離職公務員的行為限制規定問題探討

史春林

（大連海事大學，遼寧 大連 116026）

離職公務員的行為限制規定問題探討

史春林

（大連海事大學，遼寧 大連 116026）

當前關于離職公務員到商界任職是否導致變相的權錢交易等腐敗問題受到社會的廣泛關注，為此，有必要對離職公務員的行為進行限制。現行《公務員法》雖對離職公務員的行為做出了限制規定，但在限制時間、限制范圍、進行處罰等方面存在一定的局限性。為此，要根據時代發展的需要，立足國情實際，同時借鑒世界上其他國家和地區一些成熟的做法和經驗，有針對性地完善《公務員法》的有關規定，把離職公務員的剩余權力關進制度的籠子里，以達到遏制期權腐敗的目的。

《公務員法》，離職公務員，行為限制，期權腐敗

2015年4月24日國家人力資源和社會保障部在發布會上針對公務員“離職潮”的報道表示，從目前調研的結果來看并未出現所謂的“離職潮”，但確實有單位出現了部分公務員辭職的現象。據有關統計報告顯示，目前公務員跨行業跳槽人數上漲了34%。〔1〕而一些離職公務員也成了房地產、金融和互聯網等行業爭搶的對象，甚至有的企業還通過獵頭公司高薪聘請離職公務員，由此引發的關于離職公務員到商界任職是否導致變相的權錢交易腐敗問題受到社會公眾和媒體的廣泛關注。為此，有必要對離職公務員的行為進行限制。現行《公務員法》雖在這方面做出了規定，但相關規定還有一定的局限性。為此，要根據時代發展的需要，立足國情實際，同時借鑒世界上其他國家和地區一些成熟的做法和經驗，進一步完善《公務員法》有關離職公務員行為限制的規定。

一、離職公務員的期權腐敗不容忽視

公務員離職包括離（退）休、辭職（退）、調出、解聘、開除等多種情況。隨著市場經濟發展和政府機構改革深化，今后還會有越來越多的公務員辭職下海，這是現行《公務員法》賦予公務員的基本權利，也是人才自由流動的正常現象，反映了人才資源市場配置程度的提高和職業選擇的多樣化。此外，中國是一個“官本位”根深蒂固的國家，公務員及黨政干部辭職有利于淡化“官本位”觀念和精簡機構，打破公務員身份和職位的固定性，對于形成公務員及領導干部能上能下、能進能出的正常機制將會產生積極的推動作用。離職公務員職業再選擇首先應得到社會尊重，其合法權利也應受到保護，而且這些離職公務員富有公共行政管理經驗，其再就業有利于公共利益，促進非公有制經濟的發展。

但離職公務員不同于一般公民，其再擇業具有一定特殊性，可能會帶來新的利益沖突和不正當競爭。由于權力的慣性和公權力喪失具有滯后性以及權力影響力的穩定性和滲透性，使公務員在離職后的一段時間內依然保有隱性的權勢和尋租的空間，具有不可低估的影響力，正所謂“權力過期并不作廢”，權力遞延、權力轉嫁、權力接班等現象會衍生出準公權力，導致“期權腐敗”，嚴重損害市場經濟公平原則，給國家和公共利益造成損失。

具體來說，期權腐敗主要表現在以下三方面：一是“利用剩余權力資源”。一些離職公務員再就業后可利用原來在職時的權威、影響力、人際關系以及所掌握的內部信息等余權、余威、余熱、余能、余網，特別是通過自己提攜和培養現任領導職務的原下屬來為其新任職單位謀取好處，從而使自己也得到高額回報。二是“權力投資”和“權力兌付”。一些公務員在職時將手中公權力作為一項無形資產進行“資本投資”，為被管理者謀取不正當利益，只是攝于有關反腐規定，沒有將權錢交易及時兌現，但為自己預留了“出路”和“后路”。離職后便到這些單位任職或擔任顧問兌付原來已談妥的回報，或通過其愛人、子女、親屬等再套現或變現當年的“投資收益”，以入股、分紅、領取高額工資和“咨詢費”等方式獲取期權利益，如近年來從領導崗位退下來的公務員接受企業“反哺”的現象并不少見。三是“洗錢”。離職公務員特別是官員利用在職時的權力撈足了錢財，但在目前反腐高壓態勢下有錢不敢花，害怕交代其財產來源，只好假借去民營企業工作之名將黑錢洗白，以逃避有關法律制裁。

