作提出許多新要求，必須適應新時代、緊扣新矛盾、瞄準新目標、開啟新征程，積極回應人民對美好生活的需求，勇于直面發展不平衡不充分的問題，做到立黨為公、執政為民，與民為善、樂善好施，為政之德常修、惠民之實常行，自覺履行好管理、服務職責，妥善處理不同利益群體之間的關系，竭盡所能消解新的矛盾，切實維護人民群眾合法權益。

4.優政是終極目標。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中指出：必須堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式。科學、民主、依法執（行）政的核心即為人民執好政、用好權，由此可見三者實屬優政（執政與行政）范疇并且構成了黨和政府執政、行政方式的主要架構。基本前提是科學執（行）政，主要內容是民主執（行）政，重要途徑是依法執（行）政，三者相互關聯，辯證統一。科學、民主、依法執（行）政理念的提出，對于當前堅持和完善黨與政府的領導、管理以及執（行）政方式，具有極其重要的實踐指導價值。為此，各級黨和政府要善于思考和總結，把理論知識轉化為實踐，再將實踐中的感性認識上升為真理性的理性認識，不斷創新工作思路、銳意改進工作方法，要緊密切合我國實際、密切聯系廣大民眾，敢于直面困境、勇于迎接挑戰，善于化解矛盾、有效解決問題，奮力推進新時代中國特色社會主義建設事業。

（五）公正嚴明

認真貫徹實施國家憲法和相關法律法規乃法治政府的重要職責之一，各級各類政府機構只有依法行政才能確保其行政權力的行使在法律界限范圍內，從而能夠切實有效履行政府機構的行政管理職能。與此同時，公平保障人民的權益和自由乃法治政府的根本要義，政府行政權力行使的宗旨，在于平等保護每一個體行使自身合法權利時不受侵犯，亦不得損毀社會公共利益，并為公民合法權利得到充分實現創造一切公平條件和機會。法治政府又必須是嚴明執法的政府。誠然，嚴明執法言易做難，諸如是否可以身著便服查處違法行為、不帶執法記錄儀能否處理特別情況、制服違法嫌疑人能否使用民用交通工具、非特定場所可否實施強制傳喚等等，所有這些往往涉及執法是否合規、程序是否合法、作風是否嚴謹等。可見，執法嚴明乃法治政府的內在要求，亦是法治政府的必要要件，倘若不能做到嚴明執法，就是妄言“法治政府”。

（六）責任擔當

作為現代民主政治基本理念的“責任政府”，究其實質是一項民主控制政府公共管理的制度安排。法治政府必須是責任政府，各級政府要對廣大人民和自身行為負責，主動回應社會民眾的正當欲求，敢于擔當、盡力而為，促使公眾需求和權益得到及時有效實現；同時，對其違反政策、法律的行為，承擔相應政治、倫理責任乃至行政訴訟和民事賠償等法律責任。以往人們過分強調政府權力的行使而忽視其責任承擔，即使相關法律中有關政府責任的規定也是拘泥于原則、缺乏操作、不便執行。“所謂有權必有責，政府行使管理國家和社會的職能，必須相對應地承擔責任，沒有對應的責任作為約束，權力便會失去控制，則無法保證其運行的最終目的——實現人民利益。”[4]《依法行政綱要》明確規定：“有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。”然而，我國法治政府建設中行政機關權責未能完全法定化的積弊亟須破解。對此，習近平同志指出“要以建設法治政府為目標，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，積極推行政府法律顧問制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推進各級政府事權規范化、法律化。”[5]究其實質就是要求政府的權責要法定化并接受多方監督。

二、城管綜合執法特性與規范化建設層面

（一）城市管理綜合執法的基本特性

近些年來，伴隨我國社會主義市場經濟不斷發展和政府職能轉變的深入進行，現代城市管理體制方面呈現一個新的行政執法形式——城市管理綜合執法，簡稱城管執法，是在對舊城管執法體制批判吸收的基礎上創造性建構了一系列新的運行機制和綜合執法趨勢；根據《行政處罰法》、國務院《關于貫徹實施〈行政處罰法〉的通知》以及住房城鄉建設部新制定的《城市管理執法辦法》（以下簡稱《城管執法辦法》）的有關規定與要求，其含義是指一個城管執法主管部門在住建、環保、工商、食藥、交管、水務等相關城管領域，依據有關法律法規規章規定，基于提升行政效能考慮，按照法定程序，遵循相對集中行政處罰權等原則，將由以往多個行政執法機構行使的有關城管領域的行政許可、處罰以及強制等行政執法職責的行為，集中于一個城管執法機構行使的執法活動（制度）。城管綜合執法具有以下基本特性：