在目前中央對在職公務員及官員監督管理越來越嚴格、反腐之網越織越密的情況下，離職公務員的期權腐敗問題已成為腐敗發生和蔓延的灰色地帶和新領域，具有嚴重的危害性。一方面，這種期權腐敗是以離職官員為中心，把在任官員與企業老板聯為一體，形成一個利益輸送的三角鏈條，從而對官商勾結起了“催化劑”的作用。另一方面，這種隱性腐敗會腐蝕、誘發在職官員的顯性腐敗，因為“過期”的權力腐敗須通過在職官員的“現期”權力腐敗才能形成，〔2〕從而制造人事腐敗，誘使公權出軌。

而且由于這種期權腐敗具有隱蔽性、欺騙性、后發性和復雜性，因而具有難控性，查處也具有艱巨性。一是行為人利用權力尋租的后果發生時序的延展性打時間差，故意使損害公共利益的后果發生在前，謀得個人私利后果發生在后，從而模糊了兩種后果之間的關聯性，借以瞞天過海，達到逃避打擊的目的。二是由于變權力尋租“現貨”為“期權”，行為人并不像某些貪官那樣一手要錢一手辦事，而是像期貨交易那樣先投入后求回報，整個權力尋租過程都是在秘密合謀的偽裝中以貌似合法形式冠冕堂皇地進行的，對其犯罪要件很難界定。而如果以愛人、子女、親屬等代為兌現利益，那就更增加了界定期權腐敗罪行的難度。再加上期權腐敗中利益“反哺”的一個主要表現形式是給離職公務員提供所謂的“勞務費”，權錢交易的對價性并不明顯。另外，公務員離職后的非公務人員身份也為其腐敗披上了一層貌似合法、是非難辨的灰色外衣。由此可見，這種所謂的“合法腐敗”見不到赤裸裸的權錢交易，也不會留下任何證據和把柄，而且遠期承諾的有效性是建立在雙方沆瀣一氣和訂立攻守同盟的基礎上，只有當事人心知肚明。在這種情況下，從外部瓦解難度較大，一般來說非舉報人舉報，很難查實。三是這種期權腐敗發生和蔓延的時空跨度較大，一方面在時間上大大延長，可能會相隔數年或十幾年。如遼寧阜新原市委書記王亞忱早在1998年即已退休，但他卻退而不休，投身商海后為搶奪阜新商貿城的所有權，利用自己的“余威”和經營多年的關系網以及子女在當地公安部門擔任要職的權力資源不斷造假，將商貿城據為己有。直到2007年，王亞忱因虛報注冊資本罪和職務侵占罪被判刑8年，此時他已退休10年。〔3〕另一方面在空間上，腐敗行為發生的地點更加不確定，甚至會跨出國界。由此可見，時間和空間的距離會嚴重阻礙司法取證。因此在當前反腐的新常態下，要在思想上高度重視離職公務員期權腐敗的特殊性和危害性，將之作為預防和懲治腐敗的重點領域認真對待。

為預防期權腐敗的發生，要對公務員在離職后的一段時間內進行權力消磁，對其行為要加以限制，在離職公務員和在任公務員之間建立隔離緩沖帶，確保離職公務員手中原來所掌握的公共權力盡快淡化，防止出現“權力下海”，真正做到“人走茶涼”，實現權力“軟著陸”。

二、《公務員法》有關規定的缺陷

2006年開始施行的國家《公務員法》第102條特別規定了公務員離職后的從業限制：公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職3年內，其他公務員在離職2年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動。公務員辭去公職或者退休后有違反前款規定行為的，由其原所在機關的同級公務員主管部門責令限期改正；逾期不改正的，由縣級以上工商行政管理部門沒收該人員從業期間的違法所得，責令接收單位將該人員予以清退，并根據情節輕重，對接收單位處以被處罰人員違法所得1倍以上5倍以下的罰款。這一條款在一定程度上對公務員辭職后從事經營活動可能產生的期權腐敗進行了適當規范，但還存在一定缺陷和不足。

第一，對離職公務員行為限制時間的規定存在的問題。現行《公務員法》將離職公務員劃分為“領導成員的公務員”和“其他公務員”，并對其分別規定了3年和2年的競業限制期。這一規定存在以下兩方面問題：一方面，將離職公務員分為“領導成員的公務員”和“其他公務員”兩類，這種分類過于僵化和粗糙，缺乏系統性和明確性，以一個確定的年限規范許多不確定的職務與行為或職務性質相異、職位高低不同的公務員，既不區分特殊職務和較高職位公務員離職后的競業限制，也沒有對聘任制公務員進行單獨規制，這對一些在職時遵紀守法、學有專長，離職后愿意繼續為社會做貢獻的公務員來說并不公平。另一方面，我國公務員隊伍各種關系錯綜復雜，對離職公務員規定2-3年的限制期太短，離職的公務員很難與原單位及其主管領域劃清界限，切斷聯系，其在任期間積累的盤根錯節的人脈資源足以為其供職新單位謀取更好的行業競爭和發展機會。特別是對領導干部的限制期過短，因為中國是人情社會，官員之前在官場上對同事和下屬所形成的影響并不會馬上“人走茶涼”，私下里仍會藕斷絲連，導致公權與私利的利益鏈進一步延長。而且在現行體制下，權大于法的現象還在一定程度上存在，擁有重權的高級領導干部在任時有可能通過提拔自己的親信形成一定的勢力范圍，在其退休或離任3年后到公司擔任經理、顧問等職時依然可充分利用這些權力資源，很容易滋生期權腐敗的關系網。

第二，對離職公務員行為限制范圍的規定存在的問題。現行《公務員法》對離職公務員行為限制是單方面的，而且范圍偏窄。一方面，對離職公務員從業所做的限制規定是單方面的，只對離職公務員的從業行為做了限制規定，卻未對接收離職公務員從業的相關企業的接收行為進行相應規定，這樣不能有效防止作為既得利益者的一些企業利用其他方式給予有關當事人大量回報。另一方面，從對離職公務員行為限制的事項來看，現行《公務員法》只對離職公務員的從業和營利性活動進行了限制，范圍過窄，無法有效遏制離職公務員發生利益沖突的其他行為。

第三，對違規的離職公務員進行處罰的規定存在的問題。現行《公務員法》所規定的對違反行為限制的離職公務員實施處罰的機構位階過低，處罰偏輕，力度不足。一是從處罰的機構來看，現行《公務員法》沒有考慮到糾正離職公務員特別是官員違法從業工作的艱巨性，把有關處罰權交給了公務員主管部門和工商行政管理部門，這一規定明顯欠妥：一方面公務員一旦離職，讓“原所在機關的同級公務員主管部門”即人事管理部門責令改正，這是不可能完成的任務。因為從性質上說，這已不是公務員及官員任用不當的問題，而是直接涉及到社會公平能否實現的嚴重違法行為，必須由政府的監察機構甚至是法律監督機關來執法。另一方面工商行政管理部門的監管無法覆蓋所有營利領域，并且目前離職公務員期權腐敗問題還有向非營利領域延伸的傾向，這對工商行政管理部門來說是無能為力的。由于執法主體的弱勢，這一規定無法真正落到實處。二是從處罰的力度來看，現行《公務員法》只規定了經濟責任的“軟約束”，對違反規定的當事人要么責令限期改正并沒收違法所得，要么責令接收單位將該人員清退并予以罰款。這樣的處罰對當事人來說雖能起到一定的警戒作用，但無法達到威懾犯罪的目的，因此需要進一步加大處罰力度，提高違法成本，令其期權腐敗得不償失。三是從處罰的程序來看，現行《公務員法》分“發現”與“查處”兩個環節，這會導致發現問題的部門沒有查處的權力，而負責查處的部門又沒有發現的義務。因此這一規定形同虛設，有可能淪為“僵尸條款”，如目前工商行政管理部門很少知道他們有《公務員法》所賦予的對違法的離職公務員及其接收企業進行處罰的權力。