1.綜合性。基于上述，當下我國城管執法活動頗具綜合性特性，即在整個行政執法活動中，把原由數個不同行政主體分別行使的相關行政處罰權等進行水平上的相對集中之后，依法轉由一個新的具有相對獨立地位的行政執法機構行使，其他機構不再行使集中后的該項行政處罰權。鑒于我國目前城管領域已基本建立起以城管為主的小商小販監管體制，城管成為負責對商販監管的主要行政職能部門；因而對諸如小商小販亂擺亂設、亂搭亂建、亂挖亂占等違法違規經營現象的監管與整治統一由城管來負責，工商、城建等其他機構不再治理。

2.直接性。鑒于現代城市整體性與集中性特征、兼顧相對集中統一行政處罰權原則，大多城管行政執法行為往往在城管執法機構與城管相對人之間直接發生。如在城市環保、交通等行政執法中，城管及其他相關部門對那些違反環境保護與交通管理法律法規規章的行為，應當實施直接處罰，而非由于部分相對人任職單位、住所地域等的差異而間接交由其所在地區、管轄機構處罰。這既符合國家有關城市行政執法一般須由相關執法機構統一進行的規定，又有利于現代城市社會管理秩序穩定。

3.邊緣性。“從綜合執法對象和內容來看，城管執法屬于城市政府的‘邊緣性治理’范疇”[6]。其一，就城管執法對象而言，大多是那些無業人員、下崗職工、低收入者以及家境貧困的所謂“弱勢群體”，他們往往被主流社會、經濟、人群乃至意識等漠視或較少關注。比如《人民日報》曾于2006年10月23日第13版刊登社論《城管不是打和砸》，其中引用一個攤販的話道：“現在流傳‘公安管壞人、工商管富人、城管管窮人’這種說法。”[7]其二，從城管執法內容來看，諸如“亂搭亂建，亂挖亂占，亂貼亂畫、亂堆亂倒、亂吐亂扔、亂擺亂設”等多屬“邊緣性”事項，相較城市政府其他行管機構的招商引資、經濟建設、城市創建等重要內容與活動事項，往往處于次要、從屬地位。

4.公開性。現代城市中除報紙、雜志、廣播、電視這四大傳統媒體外，隨著科學技術的迅猛發展，逐漸衍生出諸如數字雜志和報紙、數字電影和電視、數字廣播、觸摸媒體、移動電視、手機短信、互聯網等種類繁多、形式各異的新媒體，進而成了大眾信息傳媒相對集中、發達的區域，加之城市居民參政議政與民主法治意識增強，對政府管理、行政執法等方面更為關注。因此，各類行政執法機構務必充分發揮現代城市大眾傳媒較為發達的優勢，公開、及時地處理一批較為典型、影響較大的行政執法案件，盡快解決行政糾紛。不僅可以對廣大市民起到直接的法制宣教作用，有利于廣大民眾對城市政府施以民主法制監督，還有利于城市社會的安定團結。

5.末梢性。城管行政執法活動作為現代城市管理活動的一部分，城市管理應當前置于城管執法，各級城市政府及其行管機構首先必須切實履行好城市管理的職責。在城管活動過程中，執法權的行使一般置于行管權行使的末梢階段，亦即當城管部門整治諸如小商小販“亂搭亂建、占道經營”等違法違規現象之時，往往到了行政權力行使的末尾環節才啟動行政執法程序。可見，就監管環節而言，城管執法活動實屬城市行政管理末梢環節。只有當城市出現種種“臟、亂、差”以及違規、違章、違法經營等現象和行為時，城管部門方可履行執法職責。故人們又將城管執法稱之為“末端或兜底執法”。

6.協同性。現代城市是一個系統相對完備的有機整體。市場、治安、市容和環保等的整治與管控，常常涉及工商、公安、城管與環保等多個行政機構的職責權限，有時需要幾個執法機關聯合作出某些處罰決定，應當彼此配合、相互關聯、協同執法，以期達到理順各方關系，減輕政府壓力的目的，提高執法效能。