第四，現行《公務員法》對離職公務員行為限制的有關規定過于簡單、模糊、籠統和抽象，在用語、內涵及規范情形等方面都不太嚴謹，存在一定的不確定性，從而導致難以實施。一是“與原工作業務直接相關”難以界定。一方面，“原工作業務”在時間上的追溯性是多長需要界定，因為公務員特別是領導干部的工作崗位并不是固定不變的，如果將“原工作業務”僅限于離職前的現職，可能會因為公務員在離職前短時間內工作連續變動而造成遺漏。另一方面，“直接相關”對綜合性的企業來說并不適用。在這種情況下，對上述規定進行解釋的寬嚴尺度就掌握在了具體受理公務員辭職申請的批準機關手里。二是“營利性活動”與非營利性活動較難區分。根據目前實際，一方面一些名義上的非營利組織同樣也在營利。另一方面離職公務員在非營利組織從事非營利活動有時也會存在濫用準公共權力滋生“灰色腐敗”的活動，如一些離職公務員進入非營利組織利用其原來的職務影響、人際關系等資源為其拉贊助或為其事實上的營利活動出力。三是“任職”的具體內涵需要明確。“任職”僅僅是指離職公務員擔任新企業的正式職務還是包括非正式職務如顧問、經紀人、代理人、信托人等以及沒有正式和非正式的頭銜，但企業需要時出面為其排憂解難并獲取報酬？從目前來看，一些離職的公務員為了規避所謂“任職”的規定，既不在企業和營利組織任職，也不直接從事營利活動，而是通過為他人代理對政府部門進行游說或請托而獲利，這種情況同樣會侵害公共利益。四是“沒收該人員從業期間的違法所得”需要明確。何為“從業期間的違法所得”？目前期權腐敗中的一個主要表現形式是給離職公務員提供所謂的“勞務”報酬，這無疑給離職“下海”的公務員巧言推脫提供了可乘之機。

第五，現行《公務員法》對離職公務員行為限制還存在空白，有一些相關問題并沒有做出規定：一方面，缺少對離職公務員進行監管的規定，導致在實踐中對離職公務員監管缺失，有關部門對離職公務員的行為放任自流。另一方面，對離職公務員的申訴、例外、豁免等問題沒有做出規定，無法保障離職公務員的基本權利。

三、重新修定相關規定的建議

針對現行《公務員法》有關離職公務員行為限制規定存在的問題，建議對有關條款要進行及時修訂，把離職公務員的剩余權力關進制度的籠子里，以便更好地預防和懲治期權腐敗。

第一，對離職公務員行為限制時間有關條款的修訂。對離職公務員行為限制時間即“冷卻期”的目的是使其在任時所帶來的權力關聯基本消失。為此，一般應根據其在職時的職務級別、離職前一定時間內所管轄的事務與離職后所擬從事的行業之間的關聯度來確定。如香港對離職公務員的行為限制時間在設計方面較為詳細，不僅分為最低限度的禁制期和管制期，而且對不同級別、不同情況的公務員做出了區分。因此需要進一步健全離職公務員現有的籠統和粗略的職務分類制度，明確不同類型的公務員不同期限的任職限制期。在美國，依據規制對象的身份和職務設定了3類不同的限制性規范：一是對所有行政部門官員離職后行為的限制；二是對行政部門高級官員離職后行為的限制。三是對特別高級政府官員離職后行為的限制。從限制的時間來看，美國一開始是1-2年，但后來改為5年，某些涉及國家利益和安全的重要事項對離職公務員的限制則是終身的，如美國有關法律規定任何官員在離職后都不得在美國政界為外國政府游說，這就完全杜絕了離職官員充任外國政府代理人的可能。〔4〕借鑒發達國家和地區的做法，根據中國現實國情和公務員在任時所涉及的不同行業領域和工作性質以及離職后期權腐敗的現狀，必須適當延長離職公務員行為限制的時間：一般公務員為2年，科級公務員為3年，處級公務員為4年，廳局級以上公務員為5年或者更長一些為宜。而對原系領導成員的公務員不論其離開原崗位有多長時間，只要發現期權腐敗問題都要依法追究相關責任，延長公務員職務犯罪的追溯力。另外，還應根據公共利益的需要增加在特殊情況下對離職公務員行為進行永久限制的規定，如涉及國家為一方當事人或涉及國家直接且實質利益的，或離職公務員在職時親自或實質性參與的重要事項有必要進行特殊保護而予以永久限制。因為前者涉及的不是一般的公共利益，而是國家利益和國家安全等方面的需要；后者則是離職公務員在職時的特殊作用所形成的對公共事務的特殊了解，關聯密切且影響深遠，進行一般性期限的限制難以達到維護公共利益的需要。

第二，對離職公務員行為限制范圍有關條款的修訂。一方面，應實行雙向限制，對違法接收離職公務員的相關企業也要做出限制性規定，明確強調有關企業不得聘用管轄過該企業的原國家公務員擔任任何職務，也不得以任何方式“無償”給予相關離職公務員好處，一經發現均以行賄罪論處。另一方面，從對離職公務員行為限制的事項來看，現行《公務員法》只對離職公務員的從業和營利性活動進行了限制，而一些發達國家和地區除了對這兩方面行為進行限制外，還對離職公務員的有關交往、法律訴訟、接受酬謝、信息保密以及與政府交涉等行為進行限制。〔5〕如香港有關法規就強調主要官員在離職后不得在任何牽涉或針對政府的索償、訴訟、索求、法律程序、交易或談判中代表任何人，也不得參與任何與政府有關的游說活動。〔6〕我們應借鑒這些有益經驗，在《公務員法》修訂時相應擴大對離職公務員行為進行限制的事項。

第三，對違規離職公務員進行處罰的有關條款的修訂。針對現行《公務員法》對違規的離職公務員在處罰方面存在的問題，建議《公務員法》在以下三方面進行修訂：一是從處罰機構來看，建議由紀檢監察部門和司法部門作為懲罰的執行機構，因為從權威、職責與可操作性等諸多方面看，作為反腐的專門機構的紀檢監察部門應主導這一工作，而如果涉嫌犯罪應由司法部門介入。二是從處罰的對象來看，應增加針對違規離職公務員的個人責任，除了沒收違法所得的規定，還應規定視情節輕重處以違法所得1-5倍的罰款，并降低或取消其離職后的有關待遇。三是在處罰的力度上，美國的有關法規明確將離職公務員違反行為限制的規定列為刑事犯罪，可處以1年監禁或5萬美元的罰款或者兩項同時并罰，而蓄意從事違法活動的則處以5年監禁或5萬美元罰款或者兩項同時并罰。〔4〕我國也應借鑒美國這一經驗，在追究違規離職公務員行政和經濟責任的同時還要追究相應的法律責任，對公務員離職后從業限制規定的行為要根據情節輕重輔以相應的刑事處罰，尤其是要增加非法數額較大的司法判例。同時要加大對接收單位的處罰力度，現行《公務員法》規定“對接收單位處以被處罰人員違法所得1倍以上5倍以下的罰款”，這種處罰的金額遠遠小于接收企業的違法所得，建議改為沒收接收該人員的單位因該人員而獲得的全部非法收益，并給予相應的1-5倍罰款。另外，接收該人員的企業法人也要給予一定罰金或處以刑罰。