（二）綜合執法規范化建設三個層面

在現代城市管理中，城管執法主體、對象以及環境等方面的特殊性決定了城管執法是否規范勢必影響到城市治理中的城市形象乃至社會和諧等。有鑒于此，“城管執法規范化”乃是當前我國城市綜合治理領域亟需研究并加以切實解決的重大理論與實踐課題。所謂綜合執法規范化，主要指從執法依據、執法體制、執法主體、執法權限、執法對象、執法程序、執法環境、執法行為以及執法責任等多層面、多緯度對城管綜合執法行為進行規范和制約，以達到合法、公正、清廉、嚴格、有效的執法目的。其中執法體制、執法程序、執法行為等是城管綜合執法規范化的重要層面，三者相互關聯、彼此依存，“很大程度上，行為規范化以程序規范化為基礎，而程序規范化以體制規范化為前提；唯有同時兼顧這三個層次的規范化，城管執法規范化方能取得實質性進展”[8]。

1.綜合執法體制規范化。執法體制規范化乃城管綜合執法規范化的關鍵所在。當下許多不規范的城管執法現象皆由較深層次的體制因素所導致，這些體制因素主要包括“管理與執法”、“條條與塊塊”、“條條與條條”以及“中央與地方”等的關系方面。如對商販監管方面，應當兼顧政府部門管理與城管機構執法的關系，亦即政府源頭管理與城管末端執法的相互關系，前者屬“疏”、后者為‘堵’，做到疏堵結合、各負其責，避免政府許可權與城管執法權的沖突，最大限度地消除攤販監管中政府失當管理與城管混亂執法的消極現象；處理好政府中心工作和城管邊緣治理問題，防范城管、工商、城建、環保、交管等職能部門相互推諉、庸政懶政等不作為情形；協調中央政府行政審批、許可等政策制定權力與地方政府自主裁量相關事務的執行權力之間的關系，使得城管執法體制更合理、末端執法實踐更規范。

2.綜合執法程序規范化。規范城管執法程序乃城管執法規范化建設的重要方面，而城管執法的現實表明執法程序失范現象時常發生且較為突出。為此，倡導宣傳教育先行，樹立執法為民理念，確保程序公正與實體正義，杜絕“暴力執法”、“釣魚執法”、“隨意執法”、“惡意執法”、“選擇執法”、“自費執法”、“運動式執法”、“不公正執法”等違規執法亂象，內強素質，外樹形象；健全案件審批、執法記錄、告知權利、調查取證、自由裁量、重大審核、執法監督、責任追究等制度，保障制度架構內執法權力規范運行；健全行政執法監控機制，減少權力濫用和程序違法，強化行政監察和層級監督，加強業務指導和監督檢查，健全投訴舉報制度，接受群眾監督。

3.綜合執法行為規范化。對城管執法行為規范化的考量，主要基于作為城管執法主體重要力量的廣大執法人員的行為舉止是否符合規范，此乃對城管執法人員在上述執法程序以外的執業行為規制與職業倫理要求，旨在體現執法人員對行政法治權威的敬畏和執法對象權益的尊重。針對當前城管人員中種種執法失范行為，根據相關法律法規規章規定，城管執法人員的行為規范主要包含但不限于以下方面：應當持證上崗、統一著裝、佩戴標識、儀容嚴整、舉止端莊、文明用語、行為規范、公正執法以及尊重管理對象、主動出示證件，除法律另有規定、共同執法須兩人等。

三、法治政府對執法規范化具體要求

（一）主體獨立

法治政府建設明確要求城管執法主體應當獨立，根據中共中央、國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，城市管理體制須要進行相應改善，明確國務院住房和城鄉建設部與省級政府相關主管部門分別負責全國和本行政區劃內城管執法的指導監督考核協調工作，加強城市管理執法機構和隊伍建設；另據國務院有關規范要求，成立城市管理監督局，各地集中行使行政處罰權的機構應作為本級政府的獨立行政機關存在而非部門內（下）設機構，且由政府部門直接領導的職權履行與責任承擔的獨立部門，并將政策制定、監督處罰以及技術檢驗等項職能相互分開，從而保持行政執法的獨立性、公正性。此外，按照《城管執法辦法》相關規定：應當因地制宜、遵循權責清晰、事權統一、精簡效能原則設置執法機構與執法隊伍，謹防機構膨脹，改變多層執法，杜絕相互推諉扯皮，確保權力有效行使；直轄市、設區的市城管執法實行市或區級執法方式，直轄市、設區的市人民政府以及市轄區人民政府城管執法主管部門可向市轄區或者街道派出執法機構，從而使城管執法機構更具獨立性、執法活動更加規范化。