第四，進一步細化對離職公務員行為限制的有關條款。現行《公務員法》對離職公務員行為限制的一些條款屬于原則性限制，其宣示意義大于實際意義，因此在修訂時需具體化以便于實踐操作，使離職公務員再就業時可立即分辨何者可為、何者不可為，從而做出正確和適當的決定，最大限度地避免選擇成本。一是修訂“與原工作業務直接相關”的條款。“原工作業務”不僅是指公務員離職時的職務所管轄的范圍，還應當由公務員離職日向前延伸一定期限內所擔任過的其他職務所管轄的范圍。如日本《公務員法》就規定，除經人事院批準外，公務員離職2年內不得到離職前5年內與所屬國家機構關系密切的私人企業任職。〔7〕我國在修訂《公務員法》時也應借鑒這一經驗，建議改為“與現任職務和離職前5年內所擔任過的其他職務相關”。二是修訂“營利性活動”的條款。在限制期內對離職公務員即將任職的崗位，只要與原工作業務相關，應不區分營利與非營利全部限制，同時加入許可方式以避免矯枉過正。三是修訂“任職”條款。離職公務員“任職”不應限于企業董事、經理等法定職務，還應包括顧問、代理人等非法定職務。具體修訂為：離職公務員不準接受原任職務所管轄的地區和業務范圍內私營企業、外商投資企業和中介機構等的聘任，不準個人從事或代理私營企業、外商投資企業等從事與原任職務所管轄業務相關的經商辦企業的活動。四是修訂“沒收該人員從業期間的違法所得”條款。由于目前一些離職公務員及官員的收益是“過期”權力的余威所得而不是其所謂新工作的“勞動”所得，因此應對已到相關企業從業的離職公務員所獲薪酬做出規定，其所獲薪酬比照他人同等勞動收入水平，扣除正常收入后，超出部分均以違法所得處理。

第五，增加對離職公務員進行監管的條款。針對現行《公務員法》缺乏對離職公務員進行監管的條款，需要建立和健全對離職公務員的監管機制，明確規定由誰監管和怎樣監管，以便對離職公務員的監管具有可操作性，監管效果具有可核查性。

其一，從監管機構來看，建議在修訂《公務員法》時規定現階段由組織人事主管部門履行監管職責，待將來條件成熟時可建立專門的離職公務員監管機構。如香港就設立了“首長級公務員離職就業檢討委員會”，具體負責檢討現行首長級公務員在停止政府職務后擔任外界工作的政策和安排，平衡首長級公務員離職后擔任外界工作的權利、公眾期望和避免利益沖突各項因素。我們也應借鑒這一做法，將來可由人力資源和社會保障部門、紀檢監察部門等聯合成立相對獨立的離職公務員監管委員會具體負責對離職公務員的監管。

其二，從監管程序來看，一是在事前，應做出以下規定：首先，規定公務員一上任就應簽訂廉政保證書，自覺承諾將來離任后嚴格遵守和執行有關行為限制的規定。其次，規定各級政府平時要對離職公務員的期權腐敗現象和危害進行宣傳和教育，筑牢思想防線。最后，規定談話制度，為想要離職的公務員提供與離職規范相關的幫助、咨詢與服務，規定公務員在離職之前應指定專門人員對其進行離職后行為限制規定的講解，明確告知公務員離職后所應遵守的行為限制的規定以及公務員離職后存有疑惑或遇到有關問題時應當通過什么途徑、向何部門進行咨詢，以保證離職公務員對離職后行為限制的規定有深刻了解和認知。二是在事中，應做出以下規定：首先，規定公務員離職后如欲再就業必須事前征詢主管部門的意見并自覺做出書面承諾。其次，規定主管部門要對離職公務員的去向進行審查，而對于認為存在不應批準離職公務員再就業的情形，可通過嚴把調檔、轉人事關系等手段來加以限制。再次，規定應將審查結果一方面送紀檢監察部門和人大備案，加強內部監督；另一方面應在離職公務員原單位的網站上進行公示直至限制期屆滿以接受社會監督。同時規定公務員離職后從業的應向新的企業報告原任職單位的情況，并在接收企業的網站上進行公示，力求達到內部監督與外部監督無縫結合。最后，規定公務員離職經商必須進行嚴格的離職審計，一步到位，與原單位和原職務徹底脫鉤，防止公務員帶著大筆的不義之財去經商、去“洗黑錢”，“合法”地享用贓款。三是在事后，應做出以下規定：首先，規定從業報告備案制度，在限制期內的離職公務員需將其在新企業任職情況定期報原單位和同級公務員主管部門。同時為確保有關人員嚴格履行從業報告義務，立法還應單設對應的法律責任條款，即對于拒絕報告、延遲報告、部分報告及虛假報告的離職公務員應追究其行政責任。其次，規定原任職單位和公務員主管部門在限制期內要對離職公務員進行定期走訪、跟蹤和調查，考察其行為是否利用了原有的權力“影響力”。同時要規定信息公開與反饋機制，鼓勵群眾監督和舉報。如果認為離職公務員新任職有可能引起利益沖突，可要求其做出進一步說明或要求其回原單位述職，一旦發現不正常的苗頭要及時提醒和制止，必要時可通過召開聽證會等方式做出決定。最后，規定在限制期內的離職公務員應定期申報財產變動情況。

第六，增加保護離職公務員正當權益的條款。離職公務員是重要的社會財富，在條件允許的情況下應盡可能地使其為社會多做貢獻。為此，國外對離職公務員行為并不是一概限制，美國和日本等國家都采取了原則禁止、例外許可的方式。我國《公務員法》在修訂時也應借鑒這些經驗，保護離職公務員的基本權益。一方面應規定申訴控告制度。加拿大的《公務員利益沖突與離職后行為法》規定，離職公務員如果覺得對其限制時間過長可申請縮短，但要進行評估，政府要考慮同意縮短與維持期限對公共利益的影響孰輕孰重的問題。〔5〕我國也應借鑒這一經驗，離職公務員如果對涉及本人行為限制的時間和限制的范圍以及處罰決定不服，應給予其申訴控告的權利，應對接受申訴控告的機關、程序、期限、處理辦法等做出詳細規定。另一方面應規定例外與豁免制度。美國有關法規明確規定了一些不受限制的例外與豁免情況，但要附加條件并履行一定的程序。〔6〕這樣既保證了有關離職公務員行為限制規定的有效，又不損害私人權利，力爭做到兩者平衡。修訂《公務員法》時也應引入例外與豁免情形，盡可能減少公法對私益的侵害，哪些是例外事項，哪些人應得到豁免以及怎樣豁免等都應做出具體規定。如對聘任制公務員就可適用例外情形，因為聘任制公務員限于社會通用性或專業性較強的事務性和輔助性的工作且不涉及國家的秘密，對他們適用限制條款就偏離了立法目的。另外，聘任制公務員的聘任期才1-5年，再對其離職后從業進行一定期限的限制，負面效果卻較為嚴重。〔8〕

〔1〕兩種“離職潮”背后〔J〕.商周刊，2015（8）.

〔2〕蔡寶剛.“過期”權力腐敗與法律矯治〔J〕.江蘇社會科學，2011（2）.

〔3〕阿 計.刑法劍指“影響力交易”〔J〕.民主與法制，2008 （20）.

〔4〕孔祥仁.美國對政府官員離職后行為的限制〔J〕.中國監察，2001（16）.

〔5〕史春林.各國對離職公務員某些行為的限制〔J〕.秘書，2004（6）.

〔6〕林 興.香港與內地防止利益沖突制度比較〔J〕.湛江師范學院學報，2008（5）.

〔7〕黃莉萍.政治背景人士擔任公司高管的法律問題研究〔J〕.行政與法，2013（11）.

〔8〕閆 海.我國旋轉門條款的反思與重構〔J〕.法治研究，2010（1）.

責任編輯 楊在平

D922.1

A

1004-4175（2017）04-0105-06

2017-04-21

遼寧省社會科學基金馬克思主義學院建設重大研究專項“馬克思主義階級理論與當代中國社會階級結構變化研究”（L15ZDA002），負責人劉海軍。

史春林（1966-），男，遼寧鐵嶺人，大連海事大學馬克思主義學院教授、博士生導師，主要研究方向為行政法。