（二）職權明確

法治政府乃職權有限政府，故而必須牢固確立行政職權界限意識這一現代行政法治的重要理念。所有政府機構權力的行使須有法律法規的明確授權，而且何種機關行使哪些職權皆須由相關法律作出明確界定和權限劃分；亦即，既要明確城管綜合執法的職責范圍，又要界定權力行使的界限。比如綜合執法機構在城管相對人拒不執行相關處罰時能否行使強制措施等。唯有從這兩方面對城管執法職責與權限加以明確，才能與職權有限政府的要求相契合。即使城管綜合執法機構取得諸如市政、綠化、環保、交通等相關領域行政處罰權以及地方一級政府所決定調整的城管領域其他行政處罰權，并非意味著這類職權可以隨意擴展；相反，正因其所涉范圍較廣，與廣大民眾密切關聯，則更應由專門法律對該項權利范圍予以確定并向公眾公示，旨在限制行政權力并保障個人自由。

（三）程序公正

現代法治國家的共同價值取向是“程序公正”。《依法行政綱要》規定：行政機關實施行政管理活動中，除涉及國家、商業秘密以及個人隱私外，應當公開，并注重聽取執法相對人意見；要嚴格按照法定程序，依法保障行管相對人、利害關系人的知情、參與以及救濟權利；行政機關工作人員履行職責，與行管相對人存在利害關系時，應當執行回避制度。此外，國務院《關于加強法治政府建設意見》也圍繞行政執法規范化，提出一系列以推進法治政府建設為目的的要求，即行政機關及其工作人員要強化程序觀念，在執法過程中必須自覺嚴格遵守法定程序；同時要注重程序制度建設，建構并完善諸如執法管轄、案件回避、委托執法、調查取證、卷宗歸檔、信息公開、文書送達以及責任追究等項制度，為程序公正提供有效保障；對待城管相對人要一視同仁，處理違法行為的手段要適當、合理，盡量避免損害相對人權益。

（四）處罰得當

法治政府中行政機關行使的權力主要源于人民的授權，切實維護人民的正當合法權益乃權力行使的終極目標，因此“行政處罰”這一限制民眾權益的行為不得被肆意使用。行政處罰得當包括兩個層面：其一，行政執法機構的設立及其相應權力的行使須有法律法規等作為依據；其二，“法無明文規定不處罰”，具體行政處罰行為是根據明確、公開的且被處罰人應當知悉的相關法律法規的具體規定作出的。聯系到城管執法工作，就執法機構而言應當具備合法的主體資格，在法定的職權范圍內，根據有關法律法規規定，對城管相對人違反法律法規的行為作出相應處罰。此外，“得當”之意蘊除了合法還應包含合理，亦即自由裁量權的行使應當符合相關法律、法規及規章，同等的情況作出同等裁決，避免執法的任意性與處罰的不當性。

（五）責任規制

任何組織亦或個體如果未能做好其職責范圍內的事情且應當承擔由此引發的相應后果，此乃“責任”一詞的重要內涵。《關于推行行政執法責任制的若干意見》要求健全和施行城管行政執法責任制，加強對執法部門及其工作人員的責任約束，提高城管行政執法水平，進一步規范和監督城管行政執法活動，確保落實依法行政相關要求。可見，城管行政執法中的責任規定與制約不僅是規范和監督城管行政機構執法行動的主要路徑，更是防止行政權力濫用、堅持依法行政的重要措施。法治政府強調責任擔當，當有關城管執法主管部門違反前述《城市管理執法辦法》有關規定，實施違法違規執法行為的，由上級城管執法主管部門或者有關機構責令改正，通報批評；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分甚至追究相應法律責任。

（六）清正廉潔

1.城管執法貪腐亂象及其嚴重危害。清正廉潔乃習近平同志倡導的新時代好干部應備的“五項標準”之一，亦是當下城管人員執法的法紀底線和職業倫理，然而現實情況并非盡然。孟德斯鳩曾說：“一切擁有權力的人都有濫用權力為自己謀求私利的傾向，這是萬古不易的一條經驗；有權力的人往往使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[9]如前所述，鑒于城管執法范圍涉及住房城建、環境保護、食品藥品以及工商、水務、交通等較多方面的監管，因而城管執法人員手中握有行政許可權、處罰權、自由裁量權等，于是有些人員往往利用手中這些“生殺大權”以權謀私、中飽私囊，明里暗里對所管范圍不同行政許可對象與所轄區域種種嚴重影響城市市容、毀損公用設施、破壞城市規劃的行為以及違法違規經營的小商小販、企業商家等特定管理對象“吃、拿、卡、要”，甚或采用前述釣魚式、運動式、自費式、選擇性、暴力性、不公正等執法模式設租尋租乃至索賄受賄；而對這些特定相對人來說，許可與否、是否處罰、罰多罰少等全靠這些執法員掌控，于是這些相對人在權衡利弊后大多選擇行賄方式“投其所好”以期獲得許可和減免處罰等。鑒于主、客觀因素，賄賂雙方政商互動、權錢交易、利益輸送、各取所需，通常暗中秘密交易、彼此配合默契，不能及時發案、調查取證不易、難以有效處理。這種行為實質是執法犯法、貪臟枉法、有失公允、褻瀆法治，既侵害了民眾的合法權益、激化了城管執法人員與相對人員之間的尖銳矛盾，導致暴力執法與抗法，又敗壞了城管執法隊伍形象，更損害到法律尊嚴、政府聲譽乃至社會公信力，影響社會主義法治建設，阻礙社會經濟健康發展，破壞社會和諧穩定局面。

2.城管執法領域反腐倡廉建設策略。習近平同志強調：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”[10]鄧小平同志說過：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”[11]要使制度“籠子”的功用得以充分發揮，務必科學運用制度，把握制度的針對性、必要性、可行性、全局性、穩定性以及長期性等基本屬性，密切聯系實際，堅持問題導向，鎖住關鍵節點。在當下全面依法治國與從嚴治黨的大背景下，為認真貫徹落實黨中央、國務院《依法治國決定》與《法治政府綱要》，有效解決城管領域種種執法亂象，防止滋生“破窗效應”，根據國辦發〔2017〕14號《推行行政執法“三項制度”試點工作方案》相關要求，積極探索、勇于實踐，努力建構城管執法公示制度，城管執法程序的規范、執法全程記錄的制度，核查重大執法決定合法與否制度，確保城管執法合法行政，鍛造透明陽光政府；旨在促進城管執法合法規范，加快法治政府建設進程，優化經濟社會發展環境。在此需要指出的是，習近平同志在黨的十九大報告中再次重申“全面從嚴治黨永遠在路上”[12]。此乃黨和國家對管黨治國復雜、艱巨以及長期性的深刻揭示，鮮明昭示黨和政府的政治清醒、戰略定力和堅強決心。針對當前城市管理與執法領域諸多貪腐亂象，努力建構順應城市發展、彰顯創新精神、頗具系統特色、富有實際成效的新時代城管領域黨風廉政建設與反腐敗斗爭整體格局，側重建構反腐倡廉教育、制度反腐預防、權力運行監控、反腐體制改革、糾風工作長效以及懲治腐敗工作等方面并重的防治城管行業“吃、拿、卡、要”、設租尋租與索賄受賄等違規、違法甚或犯罪“六大”制度體系機制，尤其要強化反腐倡廉法規制度體制建設，讓法治反腐的功效在城管系統充分釋放。“以此集成制度成果，不斷凝煉懲防架構，積極鍛造協調配套的防腐制度鏈條，建構完善科學有效的懲防腐敗體系，有力推動健全城管執法領域不敢腐、不能腐、不易腐、不想腐的懲治、預防、保障與自律等常態有效制度體制機制和風清氣正良好政治生態”[13]。加快完成實現“四不”反腐倡廉基本進程和“干部清正、政府清廉、政治清明”的“廉政三清”戰略目標，其中城管執法人員清正是重要基礎、執法主管部門及其機構清廉是關鍵環節、公正透明執法運作過程是核心內容，三者彼此關聯、有機結合、相輔相成，構成清正廉潔城管完整系統，此乃廉政建設目標嶄新層次，力求實現清廉城管戰略目標，從而不斷開創新時代頗具我國城管執法領域特色的反腐倡廉建設嶄新局面、取得更大成效！誠然，城管執法領域反腐倡廉建設是一項長期復雜的系統工程，“需從宏觀層面，加強頂層設計，堅持科學反腐，注重制度創新，開展實踐探索，做到多管齊下、綜合治理、懲防并舉、重在預防、標本兼治、治本為主”[14]；同時，各級城市政府、主管部門、執法機構以及紀檢監察、檢察審判等反腐機關密切配合、通力協作，乃至全社會共同參與，完善城管系統懲防體制，有效遏制城管領域貪腐亂象，努力開創新時代城管系統黨風廉政建設嶄新局面，積極推進現代城市建設事業健康發展，臻達實現依法治城乃至法治政府建設戰略目標。

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